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中图分类号：F752.5文献标识码：B文章编号：1008-4347(2000)04-0028-04
西部大开发，对于西部各地而言有两个方面的问题是必须解决的，一是怎么开发，开发什么；二是能向中央政府或上级政府争取到什么。中央政府能够给予各地的不外乎两个方面的东西，一是钱，即发展资金，二是政策，即优惠政策。因此，各地又有一个向中央政府要什么样支持的问题，是以要资金为主，还是以要优惠政策为主，或者是二者并重？上述问题，作为地处中国中西接合部，又有艰巨移民任务的万州，是必须作出抉择的。我们认为，通过向中央争取资金上的支持，加强万州基础设施的建设，和争取中央同意在万州设立保税区，是万州加快发展的重要途径。本文重点讨论在万州设立保税区对万州经济的推动作用和可行性。
一、保税区及其在中国的设立
自改革开放以来，中央政府为了加快中国经济的发展和促进沿海的对外开放，先后采取了各种特殊的政策，而这些特殊的政策往往又在特殊的区域推行，因而在我国形成了不同层次的对外开放区域。目前享有一定特殊对外开放政策的区域有：保税区；经济特区；经济技术开发区；高新技术开发区；沿海、沿江和沿边开放城市；沿海、沿边开放区。还有就是针对特殊问题设立的对外开放区域，如针对上海设立的浦东新区，其政策甚至比经济特区更优惠，但其名称却不叫特区；针对移民问题和重庆市直辖后原万县市所辖区域的行政管理问题设立的万州移民开发区；针对少数民族问题，贫困问题和重庆市直辖后原黔江地区的行政管理问题而设立的黔江开发区等。从开放的程度、享受优惠政策的多少和对相关区域的经济带动作用来看，以经济特区和保税区为最。其中保税区的开放程度最高，政策最优惠。
保税区是海关所设置或经海关批准的特定地区，又叫自由港或自由贸易区。我国的保税区是经国务院批准的有一定范围的封闭式综合性对外开放区域，具有明显界限，建立完善的隔离设施。设立保税区有利于出口，同时增加对保税区所在地区产品、资财及劳动力的需求，更有利于外资、科技信息和专业人才的引入[1]。
从1990年开始中国先后在沿海城市设立了上海外高桥保税区、天津港保税区、深圳福田和沙头角保税区、大连保税区、广州保税区、张家港保税区、海口保税区、厦门象屿保税区、福州保税区、青岛保税区、汕头保税区、宁波保税区，共计13个保税区。其中张家港保税区、广州保税区、福州保税区都是在内河港设立的。
保税区的优惠政策概括起来有十个方面：[2]
(1)从境外进入保税区的自用的机器设备，基建物资、生产用车辆、交通工具和办公用品，为加工出口而进口的原材料、零件、元器件、燃料，供储存的转口货物，以及在保税区加工运输出境的产品，免领进出口许可证，并免征关税和工商统一税或予以保税。
(2)允许建立生产性的外商投资企业和中资企业，从事出口产品的生产制造，享受规定的税收优惠。其中，外商投资的生产性企业所得税，减按15%征收；经营15年以上的，从获得利润年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年到第五年减半征收所得税（高新技术企业再延长3年减半征收企业所得税）；减免期满以后，当年企业产品外销70%以上者，减按10%征收企业所得税。中资企业凡投资经营属于国家鼓励发展的产品、项目，经逐个核定后可以享受规定的税收优惠。
(3)允许生产性企业从事本企业生产的原材料、零配件、设备的进口和产品的出口，以及对外承接与生产相关的加工业务。
(4)允许利用非保税区的原材料、零部件、元器件、包装物料等制造出口产品，非保税区的货物运入保税区，视同出口，应按规定办理海关手续。凡符合出口条件的，除另有规定外，免征生产环节的工商统一税（产品税和增值税）。
(5)允许设立贸易企业，从事转口贸易和为保税区内企业代理生产用的材料、零配件的进口及产品的出口。
(6)允许建立储存仓库。
(7)经批准可以设立国内外金融机构、经营区内的外币外汇业务。
(8)经批准可以建立保险机构和其他服务机构。
(9)区内生产企业之间的贸易往来实行保税。
(10)保税区为前去进行业务活动的外商提供出入境的方便。
二、设立保税区对万州经济的推动作用
设立保税区是国际上许多发展中国家，加大对外开放力度，加快不发达地区经济发展进程通行的做法。有关专家认为，尽管在70年代就设立了经济特区，实行了对外开放政策，但沿海经济发生质的飞跃则是在90年代。保税区对推动沿海地区的对外开放和经济高速发展功不可没。
