论和谐治理与合作型政府治理模式构建，本文主要内容关键词为：和谐论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
寻求合作伙伴，已成为当今世界上使用频率最高的流行语，也是全球化时代交往方式变迁、交易关系密切和相互依存度提高的必然生活逻辑。无论在经济生活、政治生活、文化生活领域，也无论是个人交往、集团交往抑或地区交往、国家交往方面，合作都是实现双赢、多赢的基本途径，是最具活力和效力的社会选择与时代诉求。在市场运行中，合作与竞争一样不可或缺；在政治交往和文化交流中，合作也成为竞争的另一种方式；在日常的交往话语中，合作几乎成为发展的代名词。可以说，合作已成为继和平与发展之后的第三大时代主题，成为处理国际事务和复杂关系的政治良药；全球治理的思想理论作为全球合作的同义语已成为最具人气的公共理念。说合作已成时代最强音也毫不夸张。
从上世纪80年代以来席卷全球的政府改革浪潮的实绩来看，改革最成功的国家，不是得益于私有化或分权化，而是得益于合作化。私有化成功的表象背后是数以万计的成熟而规范的合作组织；分权化效能的制度基础是建立在民主法治平台上的合作机制。在美国、英国、日本、澳大利亚和新西兰，私有化并没有化掉公共精神；分权化并不是把公共权力分赠给独裁的各方诸侯或狭隘的利益集团，而是下放给中央政府的精诚合作者或具有公共精神的服务组织和执行机构。基于优化公共治理结构和治理模式的政府改革，首要的任务是寻求和培育一批能够委以重任可以放心让渡权力和职能的合作伙伴，同时建立一种能够有效监督和调控的合作机制。在以构建和谐社会为时代诉求的我国公共领域，选择合作型政府治理模式，正是对多元治理民意的回应和向效能政府目标的迈进。
从我国的国情分析，选择和构建合作型政府治理模式，其现实基础大致有如下几个方面：
一是我国的市场经济体制日趋成熟，市场体系不断健全，市场运行机制日益完善。市场经济的本质是一种合作型的互补经济制度。即由民间自由交易实现私人产品的供给和由政府负责公共产品的供给这样一种互补经济制度。而现代市场经济发展的重要特征之一是，公共产品（包括服务）的供给，由政府和非政府组织合作实现比由政府独家垄断经营更有效率。这是现代市场经济发展推动政府体制改革、管理创新、职能转变和治理模式转型的根本动因。我国作为日益成熟的市场经济国家，为构建合作型政府治理模式提供了体制依据。
二是公民社会在我国开始萌芽，公民意识初步树立。现代民主政治的一个重要特征就是公民社会的勃兴发展。公民是现代民主最神圣的范畴，是民主的第一要素。正如斯坦福大学政治学教授菲利普·施米特所特别指出的：“公民是民主政治最与众不同的要素。所有的政体都有统治者和一个公共领域，但只有在他们是民主政治的意义上他们才有公民。”[2]23 这意味着公民是与民主政治互生共存的。我国民主政治的发展使公民社会雏形已就，为政府治理模式由传统管制型向现代合作型发展奠定了社会基础。
三是宪政民主的思想基础已经确立，基层民主的制度创新提供了可资借鉴的宝贵经验。目前我国虽然还没有实现真正意义上的宪政民主，但宪政主义思想已经广泛传播，形式宪政体制已经建立。《公务员法》的颁布实施、行政问责制的普遍建立、依法行政的全面推开、权力监督的日益强化、政府职能的逐步转变，使公共权力受到制约。特别是基层民主的不断扩大和民主制度创新，为民主政治的发展提供了示范，为宪政民主的实现奠定了基础。这将为合作型政府治理模式的建立筑就一个必需的政制平台。
四是依法行政和依法治国方略得到稳步贯彻实施。转型期的我国社会正处于一个由人治走向法治的转折点上。在立法、执法、司法方面，还存在许多制度性和观念性的问题需要逐步清理、调整和解决。但令人欣慰的是，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制建设目标已经确立；维护宪法和法律尊严、坚持法律面前人人平等、消除一切特权、保障公民权利的法治观念已经树立；普法宣传、司法监督、执法检查的力度明显加大；对滥用公共权力的社会性监督日益得到宪法的保护。从依法行政到依宪监督，不仅是建设法治国家的必然要求，也为构建政府治理新模式提供了必需的法制平台。
五是多元文化和价值观的社会认同已不可逆转，公共管理理念开始在知识界和社会精英中流布或确立。作为单一制国家，我国社会的和谐与国家治理结构体系的和谐始终是密不可分的。国家治理结构体系的和谐体现为治理主体的生机与活力。公共管理的社会文化基础是多元价值观的普遍认同和多元治理主体的“和而不同”。政府改革就是要革除府际关系中“同而不和”的痼疾，创造一个以民主合作、优势互补、多向回应为特征的和而不同的新治理结构。公共管理理论的日益普及和公共管理理念的普遍确立，为合作型政府治理模式的构建提供了坚实的理论和思想平台。
综上所述，选择和构建合作型政府治理模式，在我国已经具备了相当的经济基础、社会基础、政制基础、法制基础和思想理论基础，因而具有生长的现实可能性和发展的客观必然性。
