中国城市化过程中的“政府悖论”与城市化泡沫，本文主要内容关键词为：悖论论文,中国论文,过程中论文,泡沫论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，在具体实施城市化发展战略中存在一种非常危险的倾向：就是中国的城市化向政府主导的道路上滑行。“政府主导型”城市化过分扩大了政府在推进城市化中的作用，把城市化的过程简单看成一个人口增加、行政区变更、圈地搞一流基础实施，扩大城市规模的过程。在政府主导型城市化倾向的背后存在一个“政府悖论”，在“政府悖论”下的“政府主导型”城市化，对中国经济最大的危害，就是存在发生城市化泡沫的风险。
城市化过程中“政府悖论”成因分析
诺斯研究国家在经济增长中的作用时提出了著名的“制度悖论”理论。诺斯认为国家在制度变迁中经常会做出事与愿违的制度安排，结果形成人为导致经济衰退的根源。诺斯的经典论述是：“国家的存在对于经济增长是必不可少的，但它又是人为导致衰落的根源。”在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则所选择的某种制度，其变迁的结果却偏离了资源有效配置的方向，反过来成为导致限制自身利益和社会利益发展的根源。这就是“制度悖论”的通俗解释。
中国推进城市化进程中，也同样存在着“制度悖论”，不过在此具体表现为“政府悖论”。所谓城市化中的“政府悖论”，简单地讲，就是中国城市化推进不论是在制度变迁的安排上、还是城市资源的配置上都需要一个职能更大、更复杂的政府，但在计划经济惯性作用下，又存在着，诱发政府以计划方式行使其职能，使中国的城市化陷入政府主导型的陷阱。中国城市化对政府的需要，变成了政府成为城市化的障碍。
城市化过程中的“政府悖论”，成因于中国独特的市场化和城市化之路。十五期间实施城市化战略本质上是一个中国市场经济发展中心从农村向城市转移战略。20世纪80年代以来中国渐进式改革，一直循着农村包围城市的路径进行。从要素资源分布看，城市自然具有发展市场经济的优势（经济增长的要素70%集聚在城市），但从制度创新的优势看，农村作为计划经济的薄弱地区同城市相比，却有在改革初期市场经济成长的制度优势。在制度挤压下形成的从农村到城市的中国市场经济独特的成长之路，由此也形成了经济增长速度、规模与城市化不同步的独特现象。其结果在经济增长中替代城市化的是在城市和乡村之间一大批小城镇的出现。
目前，中央提出在十五期间实施城市化战略，决不是像目前一些人认为的那样，仅仅是补城市化课的战略。在本质上是沿着市场经济的演进规律，在城市全面推进市场经济体制的战略。以市场化带动城市化，这才是中国城市化战略的核心所在。因为经过20多年的改革，一方面农村拥有的初期制度创新优势已渐进丧失的同时，城市在制度创新上的劣势也在改变之中，特别是随着中国经济增长由粗放式资本推动型增长向技术主导的密集型增长方式的转变，农村所具有的资源劣势也凸现，正是在这样的背景下，中国市场经济的成长中心必然从农村向城市转移。
改革开放以来，为了使集聚城市的资源向体制外扩散，简政放权，弱化政府管制职能，一直是政府职能改革的主线。支撑中国经济半壁江山的乡镇企业发展所需要的资本、人才，其中很大部分来自城市。但从20世纪90年代开始，集聚在乡镇企业的资源又开始向城市回流。不论是外资，还是内资的投资开始向城市集中，抢占城市平台，占据城市竞争优势成为90年代以来中国市场经济发展的方向。
市场经济的发展中心从农村向城市推进过程中，城市政府面临一系列两极的选择：一方面城市化急需市场化和产业推动；需要市场资源要素的高度密集和高速流动；需要平等的竞争环境，这些都要求城市政府必须进行职能改革，放松传统的城市管制，给予市场发展以更大、更多的自由空间；另一方面市场化和产业化又急需大规模城市建设来支持，市场要素高度密集和高速流动的城市市场又需要高水准的有序化管理，这又赋予了政府新的管理权利和更复杂的职能。还有中国加入WTO后，要求中国城市按国民待遇的规则管理城市经济，降低要素进入城市的门槛，建立平等竞争环境；另一方面在经济全球化冲击下的市场竞争，越来越表现为企业之间的竞争伴随着国家与国家、城市与城市之间的激烈竞争。城市之间的激烈竞争又需要政府对城市的管理向营销城市、经营城市的方向转变。
