美国南亚新政策下的美印关系解构,本文主要内容关键词为:南亚论文,美国论文,新政策论文,关系论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
本世纪开始,美国对其南亚政策进行了大幅度调整,其中美印两国关系的迅速升温最 引人注目。众所周知,自从印度1947年独立以后,美国和印度的关系一直处于一种敌对 状态,美国把印度作为前苏联的卫星国进行遏制,而印度也把美国“看作扶持巴基斯坦 的恃强凌弱的恶棍国家”。(注:India-U.S.Relations in the Aftermath of
September 11,2001,http://www.chamber.org.tt/article-archive/column/251001.ht m.)现在,美印两国摆脱以前的敌对态度,致力建立“真正的伙伴关系”,这不能不引 起世人的普遍关注。在美国新的南亚政策影响下,美印两国的利益互动是什么?两国关 系在未来较长的时期内会如何发展呢?本文试图从双方的战略利益出发作一点粗浅的分 析。
一、美国南亚政策的两次调整及美印关系
本世纪开始,美国南亚政策主要进行了两次明显的调整。第一次调整以克林顿执政后 期访问南亚三国为标志,第二次则以“9·11”恐怖袭击为开端。
1.美国南亚政策的第一次调整
美国南亚政策的第一次调整以克林顿执政后期对南亚三国的访问为标志。在这一阶段 ,美国一改冷战时期对印度的敌对政策以及冷战结束初期的冷淡态度,在南亚采取“重 印轻巴”的政策,极力拉拢印度,改善美印关系。布什政府上台伊始,更加强调与印度 的“天然盟国”关系,在恐怖袭击前不仅奉行在南亚“印度第一”的政策,甚至还出现 了“印度惟一”的倾向。而对美冷战时的盟友巴基斯坦,美国态度极为冷淡。这一阶段 ,美国“重印轻巴”的南亚政策主要体现在如下几个方面:美国承认印度在南亚的重要 地位并开始与之在国际事务中开展广泛合作;与印度建立包括经济联系、政治对话及军 事交流等领域的全面的制度化的双边关系;加强对印度的援助。2000财政年度,印度得 到美国价值一亿七千万美元的援助,相当于巴基斯坦同年所得美国援助378万美元的45 倍。(注:U.S.Security Policy Toward South Asia and Its Implications for
China:A Chinese Perspective,http://www.stimson.org/china/vf.cfm?ID = 107.)
对于美国政府的政策倾斜,印度政府欣喜若狂,并对美国采取积极合作的立场。2001 年5月,布什发表了关于国家导弹防御计划的演讲。美国的盟国(包括英国在内)均对此 计划心存疑虑,不愿匆忙表态。但印度却一反过去强烈反对的立场,极力称赞布什讲话 “意义重大”,“影响深远”,之后又表示印度“欢迎布什关于建立新的全球安全体制 的方案,并将同美国一道为设计这种新体制而共同努力”。(注:亚历山大·希林:《 印度政治的新特点》,2001年5月22日,http://news.rednet.com.cn/Articles/2001/0 5/616751.HTM.)
