社会转型背景下的立法者——从1980—2004年人大常委会公报看立法理念的发展变化，本文主要内容关键词为：立法者论文,人大常委会论文,公报论文,理念论文,社会转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF01 文献标识码：A
社会转型是当前理论界面临的一个重大课题，它是整个社会系统由一种结构状态向另一种结构状态的过渡，以社会结构转换为核心，同时带动社会体制转机、利益调整和观念变化。在这个过程中，立法① 也面临着一系列的新问题。例如，立法如何反映不断变化的社会生活，既保证法律稳定性又体现法律的适应性，立法如何通过制定法律的形式来推动和促进社会的进一步转型。
本文选择1980年至2004年的《中华人民共和国全国人民代表大会常委会公报》（以下简称《全国人大常委会公报》）为研究对象。一方面，是因为《全国人大常委会公报》“是全国人民代表大会常务委员会正式出版刊物，是国家颁布法律的重要途径”（见公报封底），它集中反映了立法所面临的诸多问题、立法者的态度以及在面对问题时立法者如何处理等多方面的问题，是研究立法的重要的、直观的第一手材料。另一方面，目前立法研究多着重于从理论到理论的逻辑推理式研究，而缺少对实证材料的讨论和分析。直接从全国人常委会公报中收集数据和材料进行分类和归纳，能够很好地发挥实证研究的优势，即客观、真实。另外，我国目前的研究大多集中于微观问题的讨论，这样的讨论固然有很强的针对性，是立法研究的重要组成部分，但是对立法的中观、宏观把握也同样具有重要意义，它可以从一定高度对立法进行提纲挈领地分析，能够看到一些微观研究容易忽视的问题，因此本文的分析着重于中观、宏观的研究，以期对我国的立法研究有所裨益。
社会转型是指“人类社会由一种存在类型向另一种存在类型的转变，它意味着社会系统内在结构的变迁；社会转型的过程从其社会样态来说就是转型社会，即由前一种社会存在类型向后一种社会存在类型转型中的‘过程态’”。[1] 中国社会转型的发端可以追溯到150年前的鸦片战争，古老中国的转型是一个漫长的历程，在进入20世纪之后，中国的社会转型则走上了快车道，尤其是党的十一届三中全会召开后我国社会发生了巨大变化，因此本文分析的重点就是1980年至今的快速或加速发展阶段，即1980年到2004年之间社会转型时期立法理念的发展与反思。
一、立法理念的发展
经过20多年的快速发展，立法者的立法理念也有了显著的变化，这些变化在公报中体现得非常充分。
（一）立法者对法律功能认识的变化
立法者对法律的认识经历了从单一的专政工具到较全面的治国方略的转变。彭真在1979年第五届全国人民代表大会第二次会议上作的《关于七个法律草案的说明》中谈到：“这一切表明，要充分实现社会主义民主，必须逐步健全社会主义法制，使九亿人民办事有章可循，坏人干坏事有个约束和制裁。”[2](P44) 1981年的人大常委会工作报告中也谈到“立法工作中的一项重要任务，就是制定必要的法令，以巩固人民民主专政。”[3](P56) 这表明在强调政治斗争、 唯政治化的价值取向至上的时期，立法者对法律的认识还比较简单，认为法律就是实行对敌专政的工具。这里使用“坏人”这一道德意味胜过法律含义的词语，表明立法者只是出于朴素的善恶观念来看待法律对社会所具有的价值和意义，这时立法者对于法律的理解还比较狭隘，法律对于立法者而言仅具有工具性价值，其功能也比较单一。随着社会转型的不断推进，传统的价值体系也在不断变化，社会生活的政治色彩逐渐褪去，经济建设成为人们关注的焦点，法律的政治色彩也相应淡化，立法者对法律的认识更全面，并赋予其务实的民主、自由的意义。法律是保护人民权利，维护社会秩序，充分发扬民主的重要工具。立法者逐渐认识到法律的意义还在于将以往口口相传或仅停留在法规、条例中随意性比较大的经验上升为比较稳定和规范的制度，使以后有关活动有可以依凭的根据。进入20世纪80年代中后期，关于法律草案的说明中大都有“用法律形式固定下来”或“用法律形式肯定下来”之类的话，例如，“把农村经济体制改革中中央肯定的行之有效的经验……用法律的形式肯定下来”，[4](P14) “把经济体制改革中的成功经验用法律形式固定下来”，[5](P54) “草案将分组会议、联组会议用法律形式肯定了下来，是很有必要的”。