上述城市化与市场化相互作用中包含着对城市政府的要求，从理论上讲，一方面要求政府放弃计划经济管理方式的同时，另一方面又要负担起在市场经济条件下管理现代城市、驾驭城市市场经济的新职能。但计划经济体制和计划管理方式的偏好在城市仍严重存在的前提下，这种两极的选择对于目前中国的政府却是两难的选择。因为对于目前政府而言最难做到的是放弃权力，最容易接受的是获得的新权力和新职能。如果城市改革速度跟不上城市化和市场化进程，如果政府的职能改革不能在先放弃中再获得，那么，在计划经济背景和惯性的作用下，其结果城市化对城市政府新职能的要求就变成传统计划职能强化。市场化推动下的城市化演变成政府主导的城市化，最终形成阻碍市场化与城市化发展的“政府悖论”。
西方城市化过程也存在着政府职能的加强和复杂化，但在西方城市化中不存在像中国这样的计划经济历史背景，所以也就不存在诱致政府职能过分扩大化、滑向行计划式推进城市化问题。所以，“政府悖论”在西方城市化的过程没有明显地表现出来。应当说，“政府悖论”是中国城市化道路中一个独特的问题。
“政府悖论”的隐患：城市化泡沫
在“政府悖论”的背后存在着中国的城市化向政府主导型方向滑行的倾向，存在着中国城市化动力由政府替代市场成为第一推动力风险。如此下去存在着发生城市化泡沫的隐患。泡沫经济是在过高预期下形成超过实际需求的投资而形成的虚假繁荣。从目前显示出的迹象看，整个社会在对城市化有很高的预期，但在“政府悖论”的作用下存在着将这种预期过分放大，将城市化推向泡沫的隐患。政府主导下的城市化泡沫风险主要表现在三个方面：
1、在政府主导下的城市化，可能出现职能雷同的大都市泡沫。
在十五期间提出放松对发展大城市的限制的政策，对于发挥城市规模效益是正确的，但是如果各级政府都不顾经济地缘优势和城市间的产业分工的需要，人为地在攀比中搞功能齐全的大都市，人为地配置城市资源，很可能会在出现虚假的大都市繁荣。
导致职能雷同的大都市泡沫根源于目前存在的仍居强势的以行政权力为中心的资源配置体系。中国的行政中心设置格局是一种相对均衡的分布。在行政权力强势的作用下，目前中国城市规划存在着按行政格局规划未来大都市的倾向。沿着以政治中心来设计经济中心的路子走下去，将会出现有多少个省级市、地级市就一定要建立多少个大都市城市分布格局。使在计划经济时代形成政治中心与经济中心高度重叠格局，在新一轮的城市化中更加强化。
中国需要建立多少大都市，并不取决有多少个行政权力中心，而应取决于市场对城市资源配置规律，取决于经济地缘优势和产业化分工链的内在要求。行政权力中心与经济中心的高度重叠是古代社会城市分布的特色，工业化时代的行政中心的分布与经济中心分布是非重叠性的。因为行政权力分布首先要服从于对主权国土管理的需要，所以只要是有中国国土的地方，就必须有代表国家主权的政府，所以行政权力的分布具有相对均衡和相对稳定的特点。在市场条件下的资源分布具有不均衡性和动态性的特点。美国大都市主要分布在东海岸地区，另一条城市带分布在从旧金山到洛杉矶之间。日本在环东京湾形成了从东京、名古屋、大阪、神户的“都市带”。在西方发达国家政治中心并不都是政治中心。美国的华盛顿虽然是首都，仅仅是个行政中心，人口只有55万，只相当于一个中等城市而已。澳大利亚的堪培拉是首都只有几十万人口，也仅仅是个行政中心而已。事实上，改革开放以来，中国大都市也出现了不均衡分布，东南沿海地区正在中国未来大都市分布区。
在行政权力杠杆的作用下，不顾现实的需要，各级政府都来搞功能齐全的大都市，由此造成虚假大都市泡沫一旦破裂，对中国经济造成的危害比20世纪80年代以来形成的产业结构雷同要大的多。都市泡沫不仅仅是中国城市化的陷阱，也是中国工业化的一个巨大的陷阱。
2、在政府主导下城市化演变为仅仅依托城市基建乘数效应推动的城市化，会导致城市房地产泡沫。