2.美国南亚政策的第二次调整
“9·11”恐怖袭击发生后,反恐成为美国的首要任务。美国迅速对其南亚政策作了如 下调整:
第一,继续重点加强与印度合作的同时,改善与巴基斯坦的关系。巴基斯坦与阿富汗 接壤,且曾经与塔利班有直接的联系,巴作为美反恐战争的前线国家具有不可替代的重 要地位。因此,美国对印巴两国主要采取两方兼顾的政策。对巴基斯坦,美国加强了与 巴的高层互访,恢复了对巴军事交流和军事援助,帮助和督促巴全力反恐。后来美国又 宣布巴基斯坦为美国的“非北约主要盟国”。对印度,美国一方面继续加强双方政治高 层往来;另一方面,美国重点在军事和防务领域加强了与印度的广泛合作。
第二,推动印巴和解,防止核扩散。2001年,布什政府出于反恐需要取消了对印巴两 国的制裁,这在事实上承认了两国的核地位。但防止大规模杀伤性武器的扩散一直是美 国南亚政策中优先考虑的首要问题。目前,美国的印巴核政策主要是使印巴成为真正负 责任的核大国,一方面通过推动印巴和解防止两国爆发核冲突;另一方面,向印巴两国 转让核控制技术及敦促两国签署并遵守《核不扩散条约》、《全面禁止核试验条约》以 及《导弹及其技术控制制度》,以防止大规模杀伤性武器向潜在的敌人或地区扩散。
第三,有限度地介入克什米尔问题,扩大美国在南亚地区的影响。克什米尔问题是印 巴两国冲突的根源,也是美国南亚政策不得不解决的问题。美国政府呼吁对控制线的尊 重,倡导对话,反对使用暴力解决冲突。2001年12月13日印度议会大厦遭袭击后,美国 政府积极调停,迫使穆沙拉夫总统公开声明不再支持伊斯兰激进分子对印控克什米尔地 区的渗透活动,促进了危机的和解。这同时也使美国成为处理印巴危机的名副其实的第 三方以及在南亚具有最大影响力的地区外国家。美南亚政策的第二次调整后,美仍把对 印关系看作其南亚政策的重点,并把美印关系作为其反恐及在南亚利益的重要保证。对 于印度来讲,与美国的关系也是其全面务实外交的“重中之重”。虽然不喜欢美国改善 与印宿敌巴基斯坦的关系,但印度政府还是试图接受印美关系独立于巴基斯坦的观点。 除军事联动、军事武器和技术转让等领域外,两国在民用技术和贸易等领域的合作也进 一步得到加强。2004年1月,美国总统宣布,“美印两国同意在高科技贸易、民用太空 、民用核能等三个领域扩大合作。双方还同意就导弹防空方面展开对话。”(注:
Statement by the President on India January 12,2004,http://www.whitehouse.
gov/news/releases/2004/01/20040112-1.html.)
二、美印关系升温的利益驱动
美印两国放弃以前的敌对政策,一方频送秋波,一方投桃报李,使美印关系的快速升 温成为美南亚新政策的一大亮点。美印两国关系的升温并非偶然,这既有两国共同利益 的驱动,又有两国各自的打算。总体来讲,两国关系升温主要是出于以下五个方面的考 量:
第一,相似的“民主制度”和价值认同感。早在1959年,美国前总统艾森豪威尔就曾 就印美关系这样说过:“在地球上最大的民主国家印度和第二大的民主国家美国之间横 亘着1万英哩的海洋和陆地,然而在民主的根本理念与信仰上我们是紧密的邻居。我们 应该成为更紧密的邻居。”(注:转引自赵干城:《印度对美政策的嬗变》[J],《国际 问题论坛》2002年第4期,http://www.siis.org.cn/giwtlt/2002-4/gczhao.htm.)如果 说这种认同感在冷战时期被实际利益所掩盖的话,那么冷战后,这种认同感则正成为印 美关系升温的意识形态因素。据美国驻印大使罗伯特·布莱克威尔(Robert D.
Blackwill)透露,早在小布什1999年还是德克萨斯州长时就有一个“大的想法”,其中 一部分就是“转变”美印关系,因为印度是一个正在崛起的世界强国,是一个民主的国 家。(注:Robert D.Blackwill,“The Future of US-India Relations”,remarks
delivered in Mumbai on September 6,2001.)而小布什上台后,美国高层关于“印度 是一个民主国家,与美国是‘天然的盟友’的言论更是充斥各种场合。对于印度来讲, 其在发展中国家中相对成熟的议会民主政体,既是印度引以为自豪的成就,也是印度在 处理与西方国家特别是美国的关系中比较有自我认同感的原因。随着两极体制的瓦解和 国际环境的迅速变化,这种认同感作为印度对美政策的全新坐标被纳入到印美双边关系 中复杂的利益因素中。
第二,两国在南亚及周边地区战略利益。苏联的解体使美国有机会填补在南亚留下的 真空。美国希望把印度变成美国在亚洲的一个新型伙伴,纳入其战略轨道,使之成为美 国实现反恐战略以及维护美国在该地区政治、经济和军事利益的一个桥头堡。对此,美 国国务卿鲍威尔曾经说过:“……印度在保持印度洋及其周边广大地区的和平方面具有 很大的潜力。我们需要不断地努力帮助他们”。(注:Washington File,17 January 20 01,http://usinfo.org/wfarchive/2001/011017/epf304.htm.)“印度是一个民主国家 ,在地区和世界能发挥重要作用。通过加强与印度的双边关系,美国可以在该地区产生 影响力。”(注:Colin Powell,A Strategy of Partnerships,Foreign Affairs,
January/February 2004,pp.22—34.)