[6](P25) 20世纪90年代以后，立法者对法律不仅有了较全面的认识，同时也开始注意反思过去的一些做法。在1994年《关于〈中华人民共和国预算法〉（草案）的说明》中谈到，“长期以来，由于我国在预算管理方面一直没有以法律的形式做出规定，因此在预算的编制、审批、执行、调整、决算以及监督等方面都存在着不少问题”。[7](P14) 立法者对法律所具有的功能有了比较全面和丰富的认识，要将社会生活的方方面面都纳入法律体系，立法数量必然与日俱增。
注：此数据仅指每年人大常委会审议通过法律的数量（包括修改的法律）。按照人大常委会工作报告对立法数量的计算方式，“一年”是指从头一年人大会议召开开始到下一年人大会议召开前止。
（图一）
从图一可以看出，虽然各年份之间有一些增减，但从总体上看，立法数量呈上升趋势，从1992年开始至今的十几年间，每年的立法数量都在9件以上， 从整体上看普遍高于上个十年，2004年更是这25年中法律出台最集中的一年，平均两个月就审议通过法律3部左右。
1979年6月26 日全国人大第五届二次会议上彭真所做的《关于七个法律草案的说明》中的这段话是我们分析立法者立法理念变化的一个很好的例子：“为了把法律交给人民，使他们能够掌握，在实施前必须在干部和群众中广泛进行宣传教育，……在这个期间，要在全国人民中普遍深入地开展社会主义民主和社会主义法制的学习和宣传，使刑法、刑事诉讼法、选举法和几个组织法逐步做到家喻户晓，人人明白。”[2](P44)
从这段话中我们至少可以读出这样几层含义：首先，立法者仍将法律视为一种政策。这段话最后部分着重强调了进行法制宣传教育最后应达到的理想状态是“家喻户晓，人人明白”。我们知道一部法律的颁行实施，在中国，对人民进行宣传教育是必不可少的，但从世界范围内看，如此强调宣传最终应取得的成效却是不多见的。通常情况下，一部法律是否为人所知晓，是否为人所精通，并不是立法者应重点关心的问题，只要法律公布于众，广大人民群众可以通过各种途径查阅和了解即可，至于是否人人都能深刻体会和领悟其中的含义、立法意图、立法宗旨等等则不是立法者所着重关注的。需要人民群众家喻户晓，人人明白的恐怕不多，政策便是其一。随便翻开一本《政策学》的教科书就可以看到这样的论述“政策执行的一般步骤包括：政策宣传、组织实施、监督检查。要正确地贯彻执行政策，首先必须认真学习和深刻理解政策”。“所以，各级政策实施机构要努力做好政策的宣传工作，利用一切宣传工具，采取各种宣传方式……这种宣传要系统深入，做到家喻户晓，人人明白。”[8](P225) 法律和政策对其实效的预期出现惊人的相似并不完全是巧合，这实际表明立法者只是将法律视为治理人民的一种手段，它需要广大群众的充分了解和认识，积极协助和配合以有助于实效的达成。也许立法者并不是故意借助法律来推行其政策，使法律有其名而无其实，只是由于当时立法者并不十分清楚法律和政策之间的根本差别，也不明白两者在社会生活中所发挥的不同作用。立法者只是模糊地感觉法律具有严肃性和权威性，用它来规定重要问题是有必要的，却忽视了政策同样具有这样的特征。
1982年3月28日五届全国人民代表大会二十二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》中也谈到：“本决定对国家和全体人民利益关系重大，所有国家机关、军队、企业、事业机构、农业社队、政党组织、人民团体、学校、报纸、电台和其他宣传单位，自本决定公布之日起，都有义务采取一切有效方法，对全体工作人员、指战员、职工、学生和城乡居民，反复进行通俗的宣传解释，做到家喻户晓、人人皆知。”[9](P43)
从这一段话可以更清楚地看到，也许立法者认为理论上法律与政策存在着区别，但在立法实践活动中，从立法者的态度可以看出它们之间的差别实际不大。当然，使立法者难以把两者分开的原因还在于这两个文件都是关于刑事犯罪的，前者将刑法、刑诉法放在重要位置，后者是关于严重经济犯罪的专门决定，这与法律传统中“重刑轻民”，片面看待法律的功能，甚至认为刑法就是法律的思想有关。