在城市基建拉动效应下可能出现一时的繁荣，如果城市基建与城市产业和市场发展严重失调下去，未来中国可能会出现一批有“城”无“市”的空壳化城市。中国城市化推进中始终存在着土地资源的约束，这是在人多地少的亚洲国家在推进城市化遇到的普遍问题。在东亚国家城市化的推进中都有过房地产泡沫的严重教训。20世纪80年代末在泡沫经济中走下衰退的日本经济，构成泡沫经济的主要成分是房地产泡沫。泡沫经济发生的十多年过去了，目前在东京仍遗留着80年代泡沫经济时期遗留下大片半拉子工程。90年代东亚危机中，造成财富大幅度缩水，其中很大一部分是房地产价格的缩水。80年代以来在寸土寸金的香港，房地产一直是香港的支柱产业之一，房地产增值程度也成为香港经济发展状况晴雨表。但无论香港市场如何自由，仍逃不出房地产泡沫的厄运。在财富增值时，房地产增值的最快，同时财富缩水时房地产也是最快的。2001年四季度香港经济增长刚出现负增长时，香港的房地产已经缩水一半。中国在90年代的珠海、海南已经领教了房地产泡沫的教训。目前中国在推进城市化中，是否能避免重演东亚国家在工业化过程中房地产泡沫的危害，对此我们最冷静的回答：不是能否避免重演问题，而是如何将房地产泡沫的危害降低到最低程度的问题。
鉴于东亚一些国家房地产破灭的教训，要避免房地产破灭的发生，政府对付房地产发展的政策选择，要像对付通货膨胀一样，应实行逆向调控。特别是在房地产启动之后，更要重点调控房地产的开发速度和增值水平，以免在政策的推波助澜下，造成对房地产过高的预期，导致大量资金的进入，引发房地产泡沫发生。但是就目前中国房地产发展的环境而言，人们更多地认识到房地产迅速增值一面的同时，而忽视了房地产高风险的一面，所以在城市化推进过程中，各级政府对房地产作为城市经济增长点予以推动，并赋予其很高的预期。不可否认中国城市的房地产确实存在一个相当大的发展空间，正是这一可开发空间存在的巨大诱惑，才会会导致大量资本和房地产商的涌入。如果政府在这一巨大诱惑目前，缺乏理性，急于通过房地产实现短期内的城市经济增长，甚至在权钱交易的诱惑下来推进城市的房地产市，那么中国城市房地产泡沫的发生，就只是一个时间问题。房地产泡沫一旦发生，其影响不仅仅是房地产业的本身的问题，波及的可能是中国城市化进程的搁浅。这样教训不是没有先例，珠海、海南、北海就是最惨痛的教训。
在政府主导型推动下的城市化，存在高成本推进中国城市的问题，使城市化在所谓城市建设化高潮中受阻的风险。
政府作为特有资源垄断者，具有不计成本的偏好。这一偏好在目前中国行政管理体制中表现尤为突出。计划经济时代，受到单一计划控制的政府，对资源配置的权力受到严格限制。目前处在市场和残留的计划双轨资源配置体制下的政府，应当说比计划经济时代的政府有更大的资源配置权力。一方面，现在政府仍然可以利用计划手段来控制和配置城市资源，另一方面又同时可以利用市场和现代的金融工具来配置市场资源。可以说现在城市政府配置资源的权力和资源的总量同计划经济时代相比要大的多。
在城市化推进过程中，随着GDP总规模的增长，政府控制和支配的资源也会同步增长，这是正常的。政府支配财力的最大的隐患，不在于政府支配的财力太大，而是控制和配置这些财力的体制。处于市场约束尚未完全建立与传统计划约束尚未完全消失中国城市管理体制，存在着严重“体制空洞”。处在“体制空洞”中中国城市政府行为具有很大的随意性和长官意志性。“体制空洞”导致政府决策和管理上的随意性和长官意志，与城市政府拥有不断增长巨额财力相结合，存在着使城市基建投资陷入不计成本投资的风险。
不计成本的城市化投资与在市场推动下的城市竞争相结合，正在变成畸形城市化建设高潮的竞争，变成争世界一流、亚洲最大的攀比。目前几乎所有的地级城市，无论现在城市财力有多大，现在的人口有多少，都在按超过百万人口以上的规模来规划。在城市规划中的广场、机场、道路，都要按50年不落后、世界一流的水平来设计。支撑大规模地开展城市建设，有一个理论上的依据，就是城市基建投资的乘数效应。在这种理论的作用和中国投资需求疲软的背景下，城市基建投资成了目前中国投资中风险最小的投资。不可否认基建投资确实具有产生拉动相关产业发展作用。如果这种基建投资不考虑投资本身的效益，那么这些非理性投资的结果是其造成代价比其拉动的乘数效益要大的多。
