摘要：农村社会养老保险制度是一项重大的民生工程，它覆盖了我国一半的人口，使农村老年人的生活质量有了明显的改善。农村社会养老保险从无到有、从有到优，经历了“老农保”、“新农保”和“城乡居保”三个阶段。本文在梳理农村养老保险制度发展历程的基础上，针对目前农村养老保险制度的发展状况，提出了农村养老保险制度的未来展望。
关键词：农村养老保险；发展历程；前景
一、我国农村养老保险制度背景
改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制改革不断深化和计划生育的持续推进，农村家庭结构发生了很大变化，同时农村劳动力向城市转移，让家庭的赡养功能持续减弱。在这种背景下农村社会养老保险应运而生，它是继取消农业税以来最重要的农村公共政策，也是我国促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的关键一步。任何细微的政策调整都会影响广大的农村居民，因此政府在推进这一政策的过程中表现得十分谨慎。正是在这种复杂的环境下，我国政府通过不断地调整摸索出了满足我国农村居民需要的农村社会养老保险制度。
二、我国农村养老保险制度发展历程
(一)“老农保”阶段:1982年——2002年
摸索期(1982年——1991年)。为了解决农村实行计划生育制度和家庭联产承包责任制之后出现的养老问题，国家在“七五”计划中提出初步建立中国农村社会保障制度。根据这个计划，民政部于20世纪80年代中期开始要求各地根据本地区的实际情况探索建立农村社会保障制度。1982年全国有11个省市3457个生产队实行了养老金制度。1991年国务院决定由民政部挑选有条件的地区，开展由政府组织建立的县级农村社会养老保险制度的试点。
全面探索期( 1992年——1997年)。1992年，在总结试点经验的基础上，民政部制订下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(民办发[1992] 2号)，并在全国有条件的地区逐步推广。1993年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构。1995年《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》(国办发(1995) 51号)，“要求各级政府要切实加强领导，积极稳妥地推进农村社会养老保险工作”。农村社会养老保险制度被大范围的推广。1997年全国建立了农保机构，基本形成了中央部委、省、市、县、乡、村多级工作网络和上下贯通的管理体系。
停滞期(1998年——2002年)。1998年中国受到东南亚金融危机的影响，经济下行压力加大。1997年，中共中央、国务院印发《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》(中发(1997)19号)，要求防范金融风险，整顿金融秩序。此外，自1996年，央行不断降低银行利率，导致社会保险基金收益远远低于预期。到1999年7月，整顿的内容和目标发生了重大转折，《国务院批转整顿保险业工作小组(保险业整顿与改革方案>的通知》(国发[1999]14号)提出:“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”参保人数也从鼎盛时的8000万人左右逐渐下降到5000万人。自此，农村社会保险进入了停滞期。
(二)“新农保”阶段:2003年——2013年
地区试点阶段(2003年——2007年)。党的“十六大”提出，有条件的地方要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2003年，劳动和社会保障部接连印发了《关于做好当前农村养老保险工作的通知》(劳社部函[2003] 115号)和《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》(劳社部函[2003] 148号)，要求“积极稳妥地推进农村养老保险工作”。从2003年开始，北京、江苏、陕西等21个省(市、区)的300多个县自行开展了由地方政府给予补贴的地方“新农保”试点。2007年，劳动和社会保障部、民政部下发了《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。
全国试点阶段(2008年——2010年)。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。” 2009年，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)，决定从2009年开始在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点。
全覆盖阶段(2011年——2013年)。2011年3月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出要在“十二五”期间实现“新农保”制度全覆盖。随后“新农保”试点推进的速度不断加快，2010年覆盖24% ，2011年覆盖60%。截至2012年12月底“新农保”参保人数达到4.6亿人。到2013年底，全国“新农保”、“城居保”参保人数已达4.98亿人，基本实现了对于城乡老人全覆盖。
(三)城乡居民养老保险合并阶段:2014年至今
2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会“决定在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度”。随后下发了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发口0147 s号)。明确规定了“城乡居保”的参保范围、基金筹集、养老保险待遇及调整、领取条件、制度衔接、基金管理和运营等内容，并计划到“十二五”末，在全国基本实现“新农保”和“城居保”制度合并实施。此后，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准也开始渐进式调整。
三、我国农村养老保险制度现状及展望
相对于城市养老政策，农村养老政策表现出这样几个问题:一是政策变动性大，二是保障水平低，三是保障理念适度落后，四是农民个体承担的责任过大。于此而言，建立起更为农民适用的养老政策十分迫切。
(一)农村养老政策应该尽快上升到法律层面
目前我国虽然养老保险制度、医疗保险制度、五保户制度、低保制度、土地制度、人口制度等都有涉及维护农村老年人权益的内容，但都处于行政法规、部门规章层面，实施效力弱于法律。应该要提升政策的法律层次，进一步细化养老法律体系的建设，加强出台特殊人群的养老法律文件，从而为养老提供有效的法律保障。
(二)农村养老体系应进一步完善
养老体系应该包括个人养老保障、社会养老保障、政府养老保障三大类。农村养老体系的建设，必须打破城乡二元格局的不公平性，让社会保障的资源公平合理地城乡分配。政府对养老体系建设至关重要，完善社会保障制度建设，鼓励社会机构参与养老事业的发展，促进养老体系的多元化。
(三)资金统筹要更具有合理性
目前，县级政府是养老保险基金的统筹及管理单位，其行政级别低，且各地制定标准不一，统筹管理效力不佳。未来应将养老保险基金的统筹逐步纳入省级行政单位的管辖领域，基金的缴纳标准与补贴标准由省政府不分户籍限制统一划定。
(四)政策要不断跟进
养老离不开政策的有效支持。人口政策方面，推动全面二胎政策的同时，要加大计划生育户的经济补贴，并减轻二孩家庭的养老负担。新农合制度方面，要加大政策宣传力度，提高农民参保的财政补贴力度，扩大参保范围。新农保制度方面，要更合理地划分投保档次，提升未来的投保效益。此外，要加强出台促进发展养老服务工程建设的政策，政府要加大养老基础设施建设，在农村建设更多养老活动之地并且完善居家养老的相关政策。
参考文献
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[3]佟彤,刘仙梅.完善我国城乡居民基本养老保险制度研究[J].内蒙古财经大学学报，2019(17):37-40.
论文作者:王楠
论文发表刊物:《基层建设》2019年第21期
论文发表时间:2019/10/22
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