梧州市测绘地理信息院，广西 梧州 543002
摘要：随着经济社会建设进入了新时代，社会各行各业的发展要求对地理测绘技术也提出了新的更高的要求。而测绘地理信息编制必须超前规划筹划，才能如期实现测绘技术的提升和飞跃，这其中编制规划的水平就显得尤为重要，要求编制者必须具有前瞻的思维，要求积极探索新的规划编制研究方法等等，本文主要针对这一课题展开研讨，希望给相关专业人士以参考。
关键词：测绘地理信息；规划编制；水平
引言
每五年我国均制定发展的下一个五年规划，作为一种具有前瞻性和战略性的宏观计划，对于政策导向、资源配置等多方面均具有一定的直接或间接指导意义。测绘地理信息规划编制也是如此，作为一个纲领性的文件，必须是合理性、科学性以及可操作性的综合体，一旦制定必将对今后一段时期内的测绘地理信息发展起到导向性作用。
一、规划编制的概念及区分
最早出现的规划编制主要起源于西方，在工业革命后得到迅速发展。我国的编制规划不能照搬照抄西方规划编制的模式，由于各国政治体制的不同规划编制也会有所不同，但其核心是一致的，基本均包括定义、形成备选方案、评估比较备选方案、方案的选择、实施方案评估等5个阶段。按照规划的层级区分，又可以区分为国家层面规划、省级规划、县市级规划等。按照功能区分，也可以区分为城市规划体系、发展规划体系、土地规划体系等等，具体如图1所示，从下图不难看出，测绘地理信息规划应属于发展规划中的专项规划。
二、测绘地理信息规划编制的现状
我国测绘地理信息规划可以区分为三个阶段：一是“十五”阶段；二是“十一五”阶段；三是“十二五”阶段，从三个阶段编制水平来看，虽然也存在一些不容忽视的矛盾问题，但总体呈进步态势，步入了逐步科学合理的轨道。
一是从组织领导看，一般由相关政府部门主导，行业有限参与，系统单位主要参与，政府是系统的组织者，同时也是制定者，在整个规划编制中发挥着主导作用。技术专家在其中发挥着技术力量代表的作用，主要参与规划目标、制定思路、方案评审的阶段。目前各大单位均没有建立专门的专家委员会，专家一般均是临时邀约。企业在其中主要在前期探讨和后期征求意见阶段发挥作用。
二是从编制程序看，其规划编制的一般程序与国家进行相关规划编制的程序基本相同，在具体细节上具有自身特色，主要体现在以下几点：一是对于规划的评估侧重于基础测绘，考虑其他部分相对较少；二是数据的来源主要通过地方的上报来完成，最终形成评估报告；三是评估主要从宏观领域考虑，分析查摆问题，多为指导性计划，不具备具体约束性。从我国三个五年规划的表述来看，也主要采用定性描述，采用定量描述则较少，诸如大多采用“大幅提升、基本成熟”等词句。
三是从编制的广度来看，三个五年规划有着显著的变化，逐步从系统内扩大为全领域行业，行业领域的扩大主要得益于信息技术的快速发展，比如在第一个五年规划中并没有出现“产业”，主要就其运行机制和管理体系做了规划性阐述，提出了要强化政府监管职能的要求。但在第二个五年规划就第一次提出了“产业”一词，要求把地理信息作为一项产业来发展，这是一个很大的变化，其对于下一个五年的地理信息技术发展起到了很大的促进作用，提出了要在地理信息产业增值服务和地理信息企业培育上加大力度，这对于资源分配、政府投入等都起到了指导性作用。在第三个五年规划中，又进一步提出了“促进地理信息产业繁荣”的指导性意见，要求政府在其中发挥好服务作用，意味着政府职能的深度转变。
四是从规划基本格式内容上看，其有着相对固定的内容格式，一般包括四个部分：第一部分为上一个五年规划执行情况；第二部分为发展基本原则、基本指导和发展目标；第三部分为主要任务；第四部分为保障举措。有时第四部分也不阐述，而是进行单列阐述。其内容风格主要以技术性语言内容为主，但侧重点各有不同。例如在第一个五年规划中，就重点阐述了政府行政管理的内容，对于公共服务和基础建设也有所涉猎，要求要建立起适应社会主义市场体系的机制和制度。这也给第一个五年规划提出了进一步完善运行制度和管理体系的要求，要求进一步建设“数字中国”的基础框架，提升地理信息服务的质量等。在第二个五年规划中，重点强调了要依法行政和大力实施科技创新，重点在人才建设、标准化建设、国际交流、自主创新等方面重点布局。第三个五年规划以24个字的战略思想为指引，要求构建更为完善的逻辑框架，重点在地理监测、数字中国、产业壮大等方面实施深度产业布局，确保产业的可持续健康发展。
三、当前测绘地理信息规划编制面对的新情况
规划是以需求为导向的，是为了满足社会需要而做出的预测性安排，所以其必须要充分研究新时代社会的新形势和新需求，才能确保规划编制的与时俱进和未来指导性。例如党的十八大报告中就把生态文明放在了较为凸显的位置，“四个全面”和“五位一体”的战略布局要求各级政府必须转变发展模式，由原来的建设为重向建设与保护并重转变，这对于中国社会的后续发展将会起到十分重大的影响。对于当前测绘地理信息规划编制工作也是如此，具体来说主要体现在以下三个方面：一是规划编制的重点发生了转变，由发展型向发展约束并重转变；二是规划编制的定位由原来的指导性向指导和约束并重转变，要求更加满足人民群众对于生产生活的需要。三是必须以公共服务为中心。
