农村集体土地所有权弱化对村级治理的影响，本文主要内容关键词为：村级论文,所有权论文,集体土地论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-8487(2015)10-0089-08 一、问题的提出 村级选举解决了村民自治的合法性问题，但未提供治理的手段资源。崔智友认为，中国农村集体土地所有制是村民自治的经济基础，现行的农村土地所有权主体与村民自治具有某种同构关系[1]。在乡村社会中，土地制度可谓“牵一发而动全身”，决定了农村社会的社会结构，在农村的经济、社会及文化结构中具有核心地位。当前，我国农村中的社会纠纷、经济纠纷、干群纠纷，包括农民同基层政权组织的矛盾等等，都与土地有着直接或间接的联系，农村家庭经营制度甚至出现削弱态势，这将大大影响农村社会的稳定从而影响整个社会的稳定与发展。 对农村土地产权研究的学科理解主要是在经济学、社会学、人类学、法学等方面，着力于不同的侧重点，学者们关于农村土地制度都有各自的主张和见解。 聚焦于土地集体所有制本身优劣的争论多是基于经济学意义上的产权分析模式而展开，或者将土地作为一个生产要素、或者将土地作为农民重要的生存保障手段：支持土地私有的学者提倡农户享有对土地的所有权、收益权、使用权以及转让权(茅于轼，文贯中，张五常，赵阳)[2]；另外一些学者主张要坚持并不断完善农村集体土地所有制，加强集体土地所有权(温铁军，姚洋，贺雪峰，陈锡文)[3]。 西方学术传统多从国家与社会的关系角度来考察地方社会的政治变迁，这一分析框架的引入使中国农村土地制度的研究跳出了经济学意义上的产权分析模式，学者们开始更加注意制度所嵌入的权力关系对制度本身形成和运作的影响。周其仁、董国礼、张孝直等人强调国家对农民社会压制的一面，指责国家权力进入农村土地产权的历史与现实[4]。姚洋、何新等学者站在国家的立场上试图理解“残缺产权”的合理性[5]。周雪光认为“产权是一束关系”[6]，在中国社会中，一个组织的产权结构与形式往往是该组织与其他组织建立长期稳定关系、适应其所处环境的结果。 学者们多以土地制度本身为研究主体，即便是在国家与社会的分析框架下也是将土地制度作为中心点进行研究，脱离了乡村社会具体语境，在这种情况下很难深入发掘农民土地权利实现与基层社会治理的关系；难以解释为什么在国家一再鼓励村民自治的情况下，村集体的治权却在趋于弱化。当前基层治理困境的一个重要原因在于，伴随一系列政策出台和农村现实问题(钉子户、强拆、上访、公共品供给等)的愈演愈烈，作为过去村级治理重要手段的集体土地所有权愈加弱化乃至虚置，这对村级治理造成了重要影响。由此，在当下乡村社会中土地制度悄然发生改变、“还权于民”呼声高涨的情势下，呈现集体产权在乡土社会中的实践运作及其对乡村治理的影响就非常必要。本文将土地制度作为一个工具性来源的次主体纳入村级自治的大背景中进行考量，以一个地方实践为例，重点探讨当前土地运转现状对村级治理的影响。 二、当前农村集体土地所有权弱化的表现 改革开放以来，农村政策调整与三农问题的轻重缓急有密切关联。中国共产党及政府对三农问题有着切实的认识，农业农村工作从“基础地位”到“首要位置”再到“重中之重”的提法变化反映出中央决策层对该问题的高度重视。“中国共产党的土地政策，经历了从让农民拥有土地，到鼓励农民离土经营；从让农户使用土地到让集体使用土地，又让农户使用土地的变革。”[7]但是，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村土地政策，在农村土地法律关系不断物权化的背景下，正面临着全球化、现代化，尤其是政策本身在执行过程中激励力递减以及地方实践等新形势下的挑战和具体问题，仍然需要不断调整与完善。2008年10月党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变[8](P28)。“长久不变”的土地制度安排，在扩大农户承包经营权的同时，也使村社集体进一步丧失了调整土地利益分配的能力，从而更加无力解决一家一户“不好办和办不好”的共同生产事务。