论财政体制改革中的中央与地方政府关系问题，本文主要内容关键词为：地方政府论文,体制改革论文,财政论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政性分权模式与经济性分权模式之比较
所谓财政体制的分权模式，是相对于财政体制的集权模式而言。笼统地说，改革开放前的“统收统支”为基本特征的财政体制属于集权模式，改革开放后，“分灶吃饭”、“分级包干”、“分税分级”等模式的财政体制属于分权模式，其中“分灶吃饭”、“分级包干”的形式属于行政性分权模式，“分税分级”的形式基本上属于经济性分权模式，从这个角度考察，我国财政体制的变迁大体上经历了集权模式—行政性分权模式—经济性分权模式的轨迹。
集权模式的财政体制无疑是以高度集中统一为基本特征的中央计划经济的内在要求，而且也与建国初期所面临的稳定财经局势、迅速实现初级工业化的任务相适应，在经济规模不大、经济结构单纯、经济关系简明的历史条件下，对于集中人力、财力、物力，较快地建成比较完整的工业体系和国民经济体系，发挥了不可磨灭的历史作用。当然，这种财政体制在资源配置机制、竞争机制、激励机制、经济核算机制等方面的固有弊病也很快暴露出来，其中既有政府与企业之间的关系问题，也有中央政府与地方政府之间的关系问题。然而，由于传统经济体制的内在逻辑和人们思维方式的惯性与盲点，往往无视政府与企业之间的关系问题，而瞩目于中央政府与地方政府之间的关系问题，提出“调动中央、地方两个积极性”的理论，在原有经济体制框架内实施行政性分权，在改革开放前即进行了几次尝试，结果无一不是以“放乱收死”而告终，充其量不过是指令性计划的分解和企业隶属关系的调整，没有取得实质性突破。
改革开放的进程即是市场化取向明朗与加速的进程，在这一大背景下，以“分灶吃饭”、“分级包干”为基本形式的财政体制改革虽然还受固有的行政性逻辑的制约，但其分权模式已有了不同于以往的特点：第一，地方政府的地位上升，特别是“盈亏包干”、“承包制”等形式的企业改革使地方政府对国有企业的影响能力增强，二者之间易于达成“默契”或形成“共谋”，既增强了地方政府讨价还价的能力，又在某些条件下（特别是在市场化进程较快的地区）促使地方政府为面向市场的国有企业改革提供宽松的小环境。第二，地方政府出于追求财政利益的考虑，扶植乡镇企业、私营企业、外资企业等非国有经济形式或非公有制经济形式的发展，使“体制外经济”比重不断上升，造成了市场主体多元化格局，一定程度上缓解了“体制内经济”中政府与企业之间关系不顺所造成的负面影响。第三，地方政府的“先斩后奏”等形式的自主实践取得了良好效果之后，往往要求中央政府以“推广成功经验”等形式“追认”其“合法性”，于是由模棱两可的“擦边球”、自发组织的“无意犯规”而导致“规则”的修改与重新认定，从而以较低的成本完成了制度变迁。
以上三个特点如果可以视为“分灶吃饭”、“分级包干”形式的财政体制改革的积极成果，那么这些成果的取得是与经济市场化的大背景与总趋势分不开的。简言之，地方政府这一时期实际上是作为某种意义上的“厂商”存在的，为了谋求自身利益的最大化，一方面与中央政府讨价还价取得较为有利的“市场环境”（实为体制环境），一方面摸索自己的“生产要素”（实为各类企业）的有效组合，逐渐明确了市场化取向，而市场化取向所带来的地方经济的发展，又强化了与中央政府讨价还价的能力，从而可以为经济市场化提供更为宽松的小环境，这两方面的相互作用在一定程度上可以解释改革开放的“实践”（特别是改革开放“先发”地区的实践）总是超前于改革开放的“理论”（指中央政府正式宣布的方针、政策与学术界作出的对策与设计）。然而，作为一种行政性分权模式，“分灶吃饭”、“分级包干”形式的财政体制改革与经济市场化也存在着内在的冲突，表现于以下几个方面：第一，不能构造长期稳定的体制环境，引发了短期行为。