对于印度来讲,良好的印美关系有利于印度实现其建设“有声有色的大国”的梦想。 印度以其庞大的权势基值,一直在谋取大国地位。但长期以来,印度受制于次大陆的纷 争,在亚洲的国际体系中无主导地位可言,其大国地位更是得不到国际社会的认可。要 实现其大国目标,印度迫切需要美国的支持。布什政府上台后,承认印度在南亚地区的 核心地位及其在整个亚洲的重要地位,致力与印度建立“真正战略伙伴”关系,最近又 明确支持印度成为联合国常任理事国。这一切都是印度所希望的,可以说,印度与美国 的“准联盟”关系有助于印度在国际舞台上扮演越来越重要的角色。
第三,与中国及俄罗斯的关系。美国政府对中国一直抱敌对的心态,美国国防部《202 0年前景》还以不点名的方式强烈暗示中国将成为美国头号假想敌人。因此,美国希望 通过借重日本和印度来牵制中国。美国一位分析家曾明确指出,“本质上讲,美国政府 希望重新描画亚洲的地图。而处于这个中心位置的是美国的盟国而不是中国。”(注:
Asia:The New U.S.Strategy,Business Week On Line,http://www.businessweek.com/ magazine/content/01—22/b3734007.htm.)“中国威胁论”在印度同样有很大的市场。 在印度国内,许多人对中国的认识还远未从“1962年综合症”中走出来,中国与巴基斯 坦的良好外交关系、中印两国间的领土争端以及中印两国间资本和市场的争夺等都使印 度对中国充满戒心。因此,在“中国威胁论”方面与美国联手大做文章,一方面可以减 轻对中国的戒备心理,另一方面还可以牢固印美联盟,为印度扩张实力提供借口,这对 印度很显然是一件一举多得的好事。
对于俄罗斯,美国传统基金会关于美国对外政策研究报告认为:俄罗斯与西方浪漫的 伙伴期已经结束;莫斯科正在试图在属于前苏联的地区重新获得影响力,防止在前苏联 地区重新出现俄罗斯帝国是西方应该优先考虑的重要问题。令美国决策者担心的是,印 俄之间存在着良好的合作基础和前景。俄罗斯曾非正式地提出俄、中、印三国联盟的构 想。虽然这种构想目前不太可能,但三国联手分别从欧洲方向、印度洋方向以及东亚方 向共同挑战美国霸权的未来也是美国所不愿意看到的。因此,“改善与印度的关系是美 国打破可能的中—俄—印战略大三角的最好办法”。(注:Zhang Guihong,U.S.
Security Policy Toward South Asia After September 11th and Its Implications for China:A Chinese Perspective,http://www.stimson.org/china/vf.cfm?ID = 107 .)从印度的角度来讲,虽然印度好像并不排斥俄罗斯重新成为未来多极世界中的一极, 但在俄—印—美三国关系中左右逢源显然也是印度务实外交的理想目标。
第四,在印度洋的战略利益追求。印度洋是世界战略资源及国际重要水上通道最密集 的地区,是连接太平洋和大西洋,贯通亚洲、非洲、大洋洲的交通和石油输送的纽带, 在地缘政治上具有重要的战略意义。可以说,“谁掌握了印度洋,谁就控制了亚洲。印 度洋是‘七个大洋的关键’。21世纪将在印度洋上决定世界的命运。”(注:转引自孙 士海主编:《印度的发展及其对外战略》[M],中国社会科学出版社,2000年版,第284 页。)
印度位于印度洋北部中心位置,其优越的海洋地理条件使其实际控制着印度洋、尤其 是北印度洋地区。印度的决策家们知道,要成为“有声有色的大国”,印度首先要控制 印度洋,使这之成为印度的“印度湖”,然后才能在控制五大海峡的基础上,进而控制 “从地中海到太平洋之间的形势”。(注:The Hindu,October,2,1998,详见http://www.hinduonnet.com/.)但目前印度海军的实力还不足以实现他们的理想,印度至少在 短期内仍需要借助美国的力量来扩大在该地区的影响。