农民也就不得不花费更大代价来经营土地，来维持生存。可见“政府在经济发展中的重要地位是市场所不可能替代的，政府与市场的关系并不是对立的，更不是此消彼长的，作为肩负国家经济管理职能的政府势必进入生产要素市场支配资源，并且经济越发达，政府在生产要素市场支配资源的比重就越高”[9]。 2010年笔者在豫东南地区B镇胡村考察，该地区属于大别山腹地，江淮流域之间，所在县域总面积1612平方公里。胡村现有人口2258人，617户，姓氏以陈姓、胡姓、余姓为主，村地面积1.2万亩，其中耕地1412亩，林地7200亩，村集体留地2400亩；全村共有茶园500多亩，其中村集体茶园200亩。集体土地大部分已承包出去，村里只留有一块生态林和200亩的板栗林，留作村民上山捡柴之用。土地在1998年二轮延包调整过，全村16个自然村(地理划分)，20个村民小组(行政划分)。土地调整以组为单位，其中6个组大调，其余14个组小调。村民小组还保留有小组长，每组一个，主要负责政策宣传和学习，如新农保等信息的传达。该村的土地和林地的分权到户都是在1980～1982年间完成的。村民小组长在农业税取消之后基本上已经不扮演什么角色，成了一种“临时雇工”。村干部开展工作时会请小组长帮忙，按照耽误小组长时间的长短给予小组长务工补贴。1998年土地第二轮延期承包时，在全村的范围内都进行了土地的调整，这种调整都是以自然村为单位的，在自然村范围内进行大调整的有6个村民组，其余村组进行的都是土地小调整。集体林地在1997年开始进行流转承包，到目前为止，所有的集体林地都进行了流转。 税改之前，土地的集体所有权性质表现得非常突出，土地调整相对容易，村社集体保留了土地的收益权和对土地的处置权；土地的价值也因为有税费的缘故并不高，少一块土地意味着少缴税费，农民的维权意识也没那么强烈；农民真正看重的是土地所带来的收益而不是对土地的占有权。税改之后，随着土地的确权，“30年不变”的口号彰显了个人的土地权利，压缩了村社集体土地的收益权和处置权，村社集体土地所有权在不断弱化乃至虚置，具体表现在以下几个方面。 (一)农地基础设施建设中村集体难有作为 农田水利自古以来就对村庄的发展起到了至关重要的作用，没有健全、完善的水利，农业经济的发展就会严重受阻。人与自然的抗争，在很大程度上体现在对农田水利的合理利用上面。胡村的农田水利建设设施基本是20世纪50年代末期到70年代间修建的水库、塘、堰等。村内最大的水库为1974年所修，不到1万方，10米深，水面面积13亩，为三个村民小组提供灌溉用水，曾经可灌溉100～200亩田地；现在则由于年久失修且闸门被偷不能发挥作用。2000年以前，水库在名义上由村子管理，实际由两个村民组管理，承包给养鱼户，双方协商每年交50斤鱼，但该农户搞了四五年始终效益不佳。 村内每个村民组都有水塘，都是集体时代修建，属于集体所有，每块水塘的面积不等，基本是在1～3亩。大多数水塘已不能使用，塘内垃圾、青泥淤积；目前只翻修了5口塘，农业灌溉基本上靠天输送雨水或从附近的水坑取水。村干部认为，土地承包到户以后水利设施的废弃很正常，因为更加强调个人化的东西了。堰、塘、水库在干旱时的作用不可小觑，家庭联产承包责任制实施以来，多数村庄没有重修水利，很多原有的水利设施因塘堰淤塞而废弃，农业用水越来越困难，用水效率也越来越低。胡村水利设施年久失修的原因有三：一是越来越多的青壮年外出打工，没有足够的劳动力去修整；二是无人组织，村委会已难以组织村民进行修缮；三是村中缺乏资金，没有经济能力。尽管村委通过“争资跑项”跑来了一个援助水利的项目，但它依然无法改变当地水利系统日趋瘫痪的局面。 由于缺乏资金和管理，蓄水量明显减少。村民回忆说，集体时代每年每个劳动力要挑塘泥，按所挑数量计工分，挑来的塘泥还可以用来做肥料；分田单干后，没有人组织维护水利设施，水土流失越来越严重，年复一年，外围的岸堤被冲垮了，泥沙淤积也越来越多，最终导致水利设施陷入瘫痪的境地。胡村支书认为目前应该加大农田基本设施建设，应拿出一部分给村集体搞公益事业，靠一事一议行不通，最后只会扯皮。 另外一个问题是乡村道路。胡村是镇上硬化道路(水泥路)最短的村子，只有省级公路到村部的一点水泥路，村内只有个别村组能够得到一些实惠。