基层协商民主中的参与式预算：困境与出路，本文主要内容关键词为：出路论文,困境论文,基层论文,预算论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、参与式预算兴起与温岭实践 当今世界，公民参与治理已成为不可忽视的发展趋势。作为协商民主在预算过程中的实践，参与式预算这一公民参与治理的形式，在发展中国家和转型经济体以各种形态获得了空前发展。20世纪90年代以来，参与式预算逐渐吸引了众多学者从不同的角度进行探讨与研究，并获得了许多成果，不仅深化了其理论，同时也有力助推了各地的实践改革。参与式预算作为巴西深化民主和分权改革的重要成果，其模式引发了广泛关注，预算过程作为当地财政收入的分配机制是一个政治过程，其中公民是主要的参与者和行动者，其参与预算的方式也呈现多样化特征。 究竟何为参与式预算，学者们基于各自的研究给出了不同的答案。“参与式预算是一种创新的政策制定过程，是公民直接参与影响自身利益的决策过程。公民可以借助论坛、会议等多种平台，确定资源分配和社会政策优先性，并可以监督政府的公共支出（Leonardo，2004）。”卡·班尼所下定义是“参与式预算是一种人们可以对全部或者部分公共资源的最终用途做出决定或者对这些决定做出贡献的机制”（Cabannes，2004）。同时，在对参与式预算的考察上，存在着狭义或广义的两种视角。“狭义的参与式预算是指对任何具有参与意愿的公民开放、结合直接民主与代议制民主因素、包含广泛的协商而不仅仅涉及咨询、向弱势群体与贫困地区再分配公共资源并具备自我调适功能的决策过程。”很大程度上这是基于巴西尤其是阿雷格里港的参与式预算实践得出的这一定义，强调参与者的广泛的职权，包括对资源分配标准的确定，并且在这一过程中协商应当发挥主导作用。与此不同的是，联合国人居署从广义的角度出发，认为“参与式预算是一种公民至少能够有助于一部分政府预算决策形成的过程”（UN HABITAT，2004）。联合国人居署从广义角度所下的定义范围宽泛，游说、听证会、市政厅普通会议和针对特定预算项目的全民公投都能包括在其中。何包钢（2011）则从以下三个角度来看待参与式预算：“第一，从行政角度来看，参与式预算是通过公民和人大代表审查预算分配，对项目重要性进行排序；第二，从政治改革的角度来看，参与式预算是引入地方民主的工具；第三种定义认为，参与式预算是一个公民和非政府组织通过它来决定预算的原则、程序和过程，人民参与预算是决策过程中的一个重要阶段。”综上所述，一般意义上所说的参与式预算是指公民基于理性、自愿的原则参与公共预算的制定、审核和执行，表达自身偏好和诉求，并力图在预算中表现出来，破除政府在预算制定、执行过程中的天然垄断，以实现财政预算的公平与正义。 基于巴西多年的经验，参与式预算若想降低局限性并发挥积极作用需要四个条件：.（1）强有力的市政当局的支持；（2）公民支持；（3）良好的政治环境；（4）较大的政府财政自由度。参与式预算之所以获得实务界和理论界的一致关注，直接缘于采用这一公众参与治理形式所产生的良好效果。参与式预算具备两大突出优势，一是对贫困地区、弱势群体的预算内关注；二是政府公共预算支出结构的优化。这两方面的成果都可以从学者们的研究成果中找到佐证：“参与式预算提高了弱势群体影响投资决定的能力，增加了其获得基本城市服务的可能性，尤其是基础设施（Souza，2001）”；或是“参与式预算能够促进政府的民主决策、透明、责任、高效，以及公民对政府的控制”（陈家刚，2007）。