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［中图分类号］F752 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-4034(2003)06-0014-04
从1978年国务院颁布《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》以来，加工贸易方式在我国迅速发展。从国家政策演变来看，20多年来加工贸易的发展在我国可以分为两个阶段：1995年以前国家相关政策以鼓励性政策为主，强调加工贸易的积极作用；1995年以后相关政策以监管性为特征，重在克服加工贸易的负面影响，突出了加工贸易的管理问题。
近年来，加工贸易政策与监管体制中的矛盾也越来越突出，从事加工贸易的企业对现行政策与监管的意见越来越多，地方政府与中央政府、中央政府不同部门之间对加工贸易有关政策调整方向的分歧越来越大。产生这些问题的根本原因在于我国加工贸易活动发生了很多新变化，对现行政策与监管体制提出了不少新要求。那么应该怎么样管理加工贸易，才能既发挥其积极作用又控制其负面影响呢？本文从国际上几种主要的加工贸易管理模式出发，结合我国的实际情况，探讨我国今后加工贸易管理模式的发展方向。
一、加工贸易管理模式
1.封闭式
封闭式管理是保税进口的料件只能在海关指定的区域内进行加工，指定的区域即通常所说的出口加工区、自由贸易区、保税工厂或者车间，所以也称为指定区域内的全额保税制度。实行这种管理模式，海关可以实行有效的监管，减少走私等现象；加工企业，可以方便通关，减少成本，得到更多的优惠。
2.担保免税
担保免税是在加工企业进口料件时海关保留征税的权利，实际不征税，但是进口企业要提供担保。担保可以采取各种的形式。这种形式的管理可以保证海关在加工企业不能出口或者发生违法经营的时候即时征收到国家税款，同时对企业来说不会占用太多的资金。关键是企业能否取得担保的问题。我国的银行保证金台账制度出台后，许多企业的资金被挤压，后来政府对银行保证金台帐制度进行了修订，新法允许企业在取得银行同意后，可以用土地、厂房或银行保函作担保，取代目前的保证金实转制度，这样固然可以减轻企业的资金压力，但银行是否同意企业以土地厂房作为担保，或出具保函？恐怕得视企业之情况而定。同时，对于未取得土地权证者也将有适用上的问题。
3.先征后退
企业进口料件时，海关按照一般贸易进口对其征收税款，在企业加工成品出口时再退回相关的税款。实行先征后退海关可以保证即时征收到税款，省却很多后续麻烦。企业产品的内销，进口料件的走私问题也都解决了。但是这种方式对企业来说，占用资金多，不利于加工贸易的发展。
4.开放式监管模式
开放式监管模式下，企业不需要在银行开设保证金台账，不需要进驻规定的地区，很多程序可以通过联网进行，海关对企业进口料件到成品出口实行全过程监控。这种监管模式对企业来说比较好，不占用资金，可以省却很多繁琐的程序，提高效率，节省成本，节省人力。但是这种模式的运作要求市场法制完备、企业守法性强，同时要有信息化监管网络的建立。我国现阶段有的海关利用电子口岸实施的各种措施就有朝这个方向发展的趋势。
世界各国对加工贸易的管理一般不单一采取上述四种模式中一种，而是根据本国的实际情况综合几种模式，对不同的企业采取不同的管理方法。
欧盟国家对加工贸易的管理主要采取两种制度。一种是保税制度，被管理的企业是以加工产品复出口为目的，在料件进口前企业要向海关提出申请，经过海关同意，货物进境时是免税的，同时免受贸易政策的管理。产品出口后进行核销。如果产品内销，企业要补缴相关的税款及其利息。另外一种就是先征后退，被管理的企业在进口前并不肯定其产品会复出口，但是可以保留其产品出口时退回料件进口时被征收的税款的权利。那么企业在进口前也需要向海关提出申请并得到海关的同意。但是货物进口时要缴税，同时也要受到贸易政策的管制。在产品出口时能退回料件进口时所征的税款。
日本对加工贸易管理采取三种制度，即指定区域内的全额保税制度、担保免税和先征后退。