行政性分权毕竟是以中央政府的授权为前提的，中央政府既然可以授权，当然也就可以收权，加之各种形式的“几年不变”（仅仅是几年）的改革方案的频繁交替，降低了经济活动的可预期性，诱发了短期行为，影响了长期经济发展。第二，降低了经济效率，造成了国民收入的损失，地方政府作为排他性的特殊利益组织，对“分蛋糕”比“做蛋糕”更感兴趣，故而一方面从中央政府那里争夺各种体制性资源（主要表现为各种优惠政策），一方面在本地区追求财政收入最大化，如此则各地的减免税、开发区、低水平重复建设、市场保护措施等纷纷出台，演成“诸侯经济”，割裂了统一市场，妨碍了竞争机制，劣化了产业结构，从而降低了经济效率，造成了国民收入的损失。第三，扩大了不合理差距，不利于实现社会公正，行政性分权的重要环境是讨价还价，其结果表现为既得利益得到承认并不断扩张，“老实人吃亏”，“马太效应”显著——得益者不断得益，吃亏者总是吃亏，由此造成地区之间、企业之间、个人之间不合理差距不断扩大，有碍于社会公正。
由以上分析可以看出，行政性分权模式作为局部的而非全局的，暂时的而非长期的，权宜的而非制度的，增量的而非存量的过渡型改革举措，到达临界点之后必然丧失了帕累托改善的余地——不可能在不损害某一部分利益的前提下增进其他部分或整体的利益，其负面影响诸如经济秩序混乱、宏观调控乏力、国有资产流失、腐败滋生蔓延等日益突出，根本症结在于深层次矛盾没有解决，在扭曲的环境中以变形的方式表现出来。因此，由行政性分权模式转向经济性分权模式势在必行。
1994年全面推行的“分税分级”形式的财政体制改革虽然还带有行政性分权模式的某些残余与惯性（如承认既得利益、按隶属关系划分企业所得税与利润等），但基本上属于经济性分权模式，可以称得上是渐进式改革中心的阶段性突破。经济性分权模式必将为社会主义市场经济的发展开辟广阔的前景：首先，有利于建立和完善社会主义统一市场体系，消除市场的分割与封锁，使各地区、各类型、各层次的市场相互衔接，彼此配合，构成有机整体，整顿混乱的市场秩序，建设规范、严明的市场规则和市场管理制度。其次，有利于加强宏观调控，避免行政性分权形式下的所谓“分层次宏观调控”，在中央财政实力增强的基础上，综合使用财政政策、货币政策等调控工具，调控经济总量平衡和结构，消除市场机制自发作用的消极影响。最后，有利于国有企业改革与国有经济调整。一方面为国有企业经营和国有经济发展提供了宽松环境与平等机会，一方面促进了现代企业制度的建立和国有资产的重组，为解决经济体制改革的深层矛盾准备了条件。当然，“分税分级”形式的财政体制改革还有进一步深化的必要，并且要适应经济体制改革的整体进程。
二、现实中央政府与地方政府财政职能分工中存在的问题
依据西方财政理论并结合我国社会主义市场经济实际，政府的财政职能主要体现于四个领域：提供公共产品，宏观调控，收入分配，建设投资。但现行财政体制仍然存有事权划分不清、相互越位、缺位现象。下面分别论述。
公共产品有全国性、准全国性与地方性之分。全国性公共产品如国防，覆盖到每一地区、每一公民，欲将某一部分排除不可能，此类公共产品无疑应属于中央政府的财政职能范围；地方性公共产品如消防队，仅仅为所在地区服务，此类的公共产品无疑应属于地方政府的财政职能范围。准全国性公共产品如高等教育，各地区的入学人数与毕业生分配人数并不均等，因此在理论上颇有中央与地方共建的必要。“分税分权”形式的财政体制改革还保留了“条条”与“块块”之间的一些不尽合理的分工，如中央财政负责的高等院校，其实所在地区从中受惠颇多，然而却没有制度化措施保证地方财政对此类项目的职能履行，这无疑是中央政府与地方政府财政职能分工中的一个难题。此外，经济不发达地区公共产品的边际收益一般较高，但地方财政实力薄弱往往造成对公共产品投放不足，或者建设投资挤占公共产品。这种需要与能力、成本与资源的矛盾如果不能通过规范的转移支付得到解决，很可能造成地区差距的加速扩大，妨碍社会公平的实现。