万州设立保税区，将加快三峡库区、重庆市乃至西部地区对外开放的进程，大大促进该地区经济发展。
第一，在万州设立保税区，有利于加快三峡库区的对外开放进程。
三峡库区是集移民、贫困、生态环境恶化于一体的地区，经济的封闭性和二元结构十分严重。经济的封闭性与经济的开放度呈此消彼长的关系。其开放程度可以用外贸出口值在GDP中的比重来反映，1994年上海市出口总值占GDP的比重为43.44%，而三峡库区则不到10%，三峡库区经济的二元结构指数为0.70[3]。尽管1998年国家在三峡库区设立了万州移民开发区，也给予了一些相应的对外开放的优惠政策。但经济发展仍很缓慢。事实证明，三峡库区已陷入发展经济学所研究的典型的贫困恶性循环状态。因此，没有强大的外力推动，仅依靠自身，是难以走出贫困恶性循环陷阱的。而运用具有最大开放的优惠政策即建立保税区，可以最有效地打破三峡库区根深蒂固的封闭性和贫困恶性循环状态。
万州人封闭、保守、落后的思想观念是导致万州落后的根本原因，也是投资软环境差的根本原因。改善万州人封闭保守的观念，仅仅依靠宣传教育，是相当缓慢的。而建立保税区，可以最直接地引入先进的市场经济意识，冲击原有的保守的观念，树立起库区人开放的意识，改善投资软环境。沿海居民开放的意识，并不是生来俱有的，而是通过开放和对外的交往形成的。保税区的设立将大大增加万州人与外国人直接交往的机会，改变原来封闭、保守的观念。
第二，设立保税区可以在较短时间内带动万州工业高速发展，形成面对国际市场的产业结构。
万州政府目前已把发展工业作为振兴万州经济的关键。但是万州工业目前面临着几大障碍，即企业制度僵化，发展资金短缺、高素质的技术人才和管理人才奇缺、管理落后、国内市场饱和、竞争激烈、产业结构低级化等。设立保税区具有比较高的极化效应和面对国际市场等优点。一是通过极化效应，引进资金、技术和人才；二是外资的进入可有效改善万州企业的产权结构，尽快建立起现代企业制度；三是万州企业可以直接引入保税区内国际企业先进的管理方法；四是可以将万州优势企业、特别是生产具有地方特色、民族特色的产品的企业，如鱼泉榨菜、谭木匠梳子等企业引入保税区，直接面向国际市场参与国际竞争；五是保税区的优惠政策还将吸引大量的国内名牌企业进入万州；六是保税区将大大缩短万州产业结构升级换代进程，形成直接面对国际市场的具有竞争力的产业结构。
设立保税区对经济和地方工业的推动作用，我们还可以从已经设立保税区的城市在90年代的高速发展得到证实。未设立保税区以前，只有天津、广州、上海、福州具有较强的经济实力，深圳、厦门、宁波、张家港、青岛、大连、汕头、海口都还是中小城市，经济实力并不强大。但是象青岛、宁波、大连等城市，现在已成为所在省份经济实力最强的城市，而同处沿海的广西北海由于没有设立保税区，却落在了后面。
第三，设立保税区可以缓解万州十分严峻的就业形势。
万州由于工业结构调整，整个万州至少有四万多人下岗，加上原有失业人口，万州可能有八万多失业人口。失业问题不解决，将严重危及万州的移民迁建和社会稳定。而设立保税区，大量外资企业的进入将解决几万人的就业问题。
第四，设立保税区可以充分发挥万州在三峡库区经济中心的作用，有利于万州商贸中心的形成，并带动第三产业发展。
万州作为三峡库区的经济中心、商贸中心这是不争的事实。但万州对周围的幅射带动作用非常有限。设立保税区，将会使万州形成三峡库区的发展极，使万州真正发挥三峡库区经济中心作用。保税区的极化效应，还会带动万州与周边的陕南、鄂西、川东、渝东等地的物资流通，使万州恢复在这一区域的商贸中心地位。
保税区的设立，将会使万州与外界的信息流、人流、物流、资金流大量增加，这也将有利于万州通信产业、交通运输业、旅游产业、金融业的发展。
第五，保税区的设立，更有利于万州经济迎接中国加入WTO的挑战，抓住中国加入WTO所带来的机遇。
中国加入世贸组织后，万州产业将面临东部沿海地区企业和国外企业进入中国的双重挤压。在中国已处于买方市场的情况下，这种挤压，有可能导致质量不高的万州工业无法走出困境，无法成为主导产业。设立保税区，万州工业可以直接面对国际市场，利用中国加入WTO，美、欧、日、加等国放宽中国产品进入的条件，加大万州劳动密集型和具有地方特色的产品进入国际市场的力度。
第六，在万州设立保税区是实现长江经济带开发战略，加快长江上游开放程度缩小长江上游和下游巨大差距的最佳选择。
目前在长江经济带上有13个国家级经济开发区，16个高新技术开发区、3个保税区，大部分集中在长江三角州。因此，在万州设立保税区有助于缩小长江上游和下游的发展差距。同时在万州设立保税区，也有助于重庆市形成由万州移民开发区，黔江少数民族开发区，重庆、涪陵、万州开放城市，重庆市经济技术开发区，重庆市高新技术开发区共同构成的不同层次的对外开放格局。