自20世纪80年代以来，受到目前许多学者责难小城镇化，尽管有诸多不尽人意的地方，但它毕竟是在市场化推进下出现的。如何看待80年代以来中国小城镇的发展的功过，有一个视角问题。如果单纯从城市化的角度来看，不像农村，也不像城市的小城镇建设造成了资源浪费，延缓了中国城市的发展。但如果从市场化的角度来看时，中国小城镇是中国农民的一个创举，因为在小城镇这个独特的空间中成长起来的乡镇企业，是在没有国家投资的前提下创造了形成中国半壁江山的工业产值，解决中国1亿劳动力的就业。应当说中国农民选择小城镇这个平台发展市场经济，是当时的中国农民走向市场经济最经济选择，因为正是在这个不规范的平台上实现以较少的投入最大的产出。在此不是说在十五期间实施发展大城市战略的选择是错误，而是说改革开放以来所走的小城镇化道路也不是错的。特别是市场化推动下小城镇发展之路，应当成为十五期间实施城市化战略中进行走下去的道路。而目前在政府主导下的城市化的最大风险恰恰在于此。
目前在政府主导推动下城市化，同自发地农民主导下小城镇相比，层次要高的多，其规划是国际性的，其投资是大规模地，其决策是自上而下的。但是从符合市场的理性成分而言，我们认为，今天政府没有超过20世纪80年代的农民。虽然就农民的个体选择而言充满着自发、随机性，但这种自发与随机因严格受到市场的约束，所以这种追求经济利益最大就选择又是理性的。而处在“体制空洞”中的政府形成的随意性和长官意志，是缺乏市场约束的随意性，他们的行为并不是一个完全的经济人的行为，而是某种意义上的政治人行为。经济人的选择是追求经济利益的最大化，由此决定了经济人选择是在成本约束下进行，而政治人追求是政治效应的最大化，经济是手段，而不是目标，所以不存与经济效益相关的成本约束，与追求政治目标相联系，在经济上往往是不计成本。
不计成本地推进城市化，最终表现为中国城市化的高成本推进。城市化的高成本推进主要表现在这样一些方面：
一是严重超过城市发展需求搞所谓一流的城市实施，这些设施建成之日就是城市发展的包袱背起的开始。因为作为公共产品或准公共产品的城市设施的使用或运行是需要成本。如果城市设施的运行成本大大高于对这些设施利用的收益时，这些设施为城市带来的不是福利的增长，而是包袱的加重。如珠海机场现象就是这种典型案例。当年投资69亿，按机场每年旅客吞吐量1200万人，年货邮吞吐量60万吨的标准设计的机场，目前的使用率只有6%左右，拖欠债务17亿。当我们频频看到报纸上出现一些城市领导的宏大的城市发展的设想时，我们能肯定珠海的教训不会重演吗？
二是一些城市规划为追求美化、绿化、整齐化一，竞到了排斥市场化的程度。一些城市为了拆墙透绿，不惜以拆除许多商业网点为代价，结果是城市绿化，市场没有了；一些城市在追求标准化、规范化下由政府主导建成的市场、商业写字楼、网点或什么之类的商业一条街等，由于缺乏地缘优势或租金过高，导致了商人无法进入，成了有参观价值无市场增值价值的无市街；这种不计成本地搞城市设施，加大市场准入门槛，抑制了城市市场的发展。
亏损企业是目前中国城市经济发展中的一大包袱，如果中国城市改革严重滞后城市化、市场化发展的需要，任凭中国的城市化在“体制空洞”下政府主导滑行下去，不可否认在短期一定出现城市化的建设高潮（城市泡沫），但这个高潮的泡沫破裂后，中国的一些城市背负的不仅仅企业亏损的包袱，还有整个城市破产或亏损的包袱。
走出“政府悖论”，避免城市泡沫的预警对策
要遏制中国的城市化向“政府悖论”道路上滑行，避免城市化泡沫发生，唯一的出路就是要加大城市改革力度，从根本上解决城市化推进与城市化新体制供给不同步的矛盾。
1、中国城市化的战略定位，不能简单地把中国经济增长赌注在城市化，而应当把中国经济增长的中心放在城市市场化的推进上。
在市场化推进下实现中国的城市化，是21世纪中国实施城市化发展战略的核心。21世纪中国城市化的最大风险来自脱离市场化的城市化。如何正确认识市场化与城市化的关系，是关系到中国城市化发展方向、中国城市改革的前提。市场化是城市化的第一推动力，这个原则在如何时候都不能动摇。
