中国企业影响政府政策制定的途径分析，本文主要内容关键词为：中国企业论文,途径论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.15
文献标识码：A
文章编号：1672-0334（2005）04-0026-06
1 引言
企业对政治的参与一直是公司政治行为学者研究的主题，这方面的理论和文献至少可以追溯到1908年阿瑟·本特利的著作《政府的进程》，书中比较详细地讨论了利益集团对政治的影响。另外一些学者也对这一问题进行了广泛的探讨，大量的研究试图解释公司参与政治活动的决定因素[1～6]，调查公司政治活动是否给企业带来了经济利益或阻碍了企业之间的竞争[7～10]，分析公司政治行为的伦理[11～13]，探讨政治行动委员会（Political Action Committee，PAC）捐款或其他各种形式的竞选捐款对国会选举的影响[14～16]，探讨成本-收益框架对公司政治行为决策的影响等[17～23]。
企业参与政治的某些途径已在有关政治策略的研究中被识别[24～29]。Getz识别了公司政治行为（corporate political action，CPA）的7个策略，即游说、报告研究结果、报告调查结果、证词、合法行动、私人服务以及选民培养[26]。Hillman和Hitt将公司政治战略分为信息战略、财务刺激战略和选民培养战略，并对企业的政治活动进行了比较详细的列举，包括游说、研究报告、证词、民意调查、竞选捐款、PAC捐款、谢礼、付偿旅行、未来雇佣、基层利益相关者动员、倡议性广告、公共形象关系广告、政治教育等[29]。Davis则集中于CEO证词和直接游说[28]。Cole分析了美国利益集团与总统接触的一些渠道，如通过白宫职员、第一夫人、总统的朋友亲戚等[30]。然而，有关企业政治行为的研究并没有在中国引起同样多的关注。
笔者对中国学者以“政治行为”、“政企关系”、“企业行为”为主题的文献进行了整理，发现很少有文章专门研究公司政治行为问题。
与西方国家相比，中国有不同的文化和政治经济制度，这使得中国企业在如何与政府部门之间建立关系方面面临与西方不同的选择。中国是一党执政，不存在多党执政，因此并不存在竞选捐款；中国的人民代表大会与西方的国会（两院）也存在一些区别；中国文化决定中国人办事的方式与西方不同。在中国尽管企业经常和政府部门打交道，但怎样与政府打交道一直是比较忌讳谈论的。本文将对中国企业如何影响政府政策制定进行简要分析。
2 国外企业参与政治的主要途径
本文所谈的政策制定主要是指与企业有关的政府法律法规及政策规章的出台。政策事项的出台遵循一个生命周期的动态过程模式，而我们这里所说的途径或渠道在某种意义上类似于策略/战略，但其范围有时窄于策略而有时又宽于策略，它是指企业借以影响政府政策的手段，比如基于关系的手段、基于金钱的手段、基于选民压力的手段、基于社会舆论压力的手段等。
根据本文的定义，西方企业参与政治的途径可以划分为：游说和其他沟通关系的活动，包括直接游说、PAC游说、提供研究报告、请议员吃饭、谢礼、有偿旅游等；竞选资助，包括直接捐款和通过PAC捐款；选民培养，包括选民政治教育、发动选民施加压力等；社会舆论，包括倡议性广告、公共形象关系广告、民意调查等。还有公益性捐款（如慈善捐款、艺术捐款、教育捐款等）、参与顾问委员会或国会证词以及很少使用的公开抗议等。