对于美国来说,“南亚次大陆及印度洋是联接其欧洲—大西洋战略和亚洲—太平 洋战略的纽带”,(注:Zhang Guihong.U.S.Security Policy Toward South Asia
After September 11[th] and Its Implications for China:A Chinese Perspective,http://www.stimson.org/China/vf.cfm?ID = 107.)同时却是其海洋战略的“软腹部” ,美国海军在印度洋上的存在与活动极为有限。为谋取其在印度洋的战略利益,美国一 方面充分利用海权在印度洋上大做文章,利用巴基斯坦和孟加拉牵制印度;另一方面, 则不得不通过与印度的军事合作加强在印度洋地区的势力存在。
第五,经济利益的追求。经济利益显然是美印两国政策的根本动力所在。对于印度来 说,美国是印度最大的贸易伙伴。而对于美国来说,印度拥有人口十亿多人,也是美国 一个极具潜力的重要海外市场。近年来,印度积极推行经济改革,并以信息产业带动经 济全面增长,印度已成为亚洲仅次于中国和日本的经济大国。而美印两国的贸易往来也 正逐年攀升。根据印度官方的统计,2003年印美两国双边贸易总额为180亿美元,比200 2年增加了13%,与1990年56亿美元的贸易额相比,十三年内共增加了68%。目前印度已 成为美国的第24大出口国,同时也是美国的第18大进口国。(注:India-U.S.Trade
Relations,详见http://www.asiasource.org/trade/,http://tse.exportgov及http:www.censusgov/foreign-trade.)
三、美印关系的潜在分岐
应该指出的是,虽然美印两国在诸多方面具有相似的利益追求,但两国间同样存在着 潜在的分歧和对抗。
首先,在与巴基斯坦关系的问题上,印美两国的立场存在诸多分歧。(1)美印对两国关 系的期望不同。从印度的角度看,印巴之间的宿怨已成为印度在南亚地区的最大挑战, 而印度与美国建立良好的伙伴关系在相当程度上是以排斥巴基斯坦为出发点的。但对美 国来讲,巴基斯坦尤其是在“9·11”恐怖袭击后具有不可替代的战略价值。由于反恐 战争不可能在短期内结束,美国需要巴的通力配合。同时,巴基斯坦临近在地理上是“ 世界岛”的心脏的中亚地区,在地区海洋形势上比印度更加邻近波斯湾。邻近“世界油 库”的龙头优越条件,使巴基斯坦海军能够对印度的海上石油运输的战略航线构成非常 大的威胁。一旦印美不可避免地就印度洋利益产生矛盾,巴基斯坦将是美国制衡印度的 重要力量。因此,美国加强与印度的战略伙伴关系绝不等于会放弃巴基斯坦,美国会试 图在印巴之间找出平衡点,通过促进双方的和解来保证该地区的稳定。正如一位美国分 析家所说:“我们需要确保我们与一个国家的合作不会给予,或者潜在地给予,它超越 另一个国家的优势”。(注:South Asia in 2020:Future Strategic Balances and
Alliances,p.236,http://www.carlisle.army.mil/ssi/pdffiles/00105.pdf.)(2)两国 对反恐的性质和范围的理解不同。“9·11”恐怖袭击后,印度迅速回应,全力支持美 国的反恐战争,其目的主要是想借此把在克什米尔频繁发生的暴力活动定性为“巴基斯 坦煽动的越界恐怖活动”,并进一步借美国之手打压巴基斯坦;但美国反恐显然不会仅 局限于阿富汗地区,更不会按照印度的意图打击昔日的盟友巴基斯坦。在回应印度的反 恐要求时,布什就曾向瓦杰帕伊明确表示,美国的军事行动意在扫除全球恐怖主义,而 不是特定地区的恐怖主义。(3)两国对克什米尔问题的理解并不完全一致。克什米尔是 南亚最关键的问题。从某种程度上,克什米尔问题就是印巴关系的“晴雨表”。之前, 印度坚持克什米尔问题是地区问题,坚决反对克什米尔问题国际化。虽然现在美国通过 灵活的斡旋策略成功地成为克什米尔问题事实上的“第三者”,但美国在扮演调停者的 过程只要稍失偏颇就可能导致双方对立情绪的增加。