此外，塞拉葛丁等学者认为，“参与式预算通过决策过程的透明化、公开化以及广泛的民众参与，降低了预算过程的交易成本，减少了政府公然的腐败和浪费行为，促使地方政治格局从对抗性策略和腐败的特权交易逐步转变为合作建设型的协商和公民参与的民主治理”（Serageldin et al.，2004）。参与式预算作为一项在实践中业已证明其效果的治理工具，对于深入进行行政改革的当代中国具有特别的意义，尤其是在公共财政预算改革的中国有着特别的借鉴意义，国内一些学者在考察了国外参与式预算制度的效果之后也呼唤国内进行相关的探索。虽然“中国的政治架构与欧洲及拉美国家有较大区别，但是在提高政府行政效率、扩大公民有序参与、建立社会主义民主国家治理的目标方面是一致的”（赵丽江、陆海燕，2008），因此参与式预算在中国依然具备推广的积极意义。 2005年，浙江省东南部的温岭市开展了参与式预算实验，首先在经济较为发达的新河镇和泽国镇进行试点，这一基层治理的创新形式在加强公共权力监督和制约方面发挥了日益显著的效应。实际上，在此以前温岭市的地方治理创新步伐已启动，参与式预算改革推进之前就实施多年的“民主恳谈”早已名声在外。在此基础上，温岭市确定了以民主恳谈为平台，结合基层人大制度，选择预算改革为突破口，实现公民政治参与从体制外向体制内转移的基本路径（陈家刚、陈奕敏，2007）。本研究通过深入温岭参与式预算现场进行观摩和分析，并对相关人员进行深度访谈，访谈对象包括温岭市委宣传部领导、新河镇党委和人大工作人员、镇人大代表、居委会主任、村党支部书记和普通群众，试图通过整个实地调查过程来比较完整地展现温岭参与式预算的全过程。 温岭的参与式预算主要在市政府职能部门和乡镇级层面展开，其中泽国镇、新河镇、市交通局的实践都曾引起广泛关注。虽然各乡镇、部门的具体做法有所差别，但温岭开展的参与式预算实验的内容主要都是三点，一是预算草案初审；二是人代会审议与批准草案；三是预算的执行与监督。这其中的每一个步骤，通过抽签或者自愿报名的民众代表都能参与其中。整个过程中首先是公民与人大代表及政府官员进行充分的对话交流，根据自身的利益偏好，对预算草案提出各种质询和修改意见；接下来是人代会上对各种意见进行辩论，对政府、人大代表、民众三方的偏好进行整合与转换，进而形成预算修正案；正式通过后的预算在执行过程中仍继续接受民众和人大代表的监督。目前，温岭的参与式预算如今已走过十年的历程，这期间当地官员、民众以及专家学者出谋划策对它进行了不断地完善，它在政治、经济、文化三个层面体现了协商民主显著的有效性，而这正是它在温岭生根发芽并不断成长的不竭动力。在政治层面，参与式预算通过扩大参与，吸引民众和乡镇人大代表切实投身预算草案的编制、审核与监督，保证了财政预算拥有较高的透明度、科学性和合法性；在经济层面，参与式预算促使本地财政支出凝聚了政府和公民的共识，实现了偏好转换而非简单的偏好聚合，保证了预算的合理性，有效抑制了政府非理性的财政支出，降低了政府“暗箱操作”的可能性；在文化层面，参与式预算既教育了官员也教育了公民，政府懂得了分享权力而民众懂得了争取权利，同时培育了当地重视程序、积极参与公共事务、理性思考、互相妥协的民主风气。具体则体现在以下四个方面。 第一，促进公民参与，提升决策透明度。这一点是参与式预算所带来的最为直观的效应，“参与式预算使人大拥有了相对于过去来说更为实际的权力，行使职权也更积极。越来越多的参与增强了民意的表达和公民在决策过程中的影响力，决策过程也逐渐变得透明起来”（陈家刚、陈奕敏，2007）。周红云（2008）也认为“预算方案细化，有利于人大代表和公众对……财政审查和监督的参与”。 第二，激活了乡镇人大。长期处于“死机”状态的乡镇人大被参与式预算制度所激活，可谓是温岭实践的突出成果，许多学者对此都有论述。