其次，立法者要将法律“交给人民”，表明法律原本在立法者或是执政者手中，而不在人民手中，立法者与人民之间发生了分离。由于立法者认为法律是专政的工具，而专政是相对于阶级敌人而言的，与人民的关系不大，在法律的制定过程中只要立法者自认为自己代表了人民的利益和声音即可，人民并没有真正有效地参与到立法过程中去，脱离人民的立法活动必然在立法者和人民之间产生一定的距离。
再次，立法者必定是出于某种原因而将法律交给人民，这个原因就是为了更好地专政，使政策化的法律更好地得以执行和实施，因为人民的力量是无穷的，“人民的眼睛是雪亮的”。尽管人民在逻辑上被赋予了重要意义，但在这个过程中人民有时实际是处于被动和次要的位置。
最后，“把法律交给人民”忽视了人民对法律的态度。这段话的立场和出发点都是立法者，并没有对人民的态度予以关注。事实上，正是人民对法律的不需要、无需求、不能体现其正功能，才使得立法者不得不采取一切有效的宣传方式，做到家喻户晓，人人明白，从而将“法律交给人民”。通常情况下，法律之所以能够成为调整社会的行为规范是因为它能够满足人民对公正、平等的需要，因此具有价值。不同的法律具有不同的价值，不同的法律满足不同人的需要。在当时的社会中，道德、职业规范等非法律的社会控制手段即足以调整社会生活，人民对法律的需要并不是十分必要和迫切，在这种情况下，立法者需要大力宣传才能把法律交给人民。
在社会急剧转型的背景下，这样强调法制宣传效果的法律草案说明已不多见，更多的是强调法制宣传的重要意义，立法者的认识变化与社会结构发展是一致的。虽然十几年过去了，立法者仍然将“促进法律知识的宣传和法制教育作为一项经常性的重要工作”，[10](P26) 仍然还存在苏力先生所讲的“送法下乡”，但立法者立法理念的变化还是巨大的。1999年的宪法修正案明确规定“依法治国”就充分表现法律对立法者而言所具有的功能由单一到比较全面，由统治手段到治国方略。2004年宪法修正案中的人权入宪和私有财产不受侵犯的规定都体现了立法者立法理念的转变。
（二）立法者对自身立法活动的认识的变化
第一，立法者对于立法活动应遵循的基本原则有了越来越清楚的认识。全国人大常委会作为法律的制定机关，在提高对法律功能认识的同时也提高了对自身工作的认识。1984年人大常委会工作报告中就谈到，“目前，人大常委会的工作，仍处在一个大转变的过程中。几十年来，我们从革命战争时期转入社会主义建设时期，从没有掌握全国政权时主要依靠政策办事，逐步过渡到掌握全国政权后，既要依靠政策，还要依靠健全社会主义法制管理国家这样的转变”。[11](P47) 立法者不仅认识到应当依据法律来调整社会生活，而且法律制定者的活动也应当纳入法律调整的范畴。
在1983年9月2日六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》中规定：“1.对杀人、强奸、抢劫、爆炸和其他严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子，主要犯罪事实清楚，证据确凿，民愤极大的，应当迅速及时审判，可以不受《刑事诉讼法》第110条规定的关于起诉书副本送达被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制。2.前条所列犯罪分子的上诉期限和人民检察院的抗诉期限，由《刑事诉讼法》第131条规定的十日改为三日。”[12](P13) 并且“对下列严重危害社会治安的犯罪分子，可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑”。（着重号为作者所加）[13](P16)
这里的两个决定对体现罪刑法定、罪刑相适应以及保障人权等刑法和刑诉法根本原则和精神的规定做了较大修改，对法律所应体现的价值和实质都有所突破。而当时刚刚颁布的1982年《宪法》明确规定，人大常委会只能对基本法律作部分修改。仅仅靠两个决定就修改了基本法律明显是不合宪的。就在1983年的人大常委会工作报告中还明确写到“目前广大人民最关心的是如何切实保证宪法的实施。这是关系到我们国家政治安定和兴旺发达的重大问题。”[14](P15) 在新宪法的贯彻实施上，人大常委会无疑应起到示范作用，但两个决定却表明其自身的法律意识和宪法意识还很欠缺。