合作型政府治理模式的基本特征包括：
第一，多元主体。治理主体的多元化是合作型政府的突出特征。在多元治理主体中，属于第三部门的中介性组织和社群组织是治理功能最为强大的政府合作伙伴。
第二，民主决策。公共决策的民主化是合作治理的核心。管理就是决策，管理的民主化主要体现为决策的民主化。它要求从公共问题的发现到公共政策制定的全过程，都要发挥公民社会的作用，体现公民社会的意志和意愿。决策过程中政府的职能就是提供民主环境与机制，公民的职责则是充分行使民主权利。这种由政府提供民主，而由公民行使民主的决策机制，就是合作型政府在公共决策中的生动演绎。
第三，法治化管理。公共管理的法治化是合作治理的契约保障。因为合作型政府治理模式，主要不是理念上的合作，而是治理过程的合作。这种合作是民主宪政体制下政府权力向公民社会回归的过程，也是公民社会合法的自治权利受到充分尊重，自主性得到充分发挥的过程。作为治理主体的双方，在法律地位上是平等的；各自依法行使权利，同时承担相应义务和责任。在社会治理问题上的精诚合作，不是出于道义的考虑，而是基于契约的神圣，因而才会有稳固持久的合作。
第四，市场和社会化服务。公共服务的市场化和社会化是合作治理的重要形式。和谐治理要求政府变管制为服务。广义的公共服务包括民主服务、法律服务、政策服务，也包括文化供给、信息供给、制度供给等。公共服务是政府的职能，但事实证明由多元主体合作提供更有效率；这是合作型政府存在的重要依据。公共服务的市场化和社会化，正是政府、市场和社会三者之间通过合作实现和谐的重要纽带。
第五，责任过程。治理过程的责任化是合作治理的前提条件。公共管理的法治化必然要求治理过程的责任化，失却责任就失去了合作的意义。责任感是一种道德境界，也是一种法治诉求。公共治理各环节的目标实现过程就是各治理主体的责任落实过程。必须依法建立问责制度，对失职行为按治理契约予以法律追究。治理过程的责任化要求所有的治理环节都建立责任目标；所有的责任目标都责任到人。
第六，效能结果。治理结果的效能化是合作治理的归宿性特征。效能是对结果的评价。无论何种政府治理模式、政府体制、政府类型，民众和社会的预期诉求都是效能政府。如果说市场主体的全部行为预设是追求利益最大化，那么公共治理主体的全部行为预设则是追求效能最大化。特别是在重视结果的现代绩效管理和评价视野中更是如此。
作为一种理论预设的合作型政府治理模式是否切合我国的政治实际，能否在实践的层面予以实现，还有待于政府改革实践和社会发展进程的进一步检验。
其一，需要宽容的态度和发展的眼光。真正意义上的模式或范式是一种标准件，只存在于工程应用物理学中；政治学和社会学意义上的各种模式和范式，都是只可借鉴，不可照搬的非标准件，不能克隆复制，不能量身定做，更不能求全责备。政府治理模式如果可以称为模式的话，恰如文章写作法式一样，大体则有而定体则无。合作型政府治理模式的构建是一个复杂艰巨的过程，而改革者的态度和眼光将是决定性的因素。
其二，提高民主法治的质量，促进民主宪政体制的健全完善。合作型政府治理模式只能建立在民主法治的思想基础和民主宪政的体制基础上。就我国的实际来看，可以说已经基本具备了这样一个思想和政治平台，但还很不坚实，在相当程度上还很脆弱。依据政治基础的牢靠程度，可以将政府治理模式区分为形式模式和实质模式；在二者之间我们必须首先选择后者，因为治理需要的不是形式上的合作，而是实质上的合作。
其三，积极培育和发展我国的公民社会，积聚公共治理的现实合作力量。合作型政府治理模式构建的重要前提是有一个成熟的公民社会。基于互利合作思想和自由自主精神的公民社会，在很大程度上可以通过扩大社会的民主自治范围来培育。政府作为社会治理的主导力量，不但掌握着社会合作的主动权，还掌握着合作主体本身的命运。许多潜在的合作力量，只有通过政府的积极引导和培育，才可能转化为现实的合作力量。
其四，建立公共问题及其治理的协商对话机制，营造合作治理的文化环境。“自愿”和“同意”是合作的前提，“理解”和“尊重”是合作的基础；构建合作型政府治理模式，一个不容忽视的基础性工作，就是政府与民众之间建立一种经常性的有关公共治理问题的协商对话机制。这是增强公共关怀、培育公共精神、营造合作氛围、创造和谐文化环境的重要途径。如果说民主是合作的政治基础，平等是合作的法治基础，同意是合作的社会基础，那么协商则是合作的文化基础。
最后，加快行政管理体制改革，稳步推进政府转型。我国行政改革的基本目标是实现政府转型，政府转型的基本取向是建设法治政府及其派生的责任政府、民主政府、服务政府和效能政府；其直接目的是实现和谐治理；而合作型政府治理模式正是达致和谐治理的理想模式选择。据此，构建合作型政府治理模式，必须加快行政管理体制改革的步伐，积极而稳妥地推进政府转型。政府改革因其涉及权力重组而引起的社会震动会更大，社会为之支付的改革成本会更高，但阵痛之后的社会收益也更大。因此，无论改革的阻力多大，都要坚定不移地推进。
收稿日期：2006—09—18