牛美丽（2007）提到，“新河镇民主恳谈的成功之处主要在于激活地方人大在预算过程中的核心作用，同时扩大普通百姓的参与，从而令人大搭建起公众需求和政府决策之间的桥梁”。陈朋等（2009）也持类似观点：“从其本质内涵看，新河试验激活了乡镇人大，重构了乡镇的权力结构，推动了农村基层民主的发展。” 第三，预算编制更为详细与科学，提供了更好的公共服务。褚燧（2007）通过考察新河镇的参与式预算后提出，“通过预算的细化、初审、修改、修正等一系列程序的设计，较好地解决了公众的偏好显示、优先次序、权重与集合，从而使政府的目标函数与公众的偏好相一致”。泽国镇是另一个率先开展参与式预算实验的镇，与新河镇一样，也获得了不错的制度绩效。苏振华（2007）经过研究后认为，“居民在公共预算制定过程中的协商参与，不仅使得政府公共决策具有了政治上的合法性……更重要的是促进了公共投资效率的实现”。 第四，有利于新型民主文化的培育。协商民主制度在确立以后，通过制度的运行能对当地的政治生态产生积极的建设作用，参与式预算就像一所学校，在整个参与的过程中，“它使参与者能够更好地理解他们作为公民的权利和责任，以及政府的职能和义务”（陈家刚、陈奕敏，2007）。 二、参与式预算理论与实践的困境 如前所述，温岭的参与式预算显现出很多优点，在地方治理实践中也发挥了积极作用，但是参与式预算作为一种“舶来品”，依旧存在着理论上的限度，主要体现在以下几个方面。 （一）“共识”的达成充满难度 共识即共同的认识，参与式预算有三方参与，分别是公民、人大代表和政府官员，那么这三者之间是否真的存在共识，而不同阶层的公民之间是否又存在共识？通过下面这段话我们可以对基层的多元诉求有一个直观的体会：“现在的人不比以前，各有各的想法，没那么团结，很多事情张家说要往东，刘家说要往西，林家可能偏要往南，工作有时候很难做。”① 随着经济社会的发展，现代社会的利益诉求呈现复杂化、碎片化的趋势，不同阶层、不同背景的公民对于同一件事可能存在差异很大的看法和诉求。参与式预算的目标是在聚合种种不一样的偏好后，进而通过理性的思辨和讨论来实现偏好的转换，最终达成各方都能接受的方案，实现共识，但是实现偏好的转换并不容易。温岭的参与式预算主要在乡镇层面展开，乡镇和城市的一个显著区别就是乡镇居民的生产、生活空间比较分散，这种情况下就很难有一致性的偏好，比如在安排预算时，甲可能觉得家门口那条镇级马路年久失修需要加以维护，而乙可能觉得村里的水利设施需要保养，大家生活在一个镇，但是偏好会呈现相当大的差异。另外，现代社会的复杂性导致任何个人掌握的知识和信息都是有限的，个人基于各自有限的理性，再从自身的经验和立场出发，就会导致对公共事务形成各不一样但都不完整的判断。 （二）政府只愿在很小范围和程度上与公民分享决策权 开展参与式预算，其中一个重要目标是变政府预算为公共预算，政府预算体现着政府在预算中发挥着完全的主导作用，出现这种局面的原因是公民缺乏参与预算编制和监督的途径，而人大受制于较短的会程和专业知识的匮乏，公共预算则要求在预算的编制、审核和监督中，公民与人大都不得缺席。预算从本质上来说是一种财政决策，以前由政府单独进行决策，而现在需要由政府、人大、公民三方共同作出，这意味着以前专属政府的决策权如今要分割一部分由人大和公民去行使。政治权力具有两个很重要的特性，一个是扩张性，另一个是排他性。政府本来拥有的是一份完整的权力，涵盖预算出台的各个阶段，基于权力的特性，即便参与式预算是由政府推动，它也只愿意分割很少一部分权力给予公民和人大，这就制约着预算从政府预算转化为真正的公共预算，这是参与式预算理论上的一大限度。 （三）行政逻辑主导下的参与式预算几乎无法由公民主导发起 在预算传统的编制审核过程中，政府都处于主导地位，控制着每一个步骤，参与式预算致力于将政府拉下“神坛”，希望转变政府和公众的传统定位，实现平等的参与和决策。温岭的泽国镇和新河镇，开展参与式预算已有十年，时间并不短，在参与式预算的主导权上却始终没有进展。政府不仅有公共服务意识，而且也有它自己的利益诉求，基于此我们可将政府视为有自己利益的特殊个体，而预算就是其能获取多大利益的关键环节，因此，参与式预算始终处于行政逻辑的主导下。公民如果深入参与到预算编制、审核、监督的每一个环节，则应赋予其发起预算民主恳谈的权力，否则就没法保证公民与政府的平等地位，因为占据主导逻辑的一方和被动参与的另一方没法实现双方权力的平衡与制约。公民若对预算的执行提出了质疑，目前只能通过人大内设的财经小组去实现监督，而无法通过发起相关的协商会议进行监督，这大大制约了监督的效果和便利性，同时造成了在很多情况下参与式预算只起到了决策咨询和顾问的作用，并没能发挥影响决策过程的作用。 与此同时另一种情况的存在进一步导致了上述局限，那就是当地公民中普遍存在的“搭便车”行为。面对参与式预算这项制度时，乡镇社会可以被视为一个由当地公民组成的大规模集团，根据奥尔森的理论，大集团只能被称作“潜在”集团，因为它们有采取行动的能力，但这种能力的发挥有赖于“选择性激励”的实施（曼瑟尔·奥尔森，2011）。选择性激励强调对参与者和不参与者的区别对待，但是目前参与式预算制度在这方面很难有所作为，对这项制度的参与完全建立在公民的兴趣和个人意愿上，因此这个“大集团”会持续面临公民参与动力不足的困境。在访谈中有人谈到：“预算跟我们平头老百姓没什么关系吧，让政府去弄好了，以前没参与过不也搞的蛮好嘛，有想参加的就去参加好了，我们平时忙着赚钱，没空去参加这个的。”② 在温岭调研过程中，上述言论并不少见，可见“不能带来明显效应的无私行为有时候甚至被认为是不值得称赞的”（曼瑟尔·奥尔森，2011），公民这种心态的存在更限制了公民主动发起参与式预算的困境，进一步加剧了行政逻辑主导下的参与式预算几乎无法由公民主导发起的理论困境。从实践中看，经过多年的发展，虽然温岭的参与式预算制度不断完善，但也依然存在一些现实问题。 首先，政府的预算编制水平和透明度不够高。以往政府的预算都是粗线条的，透明度和翔实度很低，政府外人士去看往往一头雾水，自实施参与式预算以来，政府的预算编制水平有了很大提高，预算的透明度也得到了很大的提升，但是仍有很大的进步空间。以预算编制较为详细的新河镇为例，目前预算编制能达到“项”这个层次，“目”这个层次的内容并不列出，这使得政府在执行预算时仍拥有一定的自由裁量权，可见预算的编制水平仍不够高。另外，公民基本上很难参与到预算草案的编制中，草案仍如以往由政府一手操办，透明度仍需进一步提高。温岭参与式预算虽然注意到了预算监督的问题，温岭镇级人大成立了内设的财经小组，作为监督预算执行的常设机构，关于财经小组的权限，可以参考下述说法：“对预算的调整限制，如果是在预算方案的10%以内的调整，由政府报人大主席团备案，10%～20%的调整，须由人大财经小组审核通过才可实施，超过20%的调整则须召开人大会议审核通过。”③但根据调研发现，其起到的作用有限，从法理层面来说，乡镇人大内设财经小组并无法律依据；镇级人大员额编制十分有限，以新河镇人大为例，其正式工作人员只有三人，主席、副主席各一人，干事一人；我国的人大代表并非全职，财经小组里的代表平时都忙于自身工作，在上述情况下财经小组所能发挥的监督作用应当说是比较有限的。预算的监督是一项很重要的工作，如何加强人代会后对预算执行的监督目前看来仍有很大的提升空间。 其次，政府组织的能力和技术不足。