其次,印美两国在印度洋地区存在潜在的利益冲突。“世纪之交的印度国防政策的基 本目标是‘称霸南亚,控制印度洋,争当世界一流军事强国’”。(注:军科年鉴编辑 部:《世界军事年鉴(2001)》[M],解放军出版社,2001年版,第246页。)印度为实现 其世界海洋大国的理想,实行“印度的印度洋”和“区域威慑”战略,企图控制印度洋 。但印度洋一直被英美海权国家视为必须绝对控制的地缘利益。美国政府决不允许印度 单独控制印度洋,形成“山中无老虎”的独霸局面。这种形势下,一方面,印度的海洋 战略具有“排他性,针对性和扩张性”(注:王新龙:《印度海洋战略及其对中国的影 响》[J],《国际论坛》2004年第1期。)的特点。另一方面,美国坚决不允许印度洋地 区霸权的存在。两国战略原则的矛盾势必导致两国战略利益的对立。正如美国国防部负 责国际事务的助理部长彼德·罗德曼所说,美印关系是有限的,印度不可能成为美国的 盟友。
最后,在核扩散问题上印度未必会完全遵从美国的意愿。印度奉行“以实力对实力” 的外交理念,把发展核武器作为其走向世界大国的必要的实力支持。1998年印度毅然顶 住美国的压力进行了大规模的核武试验,并在很短的时间制定出本国的核构想。这显然 与美国防止大规模毁灭性武器扩散的战略目标有着较大的冲突。虽然美国对印巴两国进 行了严厉的制裁,但克林顿的南亚之行及之后布什政府撤消全部对印制裁也表明美国对 印度的核武试验并没有太多的作为。目前,美国对印核政策主要侧重让印巴成为负责任 的核武国家及防核武扩散上。但印度能在多大程度上听从美国的要求仍还是一个未知数 。
四、美印关系未来展望
目前,印美关系正处于前所未有的“蜜月期”。美印两国在反恐、民用核能、民用太 空及高科技贸易等方面的合作日渐加强。而印巴之间关系也正逐渐转暖。这种情况下, 我们很难说印美关系会在短期内发生太大的变化。
但应该指出的是,现在的美印关系首先是世界惟一超级大国与一般国家之间的关系。 这种国际地位的差异决定了美国在未来两国发展中的主动权。换言之,至少在较长的时 期内,美印关系的发展主要决定于美国对印度战略地位的认可以及美国是否满意印度对 美国利益追求的屈从。这主要决定于如下几个方面:
第一,美国到底能在多大程度上允许印度提升其在南亚地区及全球事务中的角色。“ 美国的出发点实际上还是国际政治学的传统思想,即以基于相同理念而达成的协议为后 盾,构建能够发挥效用的均势体系,因为‘均势可压制破坏国际秩序的实力,基于共同 理念的协议可扼杀破坏国际秩序的欲望’。”(注:赵干城:《印度对美政策的嬗变》[ J],《国际问题论坛》2002年第4期。)热尔梅·卡里尔塞德博士(Dr.Zalmay Khalilzad )等在其所做的空军战略和原则研究计划的报告《美国与亚洲》中也明确提出,“要想 应对(亚洲政治变化的)挑战,美国必须开始制定一种策略以实现一个基本的长远目标, 即阻止亚洲安全的恶化。而这个长远目标的核心就是需要预防地区或大陆霸权的产生。 ”“对于亚洲几个还不属于美国现在的同盟结构的崛起的大国,如中国、印度和俄罗斯 ,美国应实行一种权力制衡战略(balance-of-power strategy)。这种战略有双重目标 ,一方面要阻止其中任何一个对其它国家的安全产生威胁,同时还要阻止他们联合起来 削弱美国在亚洲的重要利益。”(注:The United States and Asia:Toward a New U.S .Strategy and Force Posture,2001,p.47.http:www.rand.org/publications/MR/MR13 15/.)在这种原则下,美国会运用权力制衡战略针对亚洲任何可能的潜在的霸权国家。 因此,美国一方面会扶植印度使其成为制衡中国和俄罗斯的重要力量;另一方面,美国 也绝不会容忍印度成为一个地区霸权国家。
