唐山市丰南区住房和城乡建设局 河北唐山 063300
摘要：近几年，城市规划实施中遇到的问题层出不穷，其中最突出的问题是城市总体规划与土地利用总体规划之间的矛盾。为了解决这一矛盾，本文首先阐述了＂两规＂的现状，找出其存在的矛盾和共性，然后根据对土地用途的管控，提出了相关的政策措施，最后构建了新的＂两规合一＂体系，旨在将“两规”统一到同一平台的规划体系中，实现土地合理利用。
关键词：土地规划；城市规划；两规合一；规划体系
前言：随着我国经济的快速发展，城市的更新速度正在逐渐的增长，尤其是土地资源紧缺的发达城市，它们的城市更新极有可能会超过新增建设用地，进而成为城市建设用地的主要来源。由此可知，城市更新对于土地资源紧缺的城市具有重要的价值和意义，是城市选择新的发展模式的必由之路。
1 强制性内容制度的意义辨析
在法规和实践中对强制性内容的要求主要落在总规层面，可以说这次制度调整的重点之一是提升总规的法定地位和指导作用。然而，“总规强制性内容”的提法让人迷惑—难道总规中除此以外的其他内容不需要强制实施了？要解答这样的问题，则需要探寻总规强制性内容制度的意义及其在规划体系中的作用。
1.1法规定义
通过对《规定》《办法》《城乡规划法》三部法规的内容进行比较可以发现如下问题。
（1）内容总体范畴基本一致，细节有待梳理。从总体上看，三部法规都强调了资源保护、支撑性设施、公共利益与公共安全等影响城乡可持续发展的规划内容。《办法》和《城乡规划法》的相关条款基本是基于《规定》的内容制定的，在内容上，其总体范畴基本可以达成共识。但是，对于具体要素的界定和细化，《规定》和《办法》在细节上产生了一定的差异，《城乡规划法》也未说明总规实施应以什么作为标准。
（2）对于“强制性”存在两种描述。三部法规对于强制性内容的“强制性”一词并没有给出清晰的定义，就其用法可以归纳成两个方面：一是将其作为“必备”“标准”，作为一种成果完整的要求；二是其必须“不可变”“需要执行”，作为必须实施内容的要求。关于前者的描述有：“是省域城镇体系规划、城市总体规划和详细规划的必备内容”“在规划文本中应当明确表述”等。关于后者的描述有：“违反……进行建设的，应当按照严重影响城市规划的行为，依法进行查处”“应当规定为必须严格执行的”等。由此可见，从立法之初，对强制性内容的定义就相当模糊。
1.2文献研究
各类研究对强制性内容的实践和改进有不同观点：一方面，认为现状强制性内容存在内容过多和可实施性弱的问题，要求抓住关键要素进行强制性控制，对强制性内容进行“定性”、“定量”、“定构”或“定坐标”的落实和管理；另一方面，认为应该对强制性要素进行评价和分类，寻求细化实施策略和增强可实施性的方法，并认为强制性内容的实质是通过技术法规确定的标准化内容；此外，还有一些观点认为应该将强制性要素完全地独立出来，使城市规划体系分为强制性规划与非强制性规划。
2“两规”的矛盾和共性分析
2.1“两规”的现状
进行土地利用总体规划的线路：从上而下地制定各类指标，土地的需求受制于供给，其重心在于控制。而城市总体规划是根据对某一目标城市的社会经济、人文、产业、地理等各种环境因素进行综合分析，提出城市发展规模和目标，趋向于大尺度规划，热衷于建设大城市，忽略了土地的总体利用规划。
2.2“两规”的主要矛盾点
（１）二者的实际与出发点相违背。土地利用总体规划的实际是“吃饭与建设并重”，也就是说在保护耕地的同时进行建设用地的开发。它的原则是：不扩大土地面积，靠优化土地使用结构，合理统筹，从而促进经济稳定持续增长。而城市总体规划的实际是“建设与吃饭并重”，其首要目标是开发建设用地来满足城市要求，其次才是达到保护耕地的目的。（２）土地分类方式存在较大差异。国土部门“建设用地总规模”中规定的“城镇建设用地”与城市规划相关文件及政策中的“城镇建设用地”相比较，数据不相符。（３）规划的人口预测范围不一致。在“两规”里，人口统计口径不一致，具体表现在城市总体规划预测人口范围大于土地利用总体规划预测人口范围。
2.3“两规”的共性
通过大量的实践及研究工作，虽然“两规合一”工作在规模和布局上实现了创新，但是在编制规划框架和对规划管理方面的研究还不够深入，研究偏向于内容和技术。