过去村民组内的路修起来问题不大，“湾子里的人一人出了100元，湾子外的人一户拿了100元，多拿欢迎，当时没有不交的。现在一事一议筹款筹不起来，一个人筹款只有20元，20元能干什么？!当时为什么能筹起来？因为是切身利益，一事一议以行政村为单位，行不通的。搞公共设施压到他的田必须有补贴”。以村支书的经验看，在村里修路时碰到土地调整等棘手问题时让组内自己协调而村子不出头效果好些，不过村子可以暗中使力，比如让组长、老党员去说，劝其修路不容易之类，带到饭店“一块儿坐坐”。但是村里需要修通的路还有很多条，要修通的大村民组就有7公里，协调难度很大。 土地下放到户客观上削弱了村集体的组织动员能力，村小组内部的公共设施或许还可以搞成，但是整个村子来搞则难度很大，协调沟通成本高且收效甚微。综合村子的水利基础设施和道路问题，我们能明显感到村社集体产权的弱化。 (二)农地流转过程中村集体难以对抗资本 2008年6月，中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》发起以明确产权为核心的林权制度改革。加快林业产权流转，促进中国特色社会主义经济快速发展。2010年温家宝总理《政府工作报告》中指出：“15亿亩林地确权到户，占全国集体林地面积的60％，这是继土地家庭承包之后我国农村经营制度的又一重大变革”。 林地的承包与出售过程讲究技巧，发包方和承包方(购买方)明里暗里都在为自己利益的最大化使尽招数。村干部常为他们没能以更高的价格发包土地或出售林子而叫苦不迭。以胡村具体的山林承包为例。2007年，村中要卖一片林子，对外以4万元招标后，其中一个投标者在投标前给其他每一个投标者5000元贿赂款，然后此投标者以高于标底100元的价格中标。一些投标者并不是真心想承包，虽然要交投标报名费200元，但中标者给他们5000元让他们白白赚了4800元，这些人就在此次拍卖中揩了油水，而中标者以远远低于实际价格的钱获得了林子的开采权，在这一过程中受损的是村集体，没有以理想的价格出售林子，中标者钻了合同空子，村干部们也没有办法，只能干瞪眼、生闷气。 2009年，村里要将一块300亩的山地承包出去，通过竞标来确定承包商。每一位竞标者需交200元报名费，确定好竞标者名单，村干部就带竞标者到山上看地，看完地后确定竞标时间。当时参加竞标的有5人，标底为10万。一个标是12万元，为最高出价，另一标是11.1万元，仅次于第一标。但是投标结束后，中标者却迟迟不来交钱。投标须知中有规定：中标者若在中标后半小时之内不付款，就让第二标中标。于是，村委只好让出价11.1万元的竞标者中标。但是村干部事后得知第一标与第二标是同一个老板。这件事之后，村干部在竞标合同中加上一条：中标后半小时之内不交钱的竞标者，必须缴纳2000元的违约金(滞纳金)。 尽管有这个规定，中标者仍有很大的获利空间。其实，更大的利益还不在这里。由于国家重视山区的植树造林，规定荒山造林每亩补贴210元，除去向林业管理站上缴70元“育林”金和管理费用后，每亩还可得到100多元的补贴。事实上，村干部们为了得到更多的承包款，在承包前对外宣称的林地面积会大于实际数目；但开发商也因此从国家造林补贴中获利。村委承包林地是希望投资商种植树木，但一些开发商拿到补贴后却没有动静，有村民认为这些人正是利用国家的优惠政策来套现，以满足自己的私利。当然，这其中也有发包方的责任和失误，如没有在合同中说明如果不在N年以内开发就收回林地等。 承包过程显现出村社集体权力的弱化。虽然我们称林地和林子为集体资产，荒山上的小树苗大多是由村民集体栽种，长大后的林木可以获得经济效益，村民却并未从中受益，山林似乎从此与他们没有了关系。在农地流转中村集体无法对抗资本，承包过程所暴露的种种缺陷表明我国有关土地承包流转的法律仍然不完善，监督体制也相当缺乏，为投资商提供了许多钻空子的空隙，这些投资商“空手套白狼”，利用国家的钱到其他领域进行开发，一定程度上导致了国家财产的大量流失。这是集体土地所有权弱化最直接的表现。 (三)农地转非过程中村集体难以获利 当前乡村社会(主要指城郊村落)普遍出现的农用地转为建设用地(城市化进程中城市规划的原因、房地产商投资建设)、农民用土地换社保或户口的情况都是集体土地所有权弱化的表现。 近年来，中国耕地保护与城市化进程用地的矛盾一直难以化解。如何“找地”成为各地国土部门的首要任务。河北省2009年需要新增用地约21万亩，但国家指标为17万亩。如何填补4万亩的缺口，成为河北投资项目落地的难题。城乡建设用地“增减挂钩”是指将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。国土部推出该试点政策后立刻成为地方政府破解土地瓶颈的金钥匙[10]。 2011年，全国农民工总数已达到2.4亿人。中国的宅基地闲置集中反映在这些农民工进城打工上，农民工在城里打工挤工棚，农村的房屋无人居住，或只有老人和孩子居住，大数量的房屋闲置被认为是土地资源的最大浪费。根据《河北日报》报道，到2012年年底，河北将完成7500个新民居建设示范村，保守估算，将为其增加建设用地50多万亩。山东诸城市则一举取消了行政村编制，将1249个村合并为208个农村社区，诸城70万农民都告别了自己的村庄，搬迁到“社区小区”。如今，像诸城这样的“拆村并居”，正在全国二十多省市进行。 这种大规模征地行为是建立在剥夺农民集体土地所有权的基础之上。“‘出可进城、退可回村’的一种弹性城乡互动机制是改革开放以来极具中国特色的一项制度安排，而这种机制正是依靠土地的集体所有制来实现。”[11]根据《宪法》的规定，农村土地属于集体所有，农村宅基集体所有、家庭使用。宅基地与房产是农民财产的两个不同部分，拥有宅基地可以自由建房。而一旦这部分土地被征用为建设用地，村集体就完全失去了对它们的操控能力，进而更加弱化了作为村级治权重要手段资源的村社集体土地所有权。 三、集体土地所有权弱化对治权的影响 村社集体土地所有权的弱化对村级治权带来了严重影响，主要表现在：第一，村庄原有的经济、政治及权威基础等治理资源因集体土地所有权的弱化而匮乏，村干部在集体事务上越来越难有作为，从而导致村民信任度降低，村委权威下降，而权威下降又反过来导致村委更加不作为，由此形成不良循环。第二，在法律关系物权化的背景之下，村集体不能行使土地的发包权与调整权，基层工作成本大大提高(比如灌溉用水、纠纷调解等)，还有因村级债务冻结引发的新问题等，都直接或间接地对村庄的治理造成了影响。 (一)村级治理资源匮乏导致治权弱化 税改之前，村集体的治理因为集体土地所有权而有稳定的经济基础和政治保障；税改之后，伴随着集体土地所有权的弱化乃至虚置，乡村基层干部在对村庄事务的协调管理和具体治理方面有了新的困难。 近年来，国家提出农村地区建设要“双强双带”，让一部分先富裕起来的人回到农村担任村干部职务，带动农村发展。部分省份还对村支书一职提出了要求，年收入达到一定数目的人才有资格担任村干部。国家的这些政策，都旨在促进农村地区经济快速发展。这些政策同时促进了第三种力量，即那些走出农村的有“资本”的人回到村庄，他们被称为“庄外的庄里人”。有资本的人投资家乡建设，通过办学校、资助贫困大学生、帮助五保低保户、修公路等等促进家乡发展，一些原本属于政府、党支部的工作却由一位“民营资本家”代劳了。资本下乡创造了大量就业机会，为家乡发展增加了活力，正如一位村干部所说，“他们来赚钱，我们要发展。” 但是伴随这一过程的负面影响表现在：一是村干部权威的瓦解。由于第三种力量在村庄中发挥了越来越多的作用，将村庄经济推进了一大步，甚至起到了以前党支部才能起到的作用(如慰问低保五保)，其号召力有时甚至强于村干部，这在某种程度上削弱了村干部的权威。二是资本下乡造成的不可持续发展。从当地的林地流转状况来说，老板承包林场都有一定期限，达到期限后所有林木被砍伐，如果没有妥当处理将造成严重的环境问题。还有部分房地产老板承包林场，只是以此作为发展房地产的筹码，用林场的使用权抵押到银行贷款，真正的荒地没有得到任何改善。这些都不利于地方的长远发展，村集体却无法抵挡。 集体土地所有权的弱化进一步导致村集体权力的虚弱，降低了村干部对纠纷调解的影响力。