进入20世纪90年代后，以决定的形式“修改”基本法律的情况已不多见，表明立法者对立法活动应遵循的原则有了进一步的认识。
第二，人大常委会对自身工作应遵循怎样的规则和程序的认识也经过了一个循序渐进的过程。在1979年改革开放和社会生活转向以经济建设为中心的八年之后的1987年，才制定了规范自身活动的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，次年出台了《全国人民代表大会常务委员会委员长会议议事规则》，在1989年出台了《全国人民代表大会议事规则》。这表明立法者摸索出约束自身活动的规则经过了一个较长的时间。在已经有《宪法》和《全国人民代表大会组织法》的规定后，人大又出台议事规则将法律的规定进一步细化，这表明立法者法律意识的提高。我们知道，议事规则对于规范人大及其常委会的工作具有重要意义，它将议事活动纳入制度框架，使议案的提出和审议，工作报告、政府预算、国家计划的审议以及询问和质询都遵循一定的程序，使人大代表和常委会委员能够更好地行使职权，提高议事效率，以利于民主的实现。此外人大常委会每年制定的立法规划也表明立法工作逐步走上正轨，向系统化和制度化发展。立法规划首先从建构和完善整个法律体系的角度出发，结合已经制定和尚未制定的法律，确定本届任期内制定哪些法律。然后，再根据不同法律调整范围的不同以及社会需求的迫切程度不同，将法律分为一类、二类等不同等级，保证立法工作有序进行。立法规划指明了立法的方向和任务，对立法工作进行了部署和安排。人大常委会在八届全国人大期间就开始明确提出立法规划，对五年以内的工作进行安排，而在改革开放之初则缺乏这样的规划。
二、立法理念的再认识
（一）社会的急剧转型背景下对法律稳定性的再认识
我国正处于转型时期，而且转型的剧烈程度也是前所未有的，体现在经济上即“改革开放以来的1979年至1991年，我国国民生产总值年均增长8.6％，速度居世界第二。而从1992年至1996年这5年间，我国国内生产总值（GDP）则更以年均12.1％的高速度快步增长，不仅大大超过同期世界增长速率3％，而且遥遥领先于新加坡、韩国等世界公认的增长最快的新兴工业国家（8％左右）。到1995年，我国仅用15年的时间即提前实现了国民生产总值原定到2000年较1980年翻两番的目标，而经济发展初期实现人均产值翻番美国用了40年，英国用了60年。……改革开放以来，我国仅用18年时间就使第一产业的比重从1978年的78％以上降至56％左右，而日本实现这一转变所花费的时间是40多年。……预计到2010年，第三产业占国民生产总值的比重可达45％，即美国社会学家英格尔斯所提出的现代化标准。”[15](P12) 我国将西方在一段较长时间所进行的变革压缩至不到其一半的短时间内完成，其间社会产生的变化必然是剧烈和迅疾的。体现在法律上就是法律的频繁修改，以适应社会的剧烈变动，其中尤以宪法的修改最为明显。我们可以将我国宪法的修改分别与修改次数较多的部门法，以及与其同一时期制定的部门法的修改作一比较（见表一、表二）。
表一：与修改次数较多的部门法的比较（纵向）
法律名称
制定时间
修改时间
修改频率
(年/次)
中华人民共和国宪法
19781979;1980
1
中华人民共和国宪法
19821988;1993; 5.5
1999;2004
治安管理处罚条例
19571986;1994
8
1997;1999;
刑法 19792001;2001; 4.3
2002;2005
中外合资经营企业法
19791990;2001
11
个人所得税法 19801993;1997
8.5
商标法19821993;2001
8.5
专利法19841992;2000
8
会计法19851993;1997
6
现役军官法
19881994;2000
6
税收征收管理法19921995;2001
4.5
大气污染防治法19871995;2000
6.5
（注：截至2005年3月5日，即第十届全国人大三次会议召开前）