三、在万州设立保税区的可行性
设立保税区对万州的推动作用是多方面的。这是毋庸置疑的。问题在于前几年万州在争取中央设立海关时，同时也申请设立保税区，但没有得到中央批准。那么现在中央会不会批准在万州设立保税区？我们认为这种可能性非常大。在万州建立保税区的时机已成熟。
第一，设立保税区与中央西部大开发的政策思路相吻合，与专家学者关于西部开发的建议相吻合。
中央关于西部大开发的基本思路之一，就是要加大西部的改革开放力度，“必须研究适应新形势的新思路、新方法、新机制”[4]。专家们认为，“新思路、新方法、新机制”就是要建立新的开放形式，使东西部制度差异缩小，变东部的“坑地效应”为西部的“坑地效应”，使中央通过转移支付方式支持西部发展的资金，能够更多地带动东部和国际上的资金、人才、技术流向西部。著名经济学家林凌认为，东部经济若没有中央给的优惠政策及建立特区形成的“坑地效应”就不可能起飞。因此，他主张“要使西部开发有实质性的突破，必须借鉴东南沿海的经验，在若干可以成为增长极的‘点’上，实行特殊政策和灵活措施，吸引我国资本、港澳台资本……到这些‘点’上来投资，再现特区效应”[5]。另外一些专家提出，要加大西部的开放力度，就必须在西部设立比特区更“特”的若干各具特色的“自由贸易区（即保税区）”和国际投资开发区。[6]
可以看出，中央在西部设立若干比特区更开放的区域，促进西部开发是必然选择。
第二，国际国内早已有在内河港设立保税区或自由贸易区的先例。
巴西南北差距明显，为了缩小这种差距，巴西政府采取了很多开发措施，一是1960年巴西首都从里约热内卢迁到内陆的巴西利亚；二是加强组织机构建设，设立了东北部开发部署，中西部开发署和亚马逊开发署；三是在亚巴逊地区建立玛瑙斯自由贸易区，在该自由贸易区投资的全国各地私人企业和美、日、荷等外商企业有1000多家，从业人员近10万人。
我国已有的13个保税区中的张家港保税区、福州保税区、广州保税区都是以内河港为依托的。
这说明在长江上游的最大内河港设立保税区有国际国内经验可借鉴，是可行的。
第三，万州具备设立保税区的主客观条件。
(1)万州列为开放城市是在万州设立保税区的重要准备。我国的13个保税区大多数设在原有的经济特区或开放程度很高的沿海城市。万州作为移民区和开放城市，由于享有一些特区的政策，因而实际上具有特区的性质，这为万州进一步开放设立保税区作了重要准备。从另一个方面看，由于万州集移民、贫困于一体，百万移民的搬迁安置、解决几百万农村居民的贫困，改善恶化的生态环境，中央都应该并且已经给予了许多特殊优惠政策。因此，万州有争取设立保税区的政策优势。
(2)万州已具备了设立保税区的物质条件。一是万州濒水，是长江上游第一大港口，具备了通江达海的条件，这也是目前国际上和我国设立保税区的基本条件。二是万州将在近期内建成达万铁路，渝万高速公路，五桥机场，具备了设立保税区向周边幅射的交通条件。三是而且是最重要的条件之一，即万州海关已成立，具备了设立保税区，直接开展国际贸易的又一基本条件。四是万州的通讯设施，能源供给已能满足设立保税区的要求。五是万州历来是渝东的商贸中心，本身有一定的向周边幅射的能力。六是中国四大国有银行、国有保险公司、证券公司在万州都设有分支机构，能够满足设立保税区的金融服务需要。
(3)万州移民开发区已有一定的工业基础，又背靠重庆主城区这个大工业城市，设立保税区有产业支撑。
四、对策及建议
上述分析已经证明，在万州设立保税区不但是必要的，而且是可能的。然而要变成现实又是艰难的，还需要万州人做很多工作。
1、立即组织库区内外专家，特别是对国务院决策有影响的专家，对万州设立保税区进行深入论证。
2、万州应立即着手成立保税区办公室，这个办公室可以由海关、移民局等部门的人组成，可以开始进行设立保税区的前期准备，初步规划工作。
3、要把设立保税区作为振兴万州工业及万州经济的关键措施之一，放在战略的高度，放在万州在西部开发中抢占制高点的高度。
4、要认真研究中央关于西部开发的政策，关于移民开发的政策，在研究中转变观念，重点看中央允许我们做什么，只要中央没有禁止的，都是可以做的，不能去等上面的“红头文件”，否则我们就会丧失许多机会。
5、利用对口支援政策，请求沿海设有保税区的城市，提供保税区设立的具体操作办法，甚至提供人才方面的支持。
6、建议可以把保税区设在水陆空都比较方便的五桥新区。
收稿日期：2000-05-26