2009年，电力局要在胡村修建四座高压电线的基塔，其中一座基塔恰好在最高的山头上，山头对面的湾子坐北朝南，基塔建在南边，堵在了湾子门口，该湾的村民认为这样会镇住湾子，破坏了风水。但电力局强行施工，准备建最后一个塔时，全湾二三十个村民阻止施工队施工，要求把塔基向东或向西移到稍微低一点的位置上。由于施工图纸是专家经测量后绘制的，不易修改，所以电力局没有答应；村民们于是放出话来：除非电力局敢保证本湾20年之内不出事，否则就不允许施工。尽管电力局尝试过几次，希望趁没人时动工，但每次施工队伍的车一来，村民们就跑去阻止，该湾的一名妇女甚至以生命相要挟。乡镇、电力局的领导都没办法，村民们的态度依然很坚决：不允许把塔建在山头上。后来，电力局退让一步，同意往东西方向挪一点，但东边有地的村民希望往西挪，西边有地的村民们希望往东挪，双方仍需进一步协调。湾子有380人，70多户，其中有20多户明确反对，12户支持，剩下模棱两可的做工作时表现无所谓，但是施工时就反对了。湾里没有说话很顶事的人，谁也说不了谁的话。电力局、妇女、村干部、当事人各方立场不同：电力局的人称村民肯定是为了钱，妇女说“我们不是为了钱，就算给钱，每户又能给多少呢？”某村民说镇里领导不表态，只让做思想工作，软的行不通。湾内村民认为本湾一直没有出过大官，基塔一建，出人才的机会就会越来越小。 电力局的基塔建设是国家的重点建设工程，却因为村民们的风水观念延迟半年多，严重影响了国家建设，它带来了不可估量的经济损失。按理来说，村民们的行为是不具有合法性的，但政府却拿村民们没有办法。这就出现了法律与地方性规范的冲突，国家是保护这种地方性规范的，也规定公民有信仰自由的权利，而且“以人为本”的思想也为村民们的行为提供了保护伞，正是这样的保护让当地有关部门有顾忌，唯恐处理不当。如此状况下就非常需要村干部来做调解工作，但是日渐严重的集体土地所有权的弱化，使村干部失去了重要的工具性治理资源，难以作为。 村干部结合基层的实际工作认为“政策太软了”，总是讲“群众利益无小事”和“稳定压倒一切”，要求给群众做工作，进行劝说。群众有事没事都找政府解决，政府和干部都成了保姆。另外，种田补贴、良种补贴等本来是为了提高农民种粮的积极性；但是一些外出打工而抛荒土地的村民却照样领取种地补贴。在他们看来，这样的政策都把人“惯坏”了。 村级组织的治理能力已经大大弱化，电力局建塔不通知村干部，出事情了才想起，这一行为背后体现出对村集体权力的忽视。随着事情进展的愈演愈烈，治理成本或者说调解成本愈来愈高。电力部门工作人员不能理解村民的行为且态度很差，这就加剧了村民的对抗性；而基层干部对电力部门的不合作状态以及不满情绪也在一定程度上加剧了事件的解决难度。乡村两级关系由相当硬的关系转换到较为软化的关系，这也是村级治权弱化的一个明显表现。 (二)村级治理手段缺失加剧治权弱化 村级治理手段的缺失表现为村集体不能行使土地发包权和土地调整权。 随着林权改革的推进，近两年出现许多资本下乡承包林地的现象。土地法律关系的物权化使村集体在土地林地的承包关系中处于比较尴尬的地位。林地确权以后，村集体基本丧失了土地调整权利，发包人也从村集体转为个人，这大大削弱了村集体对土地的管理。B镇12个村子中只有3个村子没有流转。胡村1980年至1981年实行分田到户，村中当时留有2400余亩集体用地，其余按户全部分出去。林地分为国家公益林、地方公益林和人工林，承包期有15年和30年两种，价格由村集体商定，12元/亩。目前胡村承包出去了六块，中间一小块(约180亩)没有承包出去主要是为了保持水源地的稳定并满足村民柴草的需要。村支书说“不发展集体经济，基层难以存活”，他曾在支部大会上发誓：“在任职期间，我没有能力把村子发展好，但我有自信把村子集体茶场保护好不让它流失。”1997年以来，本村共流转了集体林地8次，目前集体林地已经全部被流转出去了。另外，在林地确权的过程中，距离村民居住区域较远的山区的林地都进行了确权，但是村民居住区周边的林地却迟迟没有确权。对于村民来讲，居住区附近的山林对于他们的生活和生产具有更大的意义，所以该部分林地的“确权”很难操作，容易引起村民不满。 