表二：与其同一时期制定法律修改情况的比较（横向）
法律
制定
修改时间
法律名称
制定
修改
名称
时间
时间
时间
人民法院
组织法
1979
1983
宪法
1978
1979;1980 人民检察院
组织法
1979
1983
宪法
1982
1988;1993; 刑事诉讼法 1979
1996
1999;2004 境保护法
1979
1989
从纵向看，我国1978年宪法修改过两次，1982年宪法修改了四次；就修改的频率而言，我国的宪法平均四到五年就修改一次，而部门法中刑法是修改最为频繁的，除此之外只有《税收征收管理法》大致可以与宪法的修改频率相当。单就修改的次数而言，宪法的修改次数远高于除刑法之外的部门法；因为除刑法外，部门法最多的只修改过两次（见表一）。从横向看，与宪法同一时期制定的法律，虽然至今也颁行了较长时间，但其修改远不如宪法频繁（见表二）。
从上文的比较可以看出，最需要稳定的国家根本大法宪法却比部门法变化更频繁，这固然就表明固守稳定性的不易，但也表明现实与理想的巨大差异。从理论层面来看，稳定性一直被人们认为是法律固有的天然特性，法律如果朝令夕改则会让人们无所适从，而使其权威性大打折扣。然而在我国当前社会急剧转型的条件下，既保持法律的稳定性又能适应社会的急剧变化是十分不易的。纵观20多年来诸多人大常委会工作报告以及法律草案的说明，总是能看到这样的表述“要保持法律的稳定性”，“等到条件成熟才修改”，这样的理念表明立法者忽略了一些重要问题：
首先，中国近代以来的立法理论多借鉴西方的研究成果，西方认为法律应当稳定，我国也强调法律的稳定性，并在立法实践中遵循实施。但是，西方社会在经过几百年的变革和动荡之后，目前已经进入相对比较稳定的发展时期，因而其法律毫无疑问的应当稳定，无需频繁变化；而我国当前的社会转型是自近代以来社会结构变化最为剧烈的时期，与西方所面临的情况是有很大差别的。
其次，法律的稳定性是相对而言的。虽然最需稳定的宪法修改频繁，但是身处宪法规范调整中的我们并没有感觉到“朝令夕改，无所适从”，反倒是充分体现了稳定性的诸多部分法因其远远落后于社会现实而屡遭诟病。这充分说明法律的稳定性只是相对而言的，只要不是过于频繁的修改，如一年一改，两年一改，类似宪法四、五年一改，是完全可以被社会接受的。
第三，固守法律的稳定性同样会损害法律的权威性。立法者推崇这样的推论：法律之所以需要稳定是因为如果法律频繁变动会令人们无所适从，在法律难以适用的情况下，人们可能会选择其它方式来调整自己的行为，最终使得法律在社会中无法树立起权威，赢得人们的尊重，也就无法确定其在社会生活中的首要和至上地位。但他们忽视了一部远远落后于现实的法律同样是一纸具文，同样得不到人们的遵守，其权威同样无法树立。法律的存在近似于无，人们可以任意行为而不必担心法律的规定，因为法律根本就没有有效的规定，就如婚姻法二十年不变一样，等到社会中“找小蜜、包二奶”等丑恶现象已不足为怪时，才决定修改，此时期望人们仍能建立对法律的信仰只能是奢望。
实际上，1987年11月16日王汉斌在六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上所做的《全国人大常委会法制委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告》也充分说明了这一问题。报告谈到：
“从1949年9月至1978年底，由中国人民政治协商会议第一届全体会议、 中央人民政府委员会、全国人民代表大会及其常务委员会制定或者批准的法律共有134件。已经失效的有111件，继续有效或者正在研究修改的有23件。其中已经失效的111件又分为由新法废止的11件，有新法代替的41件，由于调整对象变化或者情况变化而不再适用或者已经停止施行的29件，对某一特定问题作出的具有法律效力的决定、条例已经过时的30件。”[16](P31)
“此外，在1978年底以前，全国人大常委会批准民族自治地方的人民代表大会和人民委员会组织条例48件，因新宪法、地方各级人大代表大会和地方各级人民政府组织法和民族区域自治法已经制定，各民族自治地方人民代表大会都已成立常务委员会，各自治地方都已经或正在另行制定自治条例，上述组织条例已因情况变化而不再适用。”[16](P32)