企业参政的渠道是动态的，比如，尽管美国宪法规定公民有权向政府申诉，但对大企业过度影响及其逃避竞争惩罚的担心导致1907年Tillman法案和1925年的腐败行为法案相继出现。腐败行为法案明确禁止公司向候选人捐款。1947年，Taft-Hartley法案禁止工会向候选人捐款。1974年美国最高法院判决工会提供的竞选基金没有违反Taft-Hartley法案，后来当把某些竞选捐款解释为言论自由时，来自个人、企业和其他利益集团的竞选捐款的限制才被放开，但仍然在捐款数量上有最高限制，这种限制是后来PAC迅速发展的动因。自此，企业或行业通过成立PAC开展游说或竞选捐款一直是西方企业影响政府政策制定的重要途径之一。
企业对不同途径的利用是不同的，绝大多数企业都通过游说和其他沟通关系的活动、竞选捐款来影响政府的政策，正如Berman评论的，关于CPA的研究文献集中在工商企业通过游说和竞选捐款对立法过程的影响[31]。Vogel认为在整个20世纪70年代和80年代，大量的CPA文献关注于PACs，而仅有零星的文献研究选民培养、公益性捐款、国会证词、社会舆论、公开抗议等[32]。
综上所述，西方企业参与政治的主要渠道包括游说和其他沟通关系的活动、竞选捐款、选民培养、公益性捐款、社会舆论、参加各种顾问委员会和提供国会证词以及提起法院诉讼和公开抗议等。
3 中国与西方政治经济体制的差异
中国与西方特别是与美国相比，不论在文化上还是在政治经济体制方面都存在很大的差异。
首先从政治文化来说，美国的政治文化主要是自由主义文化，它融合了洛克式自由主义和实用功利主义思想。美国宪法第一条修正案规定，人民有言论、出版自由，有和平集会和向政府请愿的权利。基于自由主义的文化和宪法保障，美国的个人和各种利益集团对政治进行了广泛的参与。
中国的政治文化带有皇权政治的思想，权力崇拜是主导性的社会价值取向，人们一直认为政治只是政治家的事情，与一般社会大众无关，受这种文化的影响，政治的过程往往远离社会大众的参与。
其次从政治体制来看，美国政治文化中有限政府的思想在政治体制上表现为立法、行政和司法彼此独立并相互制衡，这一体制的形成主要吸收了孟德斯鸠的三权分立原则，孟德斯鸠认为，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。在自由主义政治文化的影响下，三权分立导致了美国社会中多个权力中心的存在。
而中国是议行合一制（指议会和行政高度协调统一）国家，全国人民代表大会及其常务委员会（简称全国人大）是最高国家权力机关，最高国家行政机关（国务院）与最高司法机关（最高人民法院和最高人民检察院）都从属于全国人大，因此中国的制衡机制相对薄弱[33]。中国的这一政治体制主要吸收了巴黎公社的思想，1871年成立的巴黎公社，既是当时的立法机关也是行政机关。
第三，从政治体制内部来看，中美之间的差异主要体现在政党结构和议会构成上。从政党结构看，美国是典型的两党制国家，民主党和共和党竞争执政，两党之间激烈的竞选是美国选举的一大特点。为了竞选，各候选人就必须筹集大量的资金，金钱政治的名字由此而来。企业通过其庞大的资金势力而成为政治候选人的重要支持者，这样金钱就“俘获”了政治。中国是典型的单党执政国家，不存在党派竞争问题，再加上中国的间接选举制度，使中国不存在竞选问题。
从议会构成看，美国实行的是两院制，国会由参议院和众议院构成，议员属于全职。而中国实行的是一院制，即全国人民代表大会，中国人大代表的任职与美国不同，属于兼职，并且来自各行各业，其中包括企业界的人士。这样，在中国就有一个非常独特的现象，即企业界参政议政。企业参政议政的潜在危害是企业可能因为自己的私利而损害社会的总体福利水平。