2、深化城市体制改革，增加适应城市化需要的制度供给是从根本上抑制城市化泡沫发生的关键。
改革开放以来，中国之所以走了一条与市场经济发展同步的小城镇化道路，就是因为在中国城市启动市场经济比农村遇到的制度障碍要大。现在将市场经济发展中心从农村转向城市，不仅仅需要通过城市的基础设施建设为市场经济发展物质平台，更需要全面深化城市体制改革，为市场经济在城市发展提高制度框架。适应城市化和中国进入WTO的要求，全面启动城市体制改革是中国21世纪经济体制改革最主要任务。
具体讲，中国城市体制改革面临着宏观、中观和微观三个层次的改革。
在宏观上适应十五期间设施城市化战略的要求，要以改革现行的自上而下按行政级配置城市资源、管理城市的计划式的城市管理体制为主线，以建立有利城市间公平竞争的全国统一市场为目标，推进宏观层面的城市体制改革。中央对城市的管理要从直接管理向适应市场化要求间接管理、法冶管理转变。要弱化行政权力在资源配置中的职能，中央对城市改革要像企业改革一样，通过下放权利赋予各级城市在市场竞争完整的自主权。现代市场竞争是多层次的竞争，要提高城市的竞争力，在管理体制上，要赋予城市以相对独立管理权限，使城市成为市场竞争真正主体。在市场竞争的压力下，迫使城市政府从主要向上负责的“政治人”向对市场负责的“经济人”转变。
在中观上，适应市场化推动城市化发展的要求，通过全面启动城市体制改革，建立推进市场化与城市化互动的城市经济体制是城市自身改革的目标。长期以来，如何搞活大中型企业一直是中国城市改革的重中之重，适应市场化推动下城市化要求，中国城市改革的重心应当转向建立城市市场经济发展体制框架的建立上来。特别是适应WTO的挑战，要将解决国有大中型企业的问题，纳入到建立公平竞争的城市市场体制的框架中来解决。城市体制改革是一个系统工程，涉及的内容很多，如以廉洁、效率为核心，以建立有限权利的阳光政务为目标的政府职能改革；与此相关联的还有城市公共财政、城市公共采购、公共投资体制的改革；以建立公平竞争环境，促使要素高速、高效自由流动的审批制度、户籍制度、土地管理体制等改革；建立市场化与城市化互动新型城建规划制度和城市管理制度的改革等。这些改革总体目标就是让市场真正成为城市化的第一推动力。
3、加大对城市管理和决策的知识供给，解决城市的快速成长与知识供给严重脱节的问题。
在“体制空洞”下城市管理者行为更容易向计划方式回归的一个重要原因，就是当代中国的城市管理者严重缺乏管理现代城市的知识和理念。城市不仅是一个资源密集的空间，而且城市的管理和运行所需要也是一个知识集成体系。如何适应城市化和城市管理现代化的要求，建立城市知识供给体系和城市管理者培训体系应当是中国科教兴国的重要内容之一。实现城市管理知识化、专业化和现代化，使城市管理从计划式的守城管理向现代的营销城市、经营城市、增值城市管理转变是21世纪中国城市管理的改革的方向。
4、开展城市经济安全研究，建立城市安全预警系统，遏制城市化泡沫发生。
经济安全研究是当代中国经济学研究中的一个薄弱环节。随着中国经济总量的增加和经济组织系统的复杂化，经济系统信息传递高度关联性、信息传递过程中的迅速放大功能也在增加。这样的经济系统，不仅会使一个正确的决策信息迅速放大，同时也会使一个潜伏的坏的信息或错误的决策信息迅速放大。由此决定了中国经济系统走向复杂性和高度灵敏性的同时，其潜在的风险性也在增加。特别中国城市经济系统更是如此。面对中国市场经济系统的变化，传统的“摸着石头过河”的经济决策就远不适应经济系统发展的需要。在这样的情况下，开展经济安全研究，就显得非常重要。在现代经济系统中，一个正确完成的决策，不仅要考虑如何推进经济增长的同时，更要考虑经济安全性。
在“政府悖论”背后存在的政府主导推动下城市化倾向存在巨大经济风险，要从根本上全面推进城市体制改革从根本上遏制城市经济泡沫的发生是非常重要的，但由于体制建立过程是长期复杂的过程，面对城市管理中存在的“体制空洞”，在新的制未能发挥作用以前，建立临时的城市经济安全预警体系是非常必要的。
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