可以看出，由于建国三十年以来的实际情况已与改革开放后的状况有了很大不同，直接导致了一大批法律的失效，立法者再一味坚持所谓的稳定性，就只能被快速发展的社会远远地抛在后面。与上述材料形成鲜明对比的是人大常委会在七年前还“重申建国以来制定的法律、法令，除同第五届全国人代大会和人大常委会制定的宪法、法律、法令相抵触的以外，继续有效”。[17] 事实证明，不顾社会的现实状况，教条地固守法律的稳定性，最终仍将不得不承认社会的发展变化，修改法律。
因此，立法者应当根据社会需要，适时地修改法律，不能一味地求稳。追求法律的稳定性并不意味着一成不变，充分体现法律的适应性，适时和恰当的修改能够使其与社会的变化保持一致，并树立起权威。美国《特拉华州普通公司法》就是因改而著称的。特拉华州在美国享有“公司天堂”的美誉，而“在美国学者们观点各异的论说中，有一个共同点，即认为《特拉华州普通公司法》对特拉华州最终成为‘公司天堂’所起的巨大作用是不容置疑的”。[18](P564) “在浩如烟海的英美成文法中，《特拉华州普通公司法》无疑是具有代表性和世界性的一部典范性法典，正是这部美国的州成文法引领了100多年来世界公司法的发展”。[18](P564—565) 一部法律如何能够取得如此大的成就，其根本原因就是频繁修改，这也许在许多人看来是不可思议的，但事实就是如此。“《特拉华州普通公司法》的修改频率极高，几乎每年都要进行修改，有时甚至一年修改几次”。由于每次修改“主要是对社会实践和法院司法判决的迅速回应”，[18](P567) 使该法及时反映和体现了社会的需求，与社会的发展几乎保持了同步，吸引了众多公司前来注册，才成就了特拉华州“公司天堂”的美誉。通过这部法律，我们可以看到，法律的频繁修改并不是一定意味着其质量不高，从某种程度上说，只有恰当和适时地修改才能保持法律的科学性和合理性。《特拉华州普通公司法》的频繁修改不仅没有给社会带来动荡和不安，相反得到了各界普遍的称赞，究其原因与其适用的主体和范围紧密相关。
从主体来看，作为一部公司法，它所涉及的有关各方主要包括公司的决策层和高级管理层，法律界的法官和律师，学术界的学者。各公司对它的关注主要出于对其切身利益的关注，法律界则出于法律适用的考虑对其关注，而学术界则是出于研究方向和兴趣予以关注。这样一部专门性的法律是否修改，如何修改以及修改的结果好坏一般只会引起这三类人的注意，对它的评价也主要来自他们。与公司的设立和运作及相关法律无关的普通百姓是不大可能关注公司法的修改的。这表明在现代社会由于职业成为人们的第一身份，人们的工作、社交都带有明显的“业缘”倾向，在日常生活中人们更多的是跟与自己从事相同或类似职业的人相处和交往，因此调整某一方面具有专业性的社会关系的法律的修改难以引起整个社会的关注和讨论。
关于这一点也可以从社会阶层的角度来解释。公司法的修改涉及的主要是公司法人、自由职业者以及法官阶层，社会中其它阶层如农民阶层、工人阶层、白领阶层等的关注程度则要低得多。公司法的修改所带来的变化仅波及到有限的几个阶层，社会中其它的各个阶层所受影响较小，因此法律的修改不会带来较大的社会动荡。从法律的适用来看，由于法律的修改大都反映了企业主变化的要求，体现并保护了其利益，较好地适应了社会的发展需要，因此即使频繁变动，也会受他们的欢迎而不是埋怨。对于法律界和学术界而言，其本职工作就是研究和适用法律，法律的变动正是他们所关心的，人们通常认为的那种由于法律频繁变动而引起的无所适从在《特拉华州普通公司法》的修改过程中并不明显。因此对于法律的稳定性不能一概而论，在我国急剧转型的背景下，由于社会环境发生着持续和迅速的变化，法律应该区别对待，对于那些涉及面宽，关系到社会中大部分人切身利益的法律应注意其修改频率不宜过高；对于只涉及社会中某一群体或一部分人的法律，只要修改后的法律能很好地体现其需求，就不能仅仅强调法的稳定性，而应当重视其适应性，适时予以修改。因此“我国立法应当抛弃过度稳定的立法观念”，“从总体上讲，法律修改的频率与法律所处社会环境的变异程度相适应”。[18](P593)