我国对加工贸易的管理主要是采取海关保税监管的方法，但是我国的海关保税监管和其他国家有所不同，正如上文所述的一般的海关保税监管是海关要求企业在指定的区域内。如出口加工区、自由贸易区、保税工厂或者车间等区域内。但是我国改革开放之初实行开放式经营，加工企业遍地开花，分布在全国各个地区，而我国的市场法制还不够完备，企业守法自觉性不够高，信息化程度也较低，海关，难以实施有效监管，致使一些不法分子利用加工贸易进行走私的现象愈演愈烈。
国家有关部门相继出台了银行保证金台账制度和对企业及其产品的分类管理制度，以求遏制走私活动。但是银行保证金制度一方面没有完全贯彻实施，很多台账在空转，海关无法追缴到税款；另一方面银行保证金制度不够完善，存在缺陷。2000年4月底，国务院正式批准建立出口加工区并选择部分地区进行试点。我国出口加工区的试点工作开局良好、进展顺利、初见成效，并展现了良好的发展前景。我国逐步将加工贸易企业“赶羊进圈”进行管理。但是出口加工区并不适合所有的加工贸易企业，主要适合于四种类型的企业：一是订单在国外的加工企业，加工区有通关速度上的优势，这样可以增强企业在国际市场上的竞争力；二是有零库存要求的企业和采用网上订单的企业；三是出口产品的龙头企业，也就是我们所说的下游企业，其产品总装在出口加工区，配套企业在区外，可以带动区外和周边经济的发展；最后就是研发中心。
二、我国目前的加工贸易状况及其对管理的要求
1.加工贸易在国民经济中的地位
自从1978年我国开展加工贸易以来，加工贸易取得了“爆炸式”的增长。加工贸易进出口总额从1980年的16.66亿美元增加到了2002年的3021.6亿美元，增长了约180倍。同时，加工贸易在我国对外贸易中的比重从1980年的4.4%提高到了2002年的48.7%。加工贸易的蓬勃发展，创造了大量的就业机会，形成了强大的制造能力，带来了新技术新产品，促进了产业结构与贸易结构的升级，有利于国际收支平衡，为国民经济做出了重大的贡献，所以我们应该继续促进加工贸易的发展，而政策的稳定性是发展我国加工贸易的重要保障。因此加工贸易的管理政策要有一定的连贯性和稳定性，给企业一个较安定的政策环境。
2.投资主体的变化
我国加工贸易的投资主体的变化在20年间可以分成三个阶段。改革开放之初以香港为代表的亚洲四小龙初步向外转移部分劳动密集型加工业，我国东南沿海的乡镇企业抓住这个机遇，是当时加工贸易投资的主体。20世纪80年代末，随着世界性产业结构调整与转移的加速，亚洲“四小龙”的劳动密集型产业面临大幅度的调整和转移的趋势，此时我国政府又制订了相应的优惠政策，为外商投资创造了环境，港澳台商利用地理和文化之便大量投资，成为当时我国加工贸易的投资主体。20世纪90年代中期以来，美、日、欧等发达国家的跨国公司积极加大了对华直接投资，已经成为我国加工贸易的主力军。1999年，外商投资企业加工贸易出口和进口分别为745.39亿美元和526.73亿美元，占加工贸易出口和进口总额的67.2%和71.6%。到2001年，外商投资企业在加工贸易中的比重已经达到73.3%。
加工贸易主体的变化，对加工贸易的贸易方式、市场结构、产品结构和产业链条结构等均产生深刻的影响。
3.贸易方式的变化
我国的加工贸易早期是以来料加工为主的，1980年来料加工进出口额为13.3亿美元，占加工贸易总额的79.8%。来料加工的好处在于，中方企业不必支付原材料采购费用，也不必为产品的销路操心，这在中方企业规模有限、参与国际分工经验不足的情况下，具有特殊的优势。到80年代末期，这种贸易方式的结构发生了改变，1989年进料加工进出口额首次超过来料加工贸易额，达到53.1%。随后，进料加工所占比重逐年提高，到2001年达到了71.4%。
外商投资企业特别是跨国公司对进料加工的偏好是进料加工贸易方式增加的主要原因。其深层原因在于，外商投资企业更加注重通过加工贸易占据我国国内市场，而进料加工方式可以兼顾国内国际两个市场。但是对于监管来说，进料加工比来料加工要难于管理。
4.加工贸易区域格局的变化
我国的加工贸易是随着改革开放的进程而发展起来的，所以加工贸易区域格局的变化趋势同我国对外开放格局变化趋势是相一致的，并将逐渐从东南沿海向中西部地区发展。
我国沿海地区将继续实施外向型经济发展战略，沿海地区的加工贸易将在原来的基础上得到更大的发展。沿海地区的产业结构将进一步调整，并形成集加工制造、贸易、航运、金融、信息和高新技术开发为一体的、技术档次和国际化程度较高的产业群，反过来又将促使加工贸易发生质的飞跃。即沿海地区的加工贸易将从原来的以劳动密集型为主向以资本、技术密集型为主提升。