政府确立了预算民主的目标，实现这一目标则需要采取工具性的民主技术，比如会议主持人的选取、预算草案的发放时间、预算民主恳谈会的程序安排、决策表决的方式等，这些都有赖于政府完善的设计和实施，但这称得上是基层政府的软肋。温岭的参与式预算在民主的技术上进行了许多摸索，取得了一定成效，但仍有很大的进步空间。以泽国镇的随机抽样方法为例，它在保障公民平等的参与权上发挥了积极作用，但也有很大的完善空间，当前的抽签方法比较简单，没有对人员进行分类，如果把公民依性别、年龄、职业、教育水平等进行分类，之后将随机抽样和分层抽样结合，可能选取的公民会更具代表性。当然这种方法在操作上会比较复杂，或许超出了当下基层政府的能力，但是为了进一步完善参与式预算，这些努力是值得尝试的。 参与式预算的兴起源于政府的大力推动，它能否持续稳定健康运行，与政府的态度尤其是主要党政领导的态度息息相关，“在那么多处于现代化之中的国家里存在着的权力和权威的真空，可以暂时由魅力领袖人物或军事力量来填补；但只有政治组织才足以永久地填补这一真空”（亨廷顿，2008）。温岭参与式预算开展效果最好的泽国镇和新河镇，很大程度上依仗两镇党委书记的重视，而2007年新河镇的预算民主恳谈会没能召开，也正是因为该镇当年领导班子进行了调整。针对这个问题，温岭市人大制定了一系列文件来保障制度的持续运行，但制度是否能健康、高效的运行仍在很大程度上取决于当地主要领导。 最后，公民参与预算过程的条件有待提高。预算的审核需要一定的财经和会计知识作为基础，当前人大代表在此项能力上普遍有所欠缺，温岭参与预算的公民这方面知识就更是不足，这种能力的缺乏造成公民在审核预算案时出现看不懂的情况，大大降低了参与式预算的效果。笔者曾经在松门镇与几位村民聊天，他们都感觉预算比较复杂，超出了他们的能力，所以对当地的参与式预算参与意愿不强。有时候政府为了让人大代表和公民看懂预算案，对预算草案进行简化，删除某些复杂内容，这虽然有助于公民增强理解，却为某些官员对参与式预算进行操控开了一扇“暗窗”。实际上，在一个社会中，每个人拥有的资源是不同的，这体现在财富、权力、知识等各个方面，拥有资源的差异造成每个人的参与条件也产生了分化，乡镇里面经济富裕的、村里面担任干部的、受过更好教育的乡村精英无疑拥有了更多的资源去参与到预算中，在同等参与的条件下能对他人产生更大的影响，这就造成了公民参与条件的不平等。以笔者曾经参加过的一场民主恳谈会为例，普通村民发言时镇领导和其他村民并不太在意，而当一位自己办厂经济富裕的村支书发言时则全场都认真倾听，这说明公民参与条件的不平等实际上已经影响到参与式预算的平等性。 目前，温岭的参与式预算有两种选取公民参与的模式，一种是以泽国镇为代表的抽签模式，另一种是以新河镇为代表的自愿报名结合村组推荐模式。抽签模式相对来说具有更广泛的代表性，但无论是哪种模式，各村、居委会的干部都能直接参加参与式预算，这无疑压缩了普通民众的参与空间，导致了公民参与的广泛性不足。实际上，虽然温岭的参与式预算名声在外，但据笔者的随机调查，真正参与过的民众其实不多，更多人还停留在“听说过”的阶段。同时，在参与式预算的过程中，社会团体的参与度几乎为零。受传统思维和现实国情的制约，普通民众在和官员交流时仍始终处于不对等的地位，这就加大了民众通过参与式预算影响决策的难度，这种情况下比较理想的解决方案应该是民众基于一定诉求形成各种社会团体，通过社会团体去表达自身意愿进而影响决策。参与式预算作为当地一项稳定、健康运行的制度，在这方面依然受到传统思维和国情的影响，这种不足从以下访谈可见一斑。 C：“我参加过镇里的预算恳谈会，分在小企业家的小组里面。” 笔者：“您是以个人的身份参会吗？” C：“是的。” 