“以德行政”：关键在于培养契约精神——读张康之《寻找公共行政的伦理视角》，本文主要内容关键词为：行政论文,契约论文,关键在于论文,伦理论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
综观西方行政学的发展传统，自伍德罗·威尔逊在1887年发表《行政（学）之研究》论文中提出“政治与行政二分”的原则，到古德诺在《政治与行政》论文中的理论阐发，再到马克斯·韦伯的《论官僚制或科层制》使之进入具体操作阶段以来，公共行政学几乎总是以“价值中立”和张扬工具理性作为自己的努力方向。不可否认，这种公共行政对于行政效率的提高和工业社会的行政治理及整个政治文明的发展曾产生积极作用，使政府在过去的岁月中得以有效地运行。但由于过分追求科学性、精确性，片面强调工具理性，忽视价值理性，随着后工业社会的到来，传统公共行政陷入一片困境之中，人们开始反思行政理论和实践研究的“工具理性”化和“科学主义”化，重视审视社会治理的现实，作出了许多新的诠释。张康之教授的《寻找公共行政的伦理视角》就是一种富有创造性的探索。
一
张教授从对官僚制的人文救治立场出发，对官僚制进行了精辟的剖析。他认为官僚制由于工具理性的过度张扬，价值理性的忽视，使得它在逻辑推理和实践操作上必然导致官僚主义，因此他提出要超越官僚制，超越工具理性，重塑价值理性，实行以德行政。他指出，政治与行政二分原则的理论发展和实践演练构成了西方公共行政的一个鲜明的逻辑起点，而当时西方国家之所以选择“二分原则”，实际上是西方近现代政治多元化发展的结果，“是多党政治条件下的一种无可奈何的选择”[1]（P28）。多党政治的存在意味着政治主体的多元化，而这种政治主体的多元化，又是建立在现代经济结构之上的。在韦伯看来，从政治与行政的二分到官僚制的确立，是在经济成为主导社会因素的前提下得以完成的（指出这一点相当重要，因为它恰恰说明了官僚制的合理性）。在这一前提下，官僚制的建立既反映了现代市场经济追求个人独立、平等、公正的要求，这是它的道德和价值方面。但由于它选择了与市场价值一致的目标，为追求利润而生产，这就必然拒斥对它的道德要求，从而偏向于工具理性，忽视其价值理性。由于这一逻辑悖论，使得在实际操作层面上，随着现代市场经济的发展，官僚制必然也会同步物化，官僚主义的出现成为必然。为此，张教授提出在改造官僚制的过程中，应更多地突出服务于社会的价值指向，更多地考虑伦理道德因素。具体而言就是从行政制度和行政体制与行政主体两个层面进行道德化，实施以德行政。在制度和体制层面，要在法律制度、组织结构、权力体制、公共政策等方面更加注重道德考虑；在行政主体方面，应着力培养行政主体的公共利益意识、自主责任意识、奉献精神。这样，张教授就为公共行政中官僚制弊端的救治提供了一种新的学术视角，其执著的学术求索和强烈的社会责任感值得我们尊敬和钦佩。但我们还需要进一步思考的是：以德行政进入实际操作层面应如何进行？人文科学的社会实践力是隐性的，伦理道德的诉求在官僚主义盛行的当今社会何以能发挥作用？
二
回到我国行政改革的讨论上来，必须考虑我国不同于西方的情境，从本国国情出发寻求适合自己国情的独特行政改革之路。然而当今世界是一个开放的世界，任何一个国家、民族的发展都离不开国际环境，都不能闭关自守，行政改革亦是如此，因而应该有一种“拿来主义”的精神，借鉴西方行政改革的经验和教训。从某种程度来说，我国行政改革就是在对西方行政改革实践的比较借鉴中得到迅速发展的。剖析西方官僚制，我们注意到这样一个传统，古希腊虽有人提出过“人是万物的尺度”，但理论探求的指向是外部的自然界，人们对外部世界的认知较多，而对人自身知之甚少；中世纪制造了人神的对立，人沦落为上帝的奴仆；到了近代，人的理性、主体性才成为理论探讨的中心话语，从培根喊出“知识就是力量”的口号到康德对“人为自然立法”的论证，似乎突现了人的价值。