林权改革之后，山林确权到户，虽然减少了村民随意破坏集体林地的行为，但是林地的规模化开发也更加困难了。村委会不再可能代表山林经营者签订流转的协议，一切都必须经由农户自己同意才行。要想对大片林地进行开发就必须征求这片林地上有承包权的全部农户的同意，协调成本太高了。山林的细碎化程度以及一家一户经营的格局增大了形成规模经营的难度。在农户众多、资本却只有寥寥数人的基本数量关系下，如果要在短期内流转足够面积的山林绝非易事[12]。在山林交易的表达中，农户的经济权利受到了尊重，而交易的实质内容却因为双方无法进行正常的价格博弈而被掏空。资本下乡后的土地流转显现出集体土地所有权的弱化，而弱化的集体土地产权也反过来进一步加大了资本下乡后的土地流转难度。在相关法律政策缺乏可操作性而难以实施的情况下，一方面是村干部做工作的难点与无奈，一方面是村民们对村干部表现出的不信任，这一整体状况使村集体难以作为。 另外，在已有的治理困境之下，乡村债务的冻结也加重了村集体的治理难度。村级债务广泛影响村庄在水利、道路等公共产品供给上的合作能力，对乡村治理和社会稳定产生了严重影响，正在严重削弱党和国家在基层的执政能力，侵蚀农村税费改革的成果。税费改革后，债务的责任主体已经在根本上由县乡政府向村级组织发生了转变。新时期村级债务产生的原因主要是乡村组织治权弱化，导致村级组织没有能力向村民收取应缴费用，而乡村组织的治权弱化源于作为重要治理手段资源的土地集体所有权的弱化。因此以债务形式表现出来，实际则是村集体对村民的债权。新时期债务的本质是长期以来国家对“三农”投入隐性负债的显性化、账面化。乡镇干部认为“这些惠民政策，如烫手山芋，弃之可惜，食之烧心”[13]。由于弱化乡村治权愈来愈成为一个无可奈何的趋势，村级组织已不太可能收回农户所欠费用，只能等上级政府化解难题。 综上，基层治理困境产生的原因都与以土地集体所有权为治理资源的手段消解或捆绑于土地的利益消失等方面密切联系，集体土地所有权对于村级治理具有基础性作用。 四、小结：村庄治理的产权基础 处于社会转型大背景下的农村土地制度的地方实践样态已发生了变化，其土地收益权出现了由“村社本位”到“个人本位”的转换。这一实际的转换意味着两个方面的趋势或内容：第一，农户的土地权利意识愈加强烈，农民的土地使用权所有权化；第二，村集体的土地所有权的弱化乃至虚置已成为一个不争的事实。从前文可知村社集体土地所有权与村级治权之间有重要关系且相互影响，二者共同影响我国社会稳定、构建和谐社会的大局。所以，对于村庄治理问题的妥善解决方式就不应仅仅着眼于治权的配套，而必须转向产权的社会关系视角。 近些年来的政策越来越趋向于给予农民更大的土地权利，村集体的权利越来越小，村级组织和村干部越来越难发挥作用，最终往往是单家独户的农民面对政府。“在这样的利益博弈中，多数农民当然是比较谨慎的，只有少数人敢于铤而走险，把自己的要求坚持到底。而在现实中，最后的结果往往是，越是敢于冒险的农民越是有可能得到比其他人更高的补偿标准。从客观效果上讲，这种做法无异于鼓励农民与政府对抗。”[14]城市化进程中农用地转为建设用地，农民或者村集体没有多少发言权，一纸“国家需要或公共利益需要”就“被上楼”。近几年一个又一个暴力拆迁导致悲剧结果的事情被推进了公众的视野，极大地影响到党的和谐战略目标的贯彻和执行。在农户地权加强而集体权利越来越弱化的情况下，村庄集体对单个农户的干预能力也越来越弱，基本上无法改变农户的决定。尤其是在碰到钉子户的时候，多数情况下基层政府都会让村庄集体组织出面协调，但真正演变成暴力反抗或者自杀式反抗的，往往都是村庄组织协调失败的结果。 未来的土地制度安排，应该增强以集体土地产权为基础的“农民集体”权利。如何在国家、集体和个人之间找到一个比较好的权利分配机制，使各方合理的利益诉求都尽可能满足，对于基层村庄治理问题的化解非常重要。 基于社会人类学匿名的写作惯例，除省一级外，文中所涉及的地名、人名等都做了技术处理。 [收稿日期]2015-03-25标签：土地所有权论文; 土地承包经营权流转论文; 土地产权论文; 农村论文; 村庄规划论文; 土地政策论文; 农民论文; 三农论文; 电力局论文; 水利论文;