另外，适时修改法律可以在一定程度上避免“司法解释立法化”。由于我国立法者一味追求稳定性，而忽视法律中需要因时而变的部分，不能及时得到修改，只能通过司法解释的变通方式，使法律与社会需要相适应。司法解释作为司法机关就法律的具体应用所做的解释，应有其严格的适用范围和限度，它应当是对有关法律条文、概念和术语等方面的说明和补充，其补充性显而易见，因此它不能超出一定的范围对法律进行解释，更不能背离法律制定的初衷。然而我国当前的司法解释“其性质不再属于法律条款的文字含义和文字表达的技术性阐释，而是逐步扩大到整个法律文本，最后演变成脱离原有的法律文本甚至文件系统所指向的法律调整框架和调整范围的‘准立法行为’”。[19](P3) 从《最高人民法院关于〈民法通则〉适用若干意见》的条款数远远超过《民法通则》本身就可以看出司法解释对解释对象的超越。司法解释的立法化趋势必然会给我国的法制建设带来不少问题。关于这一点已经有不少学者著文加以专门论述，这不再赘述。
（二）社会转型背景下对“宜粗不宜细”的立法思想的再认识
众所周知，全国人大常委会在立法过程中大多采用“宜粗不宜细”的立法技术，也就是法律制定得比较概括，对不少问题只作原则性规定，具体的操作性强的规定较少，大多留给国务院或有关行政部门制定实施细则作为补充。法学界对此争论较多，但较少有人从社会自身角度对该问题进行分析。
笔者认为，我国的法律规定比较概括和原则的原因还包括社会自身的因素。虽然我国的改革开放已经进行了二十几年，但相较于西方社会的成熟，我国的社会还显得有些稚嫩，社会生活的许多方面都仍处于起步阶段，要达到比较完善的程度还有很长的路要走。在这个过程中由于各地的各种实际做法有较大差异，甚至存在截然相反的情况，而法律的适用是全国范围的，要做到比较一致和统一才能加以规定，从而使得立法者不得不舍弃“具体”保留“概括”。[24](P25)
以人大常委会关于《城市居民委员会组织法》第15条是否规定“居民委员会可以兴办‘生产’服务事业”问题的讨论为例。在民政部长崔乃夫所做的《关于〈中华人民共和国城市居民委员会组织法（草案）〉的说明》中，首次提到“居民委员会可以兴办便民利民的生产生活服务事业”。[20](P8) 紧接着， 人大法律委员会又审议认为应去掉“生产生活”，但随后在对草案修改稿审议后又建议将“生产生活”增加进去。在几次反复之后，人大常委会法工委在北京作了一些实际调查，同时“民政部也在江苏、浙江作了调查”，调查结果是各地存在着相当的差距，人大法工委副主任林涧青谈到“北京兴办的主要是小饮食、小副食、小百货、小修理等服务项目，约8000多个，……其中大多数属于生活服务性质，……属于生产性质的（如糊纸盒、折页、装订等）约占1％。江苏、浙江、福建、 广东的城市居民委员会除兴办生活服务项目外，还兴办一些生产性企业……”因此“民政部和北京、上海、天津、武汉、西安、广州、沈阳等市建议保留可以兴办有关的生产服务事业的规定。成都市主张删去可以兴办生产服务事业的规定。”[21](P13) 最后认为“考虑到对此还有不同意见，各地情况不一样，建议将草案修改稿第四条规定中的……‘生产生活’四个字删去，这样规定后，各地仍可以根据实际情况决定是否举办服务事业”。[21](P14) 关于是否规定“生产服务事业”的争论使得《城市居民委员会组织法》数易其稿，最后不得不选择概括和原则性的规定，对具体问题采取回避的态度，避免了与事实不符的尴尬。这样法律必然缺乏一定的具体可操作性，但将许多细节问题的解决留在法律所调整的范围之外，以免法律的规定引起不必要的混乱。