在美国这种政策下,印度面临几种可能的选择:其一,印度甘愿把自己当作美国的小 弟,在美国的阴影下成为地区大国;其二,摆脱美国束缚,坚持其一贯的不结盟政策, 奉行独立自主的外交政策。其三,把外交的重点转向欧盟、中国和俄罗斯。目前,印度 要提高自身的国际地位仍需要借重美印关系。但同时,印度强烈的民族自尊心和自豪感 也使其并不愿轻易服从美国的颐指气使。因此,印度在较长的时期内不会采取任何一种 极端做法,而是一方面借重与美国的“准联盟”关系,提升本国的国际地位;另一方面 则加强全面外交,在国际事务中尽量保持自身外交政策的独立性。
印度在更远的将来的印美关系中的主动权的多少主要取决于印度自身的发展。一旦未 来印度国内经济迅速发展,国力大幅增强,在国际上真正成为极具影响力的世界一极, 印度会在印美关系中获得更多的主动权,在国际事务中会更多地从本国的利益出发,则 印度能否真正按美国的意愿行事就很难说了。而美国为维护其世界独超的地位也会把印 度作为制衡的对象,美国与印度未来的利益竞争将不可避免。
第二,美印两国能否真正在两国共同利益上有所作为。在制衡中俄方面,虽然印度对 中国在一些问题上与美国一唱一和,但同样不可否认的事实是中印边界问题正逐步得到 解决,中印两国经贸联系也得到迅猛发展。一位西方观察家曾指出,“在过去的七年, 印度与中国的贸易额已上升了十倍”,“两国经贸联系迅速发展,两国的贸易在1998年 仅18亿美元,去年(2001年)一下升至35亿美元,而到2005年这个数字可能会上升至100 亿美元”。(注:South Asia in 2020:Future Strategic Balances and Alliances,p.356,www.carlisle.army.mil/ssi/pdffiles/00105.pdf.)对于中国这样一个巨大的潜在 市场,印度政府显然不会盲目地把自己绑在“美国的战车上”,中印关系将是印度务实 外交中的重要一环。
印度与俄罗斯的良好关系基础也成为印美关系的制衡点。印度宁愿在美俄之间左右逢 源,而不会真正站在美一边制约俄罗斯。印度甚至可以利用与中俄两国的关系反过来牵 制美国,以保证其在两国关系中更多的主动权。一个典型的例子就是,2001年因不满美 国与巴基斯坦改善关系,印度主动向中国和俄罗斯示好。
在印度洋利益方面,虽然美印两国的合作得到加强,但两国如何平衡在该地区的利益 仍是决定两国关系未来走向的重要因素。美国会通过制衡策略牵制印度,而印度也会通 过多种手段排斥美国在印度洋地区的势力存在,印美两国的利益冲突难免发生,只不过 是时间早晚的问题。
第三,美国能否在印巴关系中恰当定位。印巴两国关系是美国在南亚不得不面对的难 题。虽然美国在反恐的大旗下成功地保持了与两国的平衡关系,随着在阿富汗反恐的结 束以及印度战略重要性的相对提高,美国政府将不得不再次在印巴两国间找出另一个平 衡点。一方面,美国会更加侧重与印度的关系;另一方面,美国还需要避免巴基斯坦被 边缘化的危险。但印度和巴基斯坦会在多大程度上接受美国与敌国的关系却是一个变数 ,只要美国不能在印巴间找到合适的平衡点,就必然会导致两国国内嫌美情绪的增加, 美国也将会处于两头不落好的两难境地。
五、结语
我们可以把现在的美印关系比作一种“蜜月期”。由于两国共同的利益,美印关系在 本世纪开始经历了前所未见的快速升温阶段。然而,不论从历史还是长远来看,两国间 都存在着诸多潜在的分岐。美国到底在多大程度上能在美印关系中实现其南亚利益取决 于印度对美国利益的屈从。而印度在印美关系中的获益多少也决定于美国对印度未来国 际角色的准允。而两国利益的实现最终又决定于两国在该地区利益的权衡。从短期看来 ,两国会在共同利益的驱动下继续保持良好的关系。但随着两国关系“蜜月期”的结束 ,两国关系的发展主要取决于两国对诸多彼此间分歧的解决程度。为维护本国的利益, 两国会在诸多领域发生竞争甚至冲突,而未来两国关系最终将会是一种处于某种平衡点 上的既有合作又有竞争的关系。
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