我国西部地区的加工贸易将随着西部开发战略的实施而发展，和东部有所不同。中西部地区经济基础薄弱，总体经济发展水平明显落后于东部沿海地区，但是西部地区有丰富的特种物产等资源和劳动力、有东部地区经济建设的经验和周边国家广阔的市场，所以西部地区的加工贸易将会以劳动密集型和资源密集型为主。
5.行业演变
早期我国的加工贸易以纺织、服装、玩具、鞋帽等劳动密集型产品为主，随着越来越多的外商投资企业来华从事加工贸易，机电产品在加工贸易中的比重越来越高。2001年，加工贸易出口机电产品882.7亿美元，占加工贸易出口总额的60%，占全部机电产品出口的74.3%。加工贸易出口中，计算机、通讯设备、视听产品占有重要地位，不仅使加工贸易出口产品档次大大提高，而且使我国出口产品结构大大改善。我国加工贸易产业格局的变化将紧紧跟随世界范围内产业结构的调整步伐，实现由加工出口一般工业品向加工出口高技术含量、高附加值产品转变；实现加工贸易与国内生产相互紧密融合，逐步提高国内配套能力，大大带动我国原材料和零部件的出口，延伸加工贸易的链条；随着国内企业改革和管理现代化，在模仿、学习和消化、创新的基础上，越来越多的企业建立自主技术开发体系和自主营销体系，变被动为主动，实现出口加工业的结构升级，提高加工贸易的经济效益和社会效益。可以预测，在世界范围内，随着IT产业零关税的实施，以IT产品为代表的我国高新技术领域的加工贸易出口将逐步增长。
加工贸易产品结构的变化，对监管体制提出了新要求。我国实行合同审批备案制度（注：企业订立合同，先报外经贸部门审批，获许可后，分别到海关备案，去银行开设保证金台账，再回到海关申领登记手册。按现行规定，一份合同颁发一份加工贸易业务批准证、海关颁发一本登记手册。）。这种监管办法是在早期针对服装等轻工产品的加工贸易发展起来的，加工贸易手册、合同等管理办法针对传统加工贸易产品是基本可以满足需要的。但是，与传统的服装等产品相比，以IT产品为代表的机电产品生产具有“生产零库存、采购全球化、订单电子化”的特点，进口的料件种类远远多于传统的服装等产品，同时对通关效率提出了很高的要求。而那些年出口额达上百亿元人民币的大型IT企业，合同订单多达上万份，海关得颁发上万本的登记手册。即便将多个订单合并成一个合同进行审批，企业的手册也得有一二百本。货物一到口岸，企业要在几百本手册中去查找，而且手册会经常在多个口岸往返传递通关，稍有不慎就会丢失。因此，对于很多从事机电产品加工装配的企业而言，由于中间投入品种类多，手册数量不够，影响到企业的生产进度；很多企业进货与出货，均采用电子手段，根本没有书面合同，为了应付管理部门，只好去作一份假合同，监管部门心知肚明，但受现行规定的约束，只好继续要求企业提供这种没有意义的合同。
三、我国加工贸易管理模式的选择
1.对于订单在国外的加工企业、有零库存要求的企业、采用网上订单的企业、出口产品的龙头企业、研发中心型的企业及其从事高新技术产品加工出口的企业采用出口加工区的监管模式。试点的出口加工区要加快推广“大通关”试点取得的成果，建立适应加工贸易发展需要的高效的监管体系。
2.对于大型加工出口企业并且外销比例较大的，可以采用海关联网核查监管的模式。这种监管模式下的企业不实行加工贸易手册和银行保证金台账制度，其生产管理系统中的相关数据和海关联网，并即时更新，海关计算机会定期自动核销。这种模式利用现代化的信息设备进行管理，高效、省力，又不受地域限制，应成为以后的主要管理模式。
3.在中西部地区的加工贸易企业要吸取东部开发过程中的经验教训。西部地区经济比较落后，同时基础建设薄弱。既要防止重复建设、管理混乱又要防止管理过严而抑制了发展。可以选择几个地方设立出口加工区，采用出口加工区的管理模式。同时，因为西部可以利用其丰富的自然资源和劳动力资源发展劳动密集型和资源密集型的加工贸易企业，所以对有些企业也可以继续采用加工手册和银行保证金台账制度进行管理。
4.对于加工贸易量不大，又暂时无条件和海关实现联网的加工贸易企业继续实施加工贸易手册和银行保证金台帐实转制度。要进一步完善加工贸易分类管理办法，针对实施过程中出现的矛盾加强管理部门和企业的沟通提出合理的解决办法。进一步研究加工贸易保税政策大框架下的税收保全机制，逐步取消实际上已经不起作用的加工贸易保证金空转制度。
［收稿日期］2003-06-25