最后，从经济体制的角度来看，中国与西方同样存在很大差异。中国曾经实行高度集中的计划经济，即使在推进市场经济体制的阶段，企业与政府之间的关系仍然没有完全理顺。一方面，仍然有很多企业属于国家所有；另一方面，政府仍然对企业进行了过多的干预，企业也是有问题就找政府。而在典型的市场经济国家，企业与政府之间的界线比较清楚，政府不能随便干预企业，而企业也不能有问题就找政府。
4 中国企业影响政府政策制定的途径
由于中国与西方在文化和政治经济体制方面存在很大差异，中国企业对政治的参与与西方企业存在很大不同，其中一个重要的方面表现为企业拥有不同的参政途径。西方的游说和竞选捐款是企业影响政府政策的最重要的途径，中国企业界的人大代表直接参政议政和基于关系的游说是最重要的途径。西方企业普遍使用的竞选捐款在中国并不存在，西方的选民培养、社会舆论、证词、公开抗议等途径在中国也几乎不存在，而中国企业所具有的人大代表直接参政议政等途径是西方企业所不具备的。即使中国和西方都存在游说，但彼此之间也有一些差异，因为中国的游说主要是基于广泛分布的社会关系网络，这种关系的特征比西方更加明显。中国与西方相比几乎完全相同的途径只有公益性捐款和参加各种顾问委员会。另外中国企业存在大量的非法参政途径，并由此造成了严重的腐败问题。下面介绍中国企业影响政府政策制定的主要途径。
4.1 企业的参政议政
在西方，公司对国会两院议员的影响一直是CPA学者关注的重点之一，因为有关公司的立法几乎都是由国会通过的。中国的人民代表大会与西方国会就其功能来说是一致的，但其构成和任职却有一定的区别。
中国的人大代表是兼职，他们来自社会各阶层、各领域，一些企业的领导人作为人大代表直接参与政治。尽管来自企业的人大代表名义上是代表人民在参政议政，但可以肯定的是他们也代表自身的利益，为自身所处企业营造有利的政治环境。
我们对来自企业的人大代表所提议案的调查在一定程度地证实了我们的观点[34]。来自企业的人大代表所提的议案中有一大部分涉及企业的生存与发展环境，这些议案包括企业周围的环境整治、企业的社会包袱、企业管辖权的变更等。总体而言，中国企业比较难以提出服务于少数人利益的提案，这是中国的意识形态作用的结果。在中国，企业代表纯粹追求自我利益的行为是不合适的，因为在人们的潜意识中它被认为是不合伦理的。人大代表，无论来自企业还是其他领域，他们作为广大人民群众的代言人，应该以公共利益作为行动准则。
来自企业的政协委员也可以对一些重大的立法和政策问题提出自己的看法与建议，尽管他们不能直接参与政策的制定或表决。
4.2 基于关系的游说
中国也存在大量的游说活动。游说在中国有一个特定的名字叫公关，它与人们日常所说的公共关系是不同的两个概念。
在公关之前，企业一般都与政府相关部门有各种联系，公关的目的是强化这种联系并“购买”政府当前的政策。中国在20世纪90年代以前一直是实行中央集权的计划经济模式，企业隶属于政府各个部门，企业只是国家生产计划的执行者，企业领导同样属于政府官员，企业与政府部门的历史关系对今天的企业行为产生了很大的影响。尽管近年来中央政府对国有企业进行了力度很大的改革，大量的中小国有企业被私有化，大型的国有企业也进行了一定程度的改制改造，但这些改革并没有完全割断企业与政府之间已建立的各种关系。而且中国社会本身就是一个典型的关系社会，人与人之间、企业与企业之间都存在各种各样的关系，基于这些关系企业对政府部门进行了大量的游说活动。除了企业单独进行游说外，企业还可以通过与其他有共同利益的企业结成联盟或通过行业协会进行游说。
对于民营企业和外资企业，它们不得不面对这种不公平的竞争态势，花大量时间和金钱建立与政府部门之间的良好合作关系。
来自企业的人大代表参政议政和基于关系的游说一直是中国企业参与政治的两条最常见、最重要也是最有效的途径。