3构建新型的“两规合一”体系
根据上文对“两规”差异和共性的说明及重新分析和统筹安排，建立了一套新的“两规合一”系统在“两规合一”体系中，核心是对总体土地的宏观布局。体系图如图１。
“两规合一”体系中，主要涉及到四个方面的布局，包括城镇建设用地、空间管制、城市道路规划与生态地及耕地的保护、城镇区域的总体布局。根据这个宏观布局，对这四个方面进行细分，同时在这一体系中提供了行政体制、法律、人才、资料库等配套措施的建设。（１）体系的主体部分。体系的主体部分展示了该系统的四个主要规划控制要素，这四个控制要素不是一定要同时存在，可以根据实际情况进行选择。（２）因地制宜规划与“两规合一”基础资料库。因地制宜是根据不同地域的实际情况，选择规划的侧重点，确定规划的特色，在实际规划中展现出四条管控线，从而展示了“两规合一”内在的灵活性。此外，“两规合一”体系的创新之处在于将基础资料放入资料库中进行管理。资料库提供了充足的数据从而支持了“两规合一”体系，规划体系的所有资料都由这个数据库统一收集，统一整理，这不仅有利于统一调查口径，对后期的管理及信息共享具有积极的意义。（３）控制线。控制线指的是规划中的主要规划要点和对关键关卡的监测和控制。
4关注控规二阶段控制的几个方面
4.1用地性质与土地开发强度
（1）文本通则表达“弹性”需求
控规图中，土地性质只能说是“终极蓝图”，不能表达土地利用情况可能发生在这个过程中，文本的一般原则表示条件改变，如：其实是工业园区，远景是住宅用地，目前可能会有一些公司仍然需要更新，同步和周围的转换成本较高，所以“确定土地的远景规划，在不久的将来维持现状建设的土地财产，满足有关规定的前提下，法规，政策，而且可以部分改造建设，但需要依照本法规定，审批程序”。再次，如地块的划分可能有几种，但计划只能表达唯一的选择，较好地运用文字来表达强制性内容中有变化的部分，留出“刚性”中的“弹性”，使控规中不明确部分预留给下阶段的规划条件来确定。
（2）扩大用地兼容性需求
香港法定表中的土地利用，各种土地利用定义不是一系列的，但计划通过文字描述和解释，表达土地利用的特点和规划要求，一种颜色对应一个占主导地位的土地的使用，满足各种需求，从而确保情节功能组合，也可以减少独特性土地利用规划师指定数量的能源，并减少土地行政资源消耗的变化在行政许可的应用程序中，值得我们借鉴。
4.2“六线”控制
在六线控制，除了紫线，其余的“线”来实现二阶段双控。如道路红线：干道道路红线，道路线性形式，宽度，控制点坐标和高程，十字路口和渠化措施来实现控制规则，不能随意调整对道路、港口和城市分支等土地利用的控制，汽车站在不影响交通功能的前提下可以进一步计划中定义的条件。这方面的成功经验可以参考日本、日本的城市化地区道路宽度的变化在不同的部分，这对我们分公司的控制，特别是老分支机构建设是相当重要的。一般来说，控规对支路只作原则规定，并提出“具体规定可在修建性详细规划中根据实际情况作出完善”。
4.3公益性设施控制
在控制规则的基础上，合理配置公共资源，利润分配和社会公平，加强公共政策和法律属性的控制规则。控制规则的公共服务设施，包括公共设施和市政设施、服务设施应主要集中区域，半径，如指数、土地管理的规模和地理坐标是相对于参考内容；控制规划条件的需要实现管理和地理坐标，实现的本地配套的公共服务。
5结束语
综上所述，城市的规划行为指引着城市的更新行为，但是由于城市的更新涉及范围非常的广，因而可能会引发一系列的经济、政治以及社会问题。为有效的解决城市更新所引发的问题，就需要我们在城市更新的过程中，严格的遵循城市更新的基本原则和基本共识，为城市的更新指明方向，从而实现城市更新的科学、有序的进行，促进城市的可持续发展。
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论文作者:董书迪
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第19期
论文发表时间:2017/12/19
标签：强制性论文; 内容论文; 城市论文; 总体规划论文; 体系论文; 土地论文; 土地利用论文; 《建筑学研究前沿》2017年第19期论文;