但理性的过度膨胀走向了它的反面，活生生的人不见了，只有枯燥无味的逻辑推理、理性演绎；技术飞速发展，而人都停步不前。工具理性与价值理性分离，抬高工具理性，贬低价值理性，是西方传统文化的主流。而中国哲学从一开始就关注人，把对人的思考放在重要的位置。天与人、伦理与政治互相交融于一体，因而具有厚重的伦理气息、人文气息。这也可以看作是中华文明的独特底蕴。可见从文化传统来看，西方崇尚的是自然理性、科学理性、工具理性；而中国则更关注的是人的理性，特别是价值理性。虽然随着经济的进一步发展，工具理性的张扬、物化现象的出现，有造成二者分离的趋势，但深厚的文化亲和力、消融力是不可多得的一种道德资源。从经济发展来看，西方有着市场经济的传统，已在全社会范围内建立起完全的市场经济，而市场经济是一种契约经济，因此，西方经济的发展是伴随着契约精神的形成而实现的。而我国尚未建立完全的市场经济，政府与市场的关系没有真正理顺，政治与行政没有充分分离，因而中国人缺乏契约观念，人们从事政治经济活动不是出于履行契约，而是出于道德良心，或者出于对权威的服从。可见中国人缺乏科学理性的契约精神。因此在进行行政改革时不应完全照搬西方的做法，而应有自己的个性特色。如中国与西方当前都强调“德治”，强调“以德行政”，但西方目前强调的是价值理性和人文精神，而我国目前首要的是培养公民的契约精神。
三
契约蕴涵着深刻的文化，它既是一种规则，也是一种道德，更是一种精神。它体现的是一种人性对自由、平等、自主的追求，是主体追求解放的表现。国内有学者曾指出“契约精神从假定设计的理念转化为具体的国家实践，强有力地显示了规则、法的重要功能和社会效应，这是发展民主政治，实现依法治国的良好开端”[2]。在现实生活中，我们时刻可以感受到这种精神的存在，它调节着利益矛盾，体现了平等，起着一种其他精神不可替代的独特作用。
我们一般把从霍布斯经斯宾诺莎、洛克和卢梭，再到康德的社会契约论称为“古典契约论”。而近代以来至罗尔斯提出“公平的正义理论”被看作是一种“新契约论”。古典契约论认为在国家诞生之前有一个逻辑的美好的自然状态，它是一种自由状态，在这种状态中生活，人有自己的自然权利，也就是说，人是自由的，可以去追求自己所欲的东西。但人有与生俱来的保护自己的行为动机，因此必然追求一切对自己有益的东西，如若每个人都自由地追求自己的利益，势必造成对立和冲突。结果人类的自由状态、自然状态必将是战争状态、混乱状态。在这种状态下，追求个体的自然权利实际上无法得到保障。于是人们为了保护自己的自然权利，便让渡一部分权利，在自愿平等的前提下缔结一份契约，成立公共权力机构，国家就这样诞生了。古典契约论是建立在两大“人性假设”的基础上的：一是心理假设，认为只要是人就具有保护自己的心理动机；二是理性假设，认为人的理性能力是无限的、伟大的，人能够凭借自己的理性控制自私的欲望。然而，随着理性膨胀带来的恶果的逐渐暴露，人们开始怀疑；人有伟大的、正义的理性吗？建立在理性假设基础上的国家具有合法性吗？新的诠释层出不穷，但最有创见且影响最大的还是罗尔斯的“公平正义”的“新契约论”。他在其名著《正义论》中通过对“原初状态”、“无知之幕”的设置推导出两个合乎“词典式序列”正义原则：一是平等自由原则，“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”[3]（P50），即所有人都应平等地享有最广泛的基本自由，这种自由以不妨碍他人的同样自由为限；二是差别原则和公正平等原则，“社会的和经济的不平等应这样安排，使他们①被合理地期望适合于每一个人的利益；并且②依系于职务和地位向所有人开放”[3]（P56）。