笔者：“比如说，你们小企业主能以商会或者团体的形式参加吗？” C：“这个应该不可以，都是个人身份去的，去了以后再分组。”④ 当前中国，虽然非政府组织发展比较迅速，但在广大的农村地区，社会团体的发展仍相对滞后。政府在推动参与式预算时，将参与范围限定为公民个人，社会团体很难得到参与的机会，这在很大程度上削弱了公民与政府进行共同决策的能力，毕竟单个的参与者在政府面前的“议价”能力十分有限，即便是当地的经济精英也概莫能外。 三、未来参与式预算改进的路径 作为基层践行协商民主的一种方式，参与式预算自温岭扎根以来经过了许多细节上的修改和完善，已经日臻成熟。我们在看到它取得成果的基础上应进行制度创新，破解制度推行中遇到的困境，让它更有效果、更有后劲，从而推动基层协商民主的进一步发展。 （一）完善操作技术，推进技术性改革 在参与式预算的原则和目标确定以后，如何顺利实现目标，发挥该制度的绩效，取决于民主技术的运用，因为“民主价值的实现，不仅要借助民主制度这一载体，而且还必须依靠民主技术这一工具的积极推动。民主技术作为手段是为一定的民主政治目的服务的，是实现特定利益的理性工具”（虞崇胜、李永洪，2009）。第一，要积极推动人大代表和公民参与到预算草案的编制中来，目前的参与式预算中人大代表和公民虽然可以审核预算草案并提出修改建议，但基本无法参加预算草案的编写，这不利于公民利益诉求的表达和实现，也给草案的修改增加了阻力。第二，针对基层的实际情况，对人大代表和公民进行预算知识、代表权利等方面的培训，提高其参与能力，防止出现看不懂预算、搞不清权利的情况，进一步提升参与式预算的效果。第三，提升政府编制预算草案的技巧，目前各镇编制的预算草案要么过于简单，要么过于专业，导致公民和人大代表很难准确地理解，更遑论提出问题，因此，政府需要提升编制预算草案的技术，确保草案内容详细但又通俗易懂。第四，挑选参与者和发言者时采用随机抽样方法，目前泽国镇采用了这一方法，随机抽样实际比其他镇采用的政府指定、基层推荐、自愿报名等方法更公正，因为它保障了所有人机会的均等，克服了参与公民主要由乡镇精英组成的弊端。第五，延长人大代表和公民审核预算草案的时间，目前各镇都是在人代会召开之前将预算草案公布，时间则长短不一，但基本都不超过一周。审核时间适当延长既有助于参与者更理性细致的思考，也能为参与者之间的交流提供更多的机会。 （二）扩大参与的广泛性和透明性 温岭的参与式预算在鼓励、吸纳公民参与公共政治生活中发挥了重要作用，但是在参与的广泛性和透明性上仍然有所欠缺，目前的参与者以乡镇精英为主，如村干部、小企业主，普通民众的参与度依然偏低。在实践中可以通过一系列措施去扩大参与，提高透明度。首先，提升公民的参与意愿。人代会召开之前，可以通过电视、报纸、网络、宣传画等各种宣传手段帮助民众了解有关预算的基础知识，以调动民众积极性。其次，加强对预算草案中重点项目的宣传。预算草案确定以后，突出宣传重点支出项目，让社会了解政府准备将钱主要用在哪些地方，引导民众发表意见并主动参加到财政预算的审核中来。再次，利用民间组织来聚合公民诉求，凝聚公民力量参与到预算中。公民个人作为单独的个体，在与政府的互动中容易感觉到力量的薄弱，进而影响到参与的意愿和效果，如果能够吸纳民间组织参与到预算中来，就能更好地表达公民诉求和维护公民利益。最后，政府应当放松对社会组织的管制并降低其建立条件，这与上一条举措紧密相连，若民间组织在成立、运转的过程中面临严苛的管制，那么公民参与的广度和深度都会受到局限，当然这点可能基层政府尚需要上级政府的支持。 （三）改革地方人大制度，强化人大权力 乡镇人大虽然具有法理上的重要权力，但在实际政治生活中无从发挥，参与式预算在一定程度上激活了乡镇人大，为了进一步推进该制度的有效性，改革地方人大制度势在必行，而其中的关键是改革基层人大代表的选举制度。按照宪法规定，乡镇人大代表经当地选民直选产生，但是实际上地方党委在人大代表的产生上发挥着主导作用，这导致了地方官员、小企业主、事业单位干部等基层政治、经济、文化精英占据了人大代表的大部分席位，削弱了代表的代表性，限制了大量基层民众的利益诉求表达。为了进一步提高参与式预算制度效果，应当鼓励通过自由、公开、公正的直接选举产生人大代表，这样被选举出的代表才能更真实地代表选民利益，增强代表性的同时也有助于加强对政府的制约，更有利于在参与式预算中发挥审核、监督作用。 （四）充分发挥专家作用 参与式预算不同于温岭土生土长的民主恳谈，它是外国实践和中国人大制度结合的产物，整个制度的精细化程度更高，需要一套比较完整的制度设计和比较科学的操作技术，专家在其中能发挥重要的作用。首先，专家能在培训方面发挥重要作用。一方面公民和人大代表需要接受预算相关知识的学习来提高履职能力；另一方面地方官员也需要学习更为科学的操作技术来提高制度效益。其次，专家作为该制度的观察者，摆脱了政府或者公民制度参与者的身份，能以更公正的态度去发现问题，同时帮助政府和参与者建立更好的互信，这些都能对制度的更好运行发挥重要作用。自温岭市开展参与式预算实验以来，专家学者就积极参与到其中，对他们所带来的帮助，温岭市民主恳谈办公室领导深有感触：“温岭的民主恳谈搞出名声以后，很多学者到我们这来考察，评价都比较高，后来我想怎么样将民主恳谈会和人大结合起来，在这方面教授们都出了很多主意，很多建议我们后来都采用了，应该说参与式预算这一块我们是很感谢学者们的，所以我们一直都很欢迎大家来，一来呢你们是局外人，立场、观点也不一样，通过你们的眼睛去观察，得出的结论可能和我们不一样，能给我们提供另一种思路；二是教授理论水平高，对外国的制度比较懂，可以为我们介绍一些先进的做法。”⑤ 一切理论都是灰色的，而实践中成长的制度具有很强的生命力。作为基层协商民主的一种重要形式，参与式预算在温岭践行有力地推动了民主治理的实现，体现了基层协商民主的有效性。虽然其中也面临着不少的困境和问题，但作为一种制度移植的产物和实践创新的有机结合，参与式预算虽然有可以提升的空间，这种巨大的空间既可以体现为技术层面和治理层次，也可以体现为价值层次和民主层次。如何将两者实现有机结合，拓展和提升参与式预算对于未来基层协商民主的实质性功能，可能未来无论是对地方政府还是对国内外学术界来讲，都是一个机遇和挑战。但无论如何，参与式预算已经生成了巨大的力量，被国内不少基层政府创新学习和模拟，而在这种背景下，其意义和价值更是值得赞赏。因此，进一步深化对参与式预算的研究，既是时代赋予学术界的重要任务，也是推动基层治理创新的使命担当。进一步来说，通过制度创新推动其更加顺畅和有效运行，最大限度地发挥参与式预算的制度绩效，进而实现与基层协商民主制度有机嵌入和整合则是我们下一步所要进行的研究任务。 ①来自2013年11月18日对温岭市新河镇居委会W主任所作访谈。 ②来自2013年11月21日对温岭市松门镇松东村L村民所作访谈。 ③来自2013年11月20日对温岭市新河镇人大F干事所作访谈。 ④来自2014年6月20日对温岭市新河镇某玻璃加工公司负责人C所作访谈。 ⑤来自2014年6月20日对温岭市民主恳谈办公室领导所作访谈。标签：预算执行论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 公民权利论文; 协商民主论文; 过程能力论文; 人大代表论文; 决策能力论文; 时政论文;