宏观调控无疑应属于中央政府的财政职能的范围，“分灶吃饭”、“分级包干”形式的财政体制改革中所谓“分层次的宏观调控”无论在理论上还是在实践上都造成了误导，结果只能是削弱而非加强了宏观调控，因为税率、基准利率、存款准备金率等宏观调控手段不应该也不可能为地方政府掌握，“分税分级”形式的财政体制改革虽然明确了这一点，但是对于地方政府的减免税权限问题仍未最后解决，而且地方政府统筹的建设投资等如何与中央政府的宏观调控方向相协调，也是中央政府与地方政府职能分工中的一个难点。
收入分配包含两个层次的内容：一是针对个人，如所得税、遗产税等；一是针对地区，即转移支付问题，也是我们这里所要讨论的中央政府与地方政府财政职能分工的一个重要方面。“分税分级”形式的财政体制改革采取了温和的以承认既有利益格局的“税收返还”，较规范化的转移支付还有相当的距离。由于传统经济体制下区域布局的不合理，区域经济结构不符合市场经济的比较优势原则，而且有很大的任意性与盲目性，如“三线”，因此用转移支付的方式调整收入分配，增强这些地区的基础设施和人力资源投入，促进其经济结构的调整尤为必要。
建设投资，“分税分级”形式的财政体制改革划分了中央统管的建设投资与地方统筹的建设投资，由此产生了两个问题：一是所谓建设投资与公共产品之间的界限模糊，二是地方统筹的建设投资与中央宏观调控之间的协调问题。这又涉及到投资体制与国有资产管理体制的问题，下文将要涉及。
三、 财政体制改革的深化及其与经济体制改革整体进程的关系
从公共产品供给问题来看，首先要明确公共产品供给的项目与水平，中央政府与地方政府与各自负责的项目应在预算中予以确保，不得挤占挪用，中央政府与地方政府对于共建的项目应规范，的确是双方权责的，凡是公共产品供给水平达不到标准的地区，中央政府和地方政府均应动员社会力量增加公共产品的供给，对于社会力量兴办的教科文卫等项目给予财政补贴，使其健康发展，缓解财政压力。
从转移支付问题来看，首先要分析各地区经济发展水平和财政收支状况、财税负担水平、自我保障能力，制订公平合理的转移支付标准和切实可行的转移支付方法，然后要下定决心制订时间表，逐渐由承认既得利益向调整利益格局过渡，认真解决地区差距问题，为各地经济协调发展奠定基础。
从宏观调控与分级投资矛盾问题来看，关键是各级政府应当转变传统的投资观念，重新认识国有经济的性质、地位和作用，将投资重点从所谓价高利大的竞争性行业转向基础设施、基础产业和人力资源领域，不是通过直接举办一批直属企业来保障财政收入，而是通过改善投资环境、发展地方经济来增强财政实力。
经济体制改革是一项庞大的系统工程，财政体制改革作为一个子系统与金融体制改革、国有企业改革、社会保障制度改革等密切相关，其间也不可避免地涉及到中央政府与地方政府关系的调整。
金融体制改革的内容之一是商业性金融与政策性金融分离。其中商业性金融以经济效益为出发点，对地方政府所属的一些规模小、档次低，竞争能力差甚至长期亏损的企业必然带来冲击，影响地方财政状况，而政策性金融的低息贷款也有一个投向问题，是中央政府与地方政府关系的敏感点。国有企业改革的内容之一是盘活存量资产，为此有必要降低资产负债比，方法之一是将银行债权转为股份，这必然会带来中央政府与地方政府财政利益格局的变化。社会保障制度改革的问题之一是社会保障基金的筹集与管理，由于各地区经济发展水平、所有制结构、财政收支状况不一，必然存在着转移支付问题，如果不对社会保障的水平、层次、阶段、进度等进行统筹安排，制订明确规范，难免又引起地方政府与中央政府之间激烈的讨价还价，既影响经济效率，也妨碍社会公平。
经济体制改革是前无古人的伟大事业，其间不可避免地涉及到利益格局的调整，既要维护中央政府的权威，保障改革有序、有度进行，也必须发挥地方政府的作用，创造和谐、宽松的体制环境，以较快的速度、较低的成本完成体制转换，为生产力的发展开辟广阔的道路，重塑中央政府与地方政府关系。
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