类似的问题并不少见，1994年人大常委会关于《企业破产法（试行）》草案的讨论，也集中体现了立法所面临的棘手问题。对于该法的草案，有委员“建议将本法的名称改为‘国营企业破产法’，不适用于集体所有制企业和‘三资’企业”。[22](P20) 也有的委员提出，“本法名称中的‘国营企业’应改为‘全民所有制企业’，本法可以不试行”。[23](P24) 同时也有委员针锋相对地提出“破产法应先试行”，并对第1条又提出修改意见；关于是否试行的问题， “一部分委员认为应当通过颁布，也有一部分认为现在通过破产法，条件还不够具备，时机还不够成熟，建议改为《国营企业破产法试行》或《国营企业破产暂行条例》”。[24](P22) 最后还有委员建议“将名称改为《企业破产法（试行）》同时在总则中增加一条作为第2条：‘本法适用于全民所有制企业’”，[24](P25) 另有委员“建议改为《处理全民所有制企业破产法（试行）》”。[25](P22) 法律草案名称的修改直接关系到法律调整范围和对象的变化，而是否试行则更是决定法案是具有法律效力成为法律的根本性问题，但就是这样的根本性问题也发生了严重分歧，对于某一类或某几类社会关系是否应上升为法律关系，立法者的意见并不统一，这表明法律并不如我们想象的那样明确、清楚，确定无疑，法律关系与社会关系之间的界限并不是清晰的，而是存在许多模糊和不确定的地方，法律也不总是处于一种理想状态，等待人们去发现和表述，它需要立法者从现实生活中去提炼和总结。虽然经常强调立法的基本原则是“实事求是”，但是转型时期立法者所要首先解决的就是什么才是“事”。
在其他不少法律的制定过程中同样存在着类似的情况②，这表明社会实践中还存在极不相同的做法，这一问题具有一定的普遍性。我国的社会转型进入加速阶段的时间不过短短二十几年，很多问题由于刚刚开始发展，人们有各种不同的看法和认识，在这一起步阶段，难以就孰对孰错、孰优孰劣下一个结论，人们对基本问题的认识还没有统一，在实践中各种做法也不尽相同，正如邓小平同志所说立法“要摸着石头过河”，因此，法律对于这些尚未有定论的问题不宜加以具体规定，以免束缚了社会的发展。总的来说，法律的规定理应详细具体，而由于我国目前社会结构的限制，法律只能规定得概括些。笔者认为可以在制定之初规定粗一些，通过适时修改的方式，使法律规范在修改中得以具体化，具备更强的操作性。
三、结语
从某种程度上讲，立法者在立法活动中以及社会转型过程中能动作用发挥的大小，决定于立法理念的正确与否或者说科学与否。加强人大的立法权，充分发挥立法对社会发展的推动作用，必须同时转变立法理念。另一方面，当前中国所处的社会转型期又给立法者确立与时俱进的立法理念提出了不小的挑战，如何既体现社会的进步和发展又充分发挥能动作用，仍是立法者和学界值得思考和研究的问题。
收稿日期：2005—05—23
注释：
① 本文所说“立法”，包括制定和修改法律；立法的“法”仅指法律， 其它规范性文件的制定和修改不在文本的讨论范围之内。
② “土地问题涉及面广，矛盾较多，……法律条文要求简明扼要，主要政策界限必须清楚，因此，不可能对所有的土地问题都规定得非常具体，需要通过发布实施条例加以解决。”参见相重扬《关于〈中华人民共和国土地法（草案）〉的说明》，《全国人大常委会公报》1986年第五号第14页。“由于当时对一些问题还看得不很清楚，意见也不大一致，只根据宪法作了一些必要的修改……根据这几年来的实践经验和实际需要，已有条件对选举法和地方组织法作进一步的补充、修改。”参见王汉斌《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉和〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的说明》，《全国人大常委会公报》1986年第七号，第86页。“事业单位的情况比较复杂，有实行企业化经营的，还有一些事业单位依法”行使部分行政职能，……规定事业单位一律按本法执行，很难做到。参见薛驹《关于劳动法（草案修改稿）、城市房地产管理法（草案修改稿）和惩治侵犯著作权的犯罪的决定（修改稿）修改意见的汇报》，《全国人大常委会公报》1994年第五号，第30页。另外，人大常委会在总结立法工作经验时也谈到，“……有些由于体制改革，还处于探索试验、积累经验的阶段，制定法律可能还要费些时间……因此，法律只能解决最基本的问题，不能规定太细，太细就难以适用全国”。参见陈丕显：《全国人大常委会工作报告》，《全国人大常委会公报》1985年第三号，第89页。
标签：法律论文; 立法原则论文; 法律制定论文; 宪法的基本原则论文; 日本宪法论文; 宪法修改论文; 人大常委会论文; 宪法监督论文;