即在社会地位、财富和收入方面允许差别的存在，只是这种差别要限制在机会平等和不损害最少受惠者的最大利益上。在罗尔斯看来，第一原则优先于第二原则，在第二原则中公正平等原则优先于差别原则。可见，其正义原则的要义在于：平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，坚持各种职务和地位平等地向所有人开放，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何人或团体除非以一种有利于最少受惠者的方式谋利，否则就不能获得一种比他人更好的生活。实际上罗尔斯的“新契约论”强调的是程序上、形式上的“正义”而非结果的“绝对平等”，以“纯粹程序正义”来论证公共行政的合法性。这适应了市场经济的发展和多元化社会发展的需要。
综观契约论的理论形态的发展，我们认为契约精神至少包含以下要求：一是普遍性、同意性。缔结契约是人们的一种自愿行为、自由行为。契约的成立要求双方在原则、立场、条件、要求等方面有一致的地方。这是前提条件，契约的缔结意味着双方的同意，也只有在此前提下订立的契约才对双方有约束力。二是自律性、自愿性。契约的形成归根到底是缔约双方自由、自愿的选择，既然是自愿的选择，就必然对自己有一定的约束力，要求自己为这种自由的选择作出责任承诺，自觉地去维护它、履行它，因而是源自内心的一种道德约束，遵守它归根结底是服从自己的意志。三是自由、平等性。在缔结契约时，每个人都是自由的，都有权利决定是否去缔结契约，从而也就具有平等性。四是互利性、公平性。缔约双方都有出于对自己利益考虑的因素，双方是在寻求一种稳定的合理的状态、秩序，达到双赢的目的。这是契约的功利诉求，但也是契约的道德性所在，因为它符合公平性要求，而公平交易无疑是一种道德“应当”。五是规范性、制度性。契约具有一种内在的规范性、约束性，一经缔结，就具有一定的法律效应，任何人都必须严格遵守，不得违背，否则要承担责任，接受惩罚。
有学者已经指出，理解契约论应该从两个层次着手：其一是契约论的理念层面，指社会契约是揭示国家和法的起源的一种学说；其二是契约论的实践层面，契约论所蕴涵的精神实质要贯彻于社会生活各个方面，尤其是政治生活、经济生活领域。因此契约精神对于建设社会主义民主和法制，实施“以德行政”有重要价值和作用。
把契约精神运用于行政管理，就要求行政官员、国家公务员在自己的行政实践中正确处理政府和市场的关系。在一定意义上市场经济条件下政府与市场的关系就是一种契约的关系，政府和市场各有自己的权利和义务，有发挥作用的范围和界限，在范围和界限内各自自主决定，政府及其职员既不能越界干涉市场，扰乱市场的正常秩序，也不能放弃自己的职责和服务，应承担起对市场宏观指导和保驾护航的重任。当然，市场主体也应承担自己的义务，履行自己的职责，遵守政府的规定和要求，也就是说要对政府守约。政府和市场的关系只有在契约精神的指导下才能形成良性互动关系，既推动市场的繁荣与稳定，又提高行政效率，转换政府职能。契约精神对行政管理的意义还不止于此，更要求行政官员和国家公务员与政府组织和社会公众之间建立一种契约关系，因为当代社会是一个重民主的服务型社会，行政官员和国家公务员是政府组织的职员、人民的公仆，其根本任务是为组织和人民服务。如果颠倒了这种关系，个人凌驾于组织之上，不尽义务，只取好处，这不是“守约”的表现；而如果个人凌驾于人民之上，把自己当作人民的主人，骑在人民头上作威作福，这更是严重的违约行为，是契约精神的失落，是对现代市场经济和现代公共行政基本精神的背离。因此在目前的条件下，契约意识和精神的培养至关重要，也许是我国行政改革和民主政治建设的重要突破口。