4.3 各种公益性捐款
尽管中国不存在竞选捐款，但各种公益性捐款却并不少见。与大量西方企业为慈善机构和艺术捐款相比，中国有大量的企业为希望工程（旨在帮助贫困失学儿童重返校园）、慈善团体、红十字会、教育事业等机构或团体捐款。尽管很多这类机构是民间组织，但它们经常具有半官方的性质，因为这些机构和它们的事业经常得到政府的高度重视，并经常有政府机构和官员介入其中。公益性捐款能为企业树立良好形象，同时也为企业接触政府部门与官员提供了机会，因为各种公益性捐款所体现的企业社会责任感可以博得政府的好感与信任。对于跨国公司而言，通过提供各种公益性捐款和赞助中国的教育事业赢得政府的好感与信任，进而与政府部门建立良好合作关系，是一条间接参与政治的良好途径。
4.4 其他合法的途径
企业参与政治的其他合法途径包括：担任政府经济顾问和各种咨询委员会成员，积极参与有利于政府官员政绩的工程，通过政府成立的公共关系部门（如信访办公室、某些地方的公关部等）反映问题，或直接找相关的领导反映问题等。这种通过政府的公共关系部门或直接找政府领导反映问题的方式与基于关系的游说是不同的，因为它是一种临时的意见反馈，在此之前，企业与政府部门或政府领导之间并没有什么交情，而且它的效果令人怀疑，因为一项政策的出台并不是某个领导的个人意志。这种临时的意见反馈不要求企业为政府决策提供任何帮助，企业与政府部门之间的相互作用也是短暂的。而游说要求企业有专门的人与政府部门打交道，企业为政府部门的决策提供分析并阐述自身立场。游说一般要求企业与政府部门之间有交情，而且游说需要企业制定相关的战略，就游说的对象、主题、方法等制定行动指南。
虽然政府是一个多层次的概念，既有中央政府又有地方政府，但上述所探讨的企业影响政府政策制定的途径对任何一级政府都应该是适用的，只是在使用的频率上可能有所差异，这需要我们做进一步的实证研究。
5 与政府建立良好关系的途径
一般而言，在中国企业可以通过一些途径来与政府建立良好的关系，有些途径是针对政府高级官员的，有些渠道是针对政府组织本身的。
与政府部门建立良好关系的第一种方式是送礼。然而送礼是一项比较受人关注的事，人们往往将正常的礼尚往来与“贿赂”混淆在一起，特别是双方的政治地位悬殊的时候。
第二种方式是给予政府官员帮助。如果能在政府官员特别需要帮助的时候帮助他，那么一种关系就建立起来了。
第三种建立良好关系的方式是承诺。中国区域发展的特色是各个地方的政府相互竞争外来投资和与外界发展商业贸易，这种竞争为企业与政府建立良好的合作关系提供了机会。从政府的角度看，政府需要投资发展本地经济，需要先进的制造和管理技术来改造过时的技术，以此来提升地区竞争力；而从企业的角度看，政府的这种需要为企业建立与政府之间良好的关系提供了机会，企业通过在当地投资，建立合资企业或其他各种联盟来满足政府发展当地经济的需要，这样企业与政府之间的良好关系就能建立起来。
企业与政府之间建立良好关系的第四种途径是一种策略行为，即企业先与政府主要官员身边的人（如配偶、重要的亲信、有影响力的朋友等）建立良好的关系，进而与政府主要官员建立良好的关系。这一方法无论在西方还是在中国都得到了企业界人士的普遍重视和使用。
6 中国企业参与政治存在的主要问题
在世界各国，政府对企业干预的增强促使企业致力于营造良好的政治环境。在中国，政府政策给企业生产经营活动所带来的极大的不确定性驱使企业以各种各样的方式通过各种途径影响政府政策。尽管存在各种各样的企业参与政治的途径，但与西方企业相比，中国企业参与政治的途径仍然是不通畅的，而且现有的某些参政途径本身也有问题。