四、提升测绘地理信息规划编制水平的意见
（一）加强对基础理论的研究
要积极吸收国内外先进的测绘地理信息规划编制理念，努力拓展规划编制的思路举措。一要加强规划基础理论的学习研究，在这一专业领域，西方由于起步较早，在规划理论上研究比我国深度更深，内容也更为全面。西方规划理论更加强调理性规划，要求充分认清测绘地理信息规划的特点，提出协作式规划和倡导式规划理论，要求发挥不同参与人员的角色作用，突出规划的可操作性。通过对我国测绘地理信息规划的定位分析，此类规划应与一般发展规划属于同一子类，属于实施类别的规划，通过对这些理论的深入学习研究，实现对测绘地理信息规划编制的性质、定位以及目的的彻底认识。要提升对地理信息规划的认识层次，地理信息规划的周期是五年，五年规划既是对上一个五年规划执行情况的总结和问题分析，也是下一个五年规划制定的基点，依据此可以较好的实现对未来方向发展重点的布局，使得下一个五年规划更具针对性和可操作性，同时也发挥着动员和组织的作用。要更加强调公共服务的属性，党的十八大召开后，公共服务属性成为了测绘地理信息规划编制的重点，要求将服务人民作为测绘地理规划编制的出发点和落脚点，目的不同对于测绘地理信息规划的要求也会发生一定的变化。规划编制要具备指导性兼顾约束性，规划编制的指导性最终会体现在对市场的指导上，通过对一些宏观指标的分析预测，可以充分调动市场主体积极性，政府在政策支持以及红利释放上也会进一步向这一领域倾斜，同时做好市场监管工作。其约束性主要体现在政府对市场经济法则不发挥作用的领域实施监管，通过一些限制性指标，确保预期目标的实现。
（二）进一步优化规划编制内在程序
规划编制程序的科学与否对于规划编制水平有着重要影响，西方国家在政体上虽然和我国不同，但在测绘地理信息规划编制程序上却有很多值得借鉴的地方。一是积极探索编制、研究、决策三者相分离模式，由上文我们可以看出，前期规划的研究、编制、决策均是由政府地理信息局完成，工作任务量大且在针对性和科学性上均有一定的差距，可以积极探索前期研究以招投标或委托形式进行组织，专业的事交给专业的人去做，从而获取第一线的资料，也为后期编制奠定一个好的基础。二是行业主体参与的模式要积极创新。这方面西方做得要比我国超前，其非常注重规划编制的群众参与性，同时也要看到由于测绘地理信息规划编制的专业性很强，很多群众不能真正参与其中，所以提出的意见建议往往针对性不强，且仅仅考虑民众这一群体利益本身也具有一定的片面性，所以各级在规划编制时，既要避免出现不考虑民众的情形，也要防止出现把群众当“行家”的情况。三是建立问责机制和专家推出机制。专家在规划编制中发挥的作用必不可少，要进一步建立专家咨询问责机制和专家推出机制，设立相关进入门槛，规范相关咨询行为，对于一些道德丧失的专家学者要实施问责，造成后果的要承担法律责任。四要建立效果评估机制。评估工作要做到公正性、客观性和全面性的综合。可以采取如下举措：一是引入第三方评估结构进行评估，实施内评和外评的有机结合。二是严格落实责任制，与绩效考评挂钩联系，评估系数可以借鉴国家发展规划，设立目标完成度、偏移度和计划发展三个维度指标，实施全面衡量考核。三是将评估工作贯彻编制全过程。
（三）努力完善规划相关内容
主要从以下几个方面加以完善：一是约束性指标适当增加，这一点主要针对目前规划编制定量少，定性多提出的，适当增加对于公共服务的约束性指标，对于将内容转向公共服务具有十分重要的作用。二是重视发挥项目的推动作用，以国家重大项目实施带动事业整体转型。
五、结语
规划对于国家和行业的发展都具有重大意义，测绘地理信息规划编制由于专业性强更具备自身的特色特点，本文从规划编制的理念入手，分析了编制的流程、组织方式等内容，并结合规划编制的现状和问题提出了具体意见举措，必将进一步促进未来我国测绘地理信息工作的发展和进步。
参考文献：
[1] 卢冬华,魏波玲.提升测绘地理信息规划编制水平的探讨[J].居舍,2019,05:11.
[2] 刘芳.关于提升测绘地理信息规划编制水平的思考[J].测绘与空间地理信息,2016,12:163-165.
[3] 蒲德祥,陈甲全,高翔.地理信息技术在城市规划编制中的应用[J].地理空间信息,2012,06:6-8.
[4] 龚强.测绘地理信息科技融合新技术助力空间规划编制[J].测绘与空间地理信息,2018,09:1-3.
论文作者:麦杰
论文发表刊物:《工程管理前沿》2019年第10期
论文发表时间:2019/8/7
标签：规划编制论文; 地理信息论文; 五年论文; 提出了论文; 一是论文; 作用论文; 我国论文; 《工程管理前沿》2019年第10期论文;