企业参政途径本身存在的第一个问题是企业人大代表参政的合适性和公平性。中国人大系统中有直接来自产业界的代表的现象在西方是不可想象的。企业界人士担任人大代表是中国计划经济时代的产物，在计划经济时代，企业只是国家的附属机构，企业利益与国家利益和公共利益之间并不存在冲突。然而当中国逐步从计划经济向市场经济过渡的时候，企业人大代表参政就不合适。因为在市场经济中，企业的利益有时与社会公共的利益相冲突，让企业人大代表既代表人民的公共利益又代表企业的“私人”利益显然是不合适的。
虽然目前企业人大代表参政是合法的，但怎样保证这种参与的公平性。一些企业有人大代表，而另外一些企业没有；一些行业有人大代表，而另一些行业却没有；一些大企业有人大代表，而很多中小企业却没有。这些将导致严重的参与公平问题，对企业人大代表参政的合适性和公平性问题的解决办法是对人大系统进行改革，比如人大工作的全职化。
企业参政途径本身存在的第二个问题是参与的非透明性。由于受传统文化的影响，中国的老百姓和公共媒体一直对企业参政持否定和怀疑的态度，因此企业对政治的参与一直是以一种间接的方式进行的。不透明的参政难以得到社会公众的有效监督，没有监督的参政会出现一些腐败行为，如果将企业参政的行为制度化将是解决这一问题的一个有效办法。
企业参政的第三个问题是参与渠道的不通畅，这里所讲的不通畅是针对合法的和合适的参政渠道而言。在西方，企业对政治的参与受法律保护，如美国宪法第一修正案明确规定国会不得制定关于“剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利”的法律。并且《联邦游说规则法》（1946）、《游说公开法》（1995）和美国独立的联邦司法系统等保证这一权利不被行政系统所侵蚀。另外，美国是一个自由结社的国家，可供企业界参与政治的组织多种多样，比如美国商会、美国制造商协会、企业界圆桌会议、劳联-产联、英国农场局联合会、全国农场主协会、全国农场主联盟以及各种公关公司、行业性组织和利益联合组织等。在中国企业对政治的参与没有任何法律上的保障，虽然法律规定公民有集会结社的权利，而且中国一些行业也成立了行业协会，但总体而言，中国企业和公民的结社程度要远低于美国，企业能够借以影响政府政策的组织资源仍然太少。
另外，在西方总统和国会议员都由选民直接选举产生，其中企业界在提供竞选资金、拉选票等方面发挥着重要的作用，因此总统和国会议员必然关注企业界的利益。而中国间接的选举特点割断了企业界与政府高层之间的这种联系，因此很多企业不得不借助一些非正当的手法来影响政治政策。
7 结论和进一步研究的建议
研究发现，在中国企业对政治进行了广泛的参与，但由于文化和政治经济体制等方面的差异，中国企业影响政府政策制定的途径与西方有较大的差异。西方企业影响政府政策制定的主要途径包括PAC竞选捐款、游说和慈善捐款，其次还有发动基层选民开展游说和给政治家施加各种压力。而在以单党执政、间接选举、人大代表兼职和来自企业界人大代表、处于计划经济向市场经济转轨时期等为特征的中国，企业参政的主要渠道是通过企业人大代表直接参与政府政策法规的制定，通过各种私人关系和上下级关系开展游说活动。
中国企业现有的参政渠道导致了严重的社会问题。首先是企业人大代表直接参政所造成的不合适性和不公平性问题，其次是因为企业参政渠道不畅和中国传统文化影响企业参政的间接性和非透明性造成中国社会的权力腐败问题。
进一步研究的方向应该是调查企业参与政治的各种不同方式的效力和不同企业在渠道选择方面的差异及其原因，这将涉及政治体制的改革（如人大选举、人大任职、人大构成等方面）以及怎样通过企业参政途径的改革来抑制日益严重的腐败问题等。