“自委会＋公共服务公司”：乡镇治理体制改革的新模式，本文主要内容关键词为：体制改革论文,委会论文,新模式论文,乡镇论文,服务公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2007)06-0001-05
乡镇是我国最基层的国家政权，它自建立以来在构建农村治理体制、组织引导农民开展基础性建设、推动农村经济发展和社会的全面进步上做出了重要贡献。但近年来，乡镇一级政府的治理开始出现困境，面临危机。乡镇政府的职能定位和改革问题已经成为目前制约社会主义新农村建设的焦点问题。
一、目前我国农村乡政村治的现状、困境及其症结分析
乡政村治，是我国现行乡村治理现状的典型特征。建国初期，我国就初步建立了乡级政权体制。1958年后，国家为整合农村资源而形成了人民公社体制，这是国家行政强力主导乡村社会的一种全权全能型体制。这种行政体制深度渗透到乡村社会中，在保证国家高强度汲取乡村资源的同时基本上维护了乡村稳定。农村实行家庭联产承包责任制以后，农民家庭成为农村经济活动的主体，以前的“三级所有、队为基础”的农村基层组织形式逐渐消逝。针对这一情况，1983年，国家决定改革人民公社体制，恢复乡镇建制。公社改为乡或镇，生产大队改为行政村，生产队改为村民小组，管理范围不变。在这一体制中，村委会作为村民自治组织，实行“三个自我、四个民主”，即：在村内部实行村民自我管理、自我教育、自我服务，村委会运作中实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡镇政府作为国家行政权力在基层的代表，与村委会之间是指导、支持、帮助与协助的关系。这一体制的建立具有其合理性：一是它适应了当时家庭作为生产经营主体的需要，政府通过对农户行为实行不干预主义，以行政“消极”换取了农民的积极性，很大程度上推动了农村经济的发展。二是它促进了农村权力结构的分化和理性化，一方面，它将农村内部事务放手由农民自己管理，减少了国家的管理成本，另一方面，村委会的干部由农民自己选出，保障了村干部寓于村社会之中，防止了干部与群众的脱离。[1]111
但由于以前全权全能的人民公社体制的影响和目前村民自治能力的缺乏，现在乡政村治的体制从一建立开始就存在问题，乡镇的“越位”和村委会的“失位”情况严重。特别是随着我国经济改革的推进，乡镇体制这一上层建筑的改革已经明显跟不上经济基础变化的步伐。目前的乡政村治的乡镇体制的困境已经超出了农村社会的自我修正能力，到了非大改不可的时候。这些困境主要有：
1、乡镇一级机构庞杂，供养人员过多，机构撤并、人员分流难度大。当前我国乡镇机构的设定，片面地强调了与上级部门的对口，忽视了与乡镇具体情况的匹配，不能满足农村经济及社会发展的现实要求。目前各乡镇所设站所等事业单位都有20多个，条条块块多而繁杂，不仅各个站所之间的权限划分不清，在具体财务债务上也不能理顺，使得乡镇组织结构有如一团乱麻。据有关统计，目前全国乡镇约有4万多个，财政供给人员约有1280万人（包括离退休人员和教师），平均每个乡镇接近300人。[2]按照中央和各地乡镇机构改革的要求，每个乡镇几乎要精简110人，这使得各个乡镇都陷入两难的处境：不减，乡镇财政已经不堪重负；减，这么多人员的确定和安置是一个问题，他们很难在短时间内面向市场找到适合自己的岗位。
2、乡镇政府的职能不明，完成职能转变难度大。有人认为现行乡镇政府已经形同“三不政府”，“养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，做了不少不该做的事”。一方面，乡镇政府承担了过多的部门职能。如收税是国税、地税、工商、财政等部门的职能，但各地政府却忙于收税，无法从收钱收款的事务中解脱出来。另一方面，公安、交管等执法监督部门的经费本应由财政全额负担，但实际上每年这些部门都承担着创收任务，以此弥补财政缺口。另外，一些为农民提供服务的部门并没有在实际中为农户提供经济和技术支持，做好本职工作。要理顺这些机构的职能，并不是短期内可以完成的。
3、乡镇政府的债务沉重，财政危机越来越严重。为乡镇范围内居民和农民提供必要的公共产品和服务，是乡镇的基本职责。而事实上，大部分乡镇的财政是“吃饭财政”，甚至连吃饭都成难题。据有关资料统计：目前，全国乡镇共负债3200亿元，其中西部欠发达地区最为严重。而且，一部分乡镇债务仍在不断增长，乡镇政府几乎无法运转。尽管这几年采取了很多措施，债务的增幅在回落，但总量还在增加。特别是税费改革以后，乡镇一级没法向老百姓收费，这一问题就更加显露出来。
4、农民与乡镇政府的矛盾日益突出，基层政权的稳定性下降。改革开放以来，由于农村利益群体的分化，各种社会矛盾的加深，干群关系日益紧张，农民将农村出现的许多问题归结为乡村干部的腐败无能，使乡镇政府工作人员的形象大受损伤，加之当前社会上一些客观存在的事实，导致农民对基层政权的公正性、正义性产生怀疑，对基层政权的信任危机和认同危机日益加剧。由此造成一些乡镇社会控制和社会动员能力下降，政权难以维持。近年来，农村中经常出现一些农民针对基层政权的对抗性行为。这些行为不仅不断发展，而且组织化程度越来越高，对抗性日益增强，严重影响了基层政权的稳定性。
乡镇政府面临的以上困境和难题，究其深层原因在于乡镇一级政权的运转过程中两个方面的缺失：民主和效益。首先，在民主方面，现行乡镇级政治参与制度已经满足不了民众的需求。农村经济组织和经济行为的市场化为农村基层民主发展给予了动力支持。改革开放以来，广大农民在成为经济上自由体的同时，对政治领域的活动日益敏感，他们对乡村民主的参与已经由动员式变为主动式。目前以村民委员会为载体的村级民主的发展已经不能满足农民的政治需求，他们迫切希望参与到乡镇的公共管理中去。然而，目前乡级政权的运转过程对于农民来说仍是一种暗箱操作的过程，他们没有渠道推选自己信任的乡镇领导，也没有办法按自己的意愿管理整个乡镇范围内的公共事务，他们日益强烈的民主热情在乡镇范围内得不到实现。其次，效益是衡量组织运行状况的一个刚性指标，目前效益缺失已经成为我国乡镇一级政府的通病。多数乡镇政府不仅运转经费庞大，严重超出预算，而且效率低下，人浮于事，成为乡镇一级政府的症结所在。这就造成日益追求经济效益最大化的农民对乡镇政府现状的严重不满，民间、学界要求改革乡镇政府的呼声越来越高。
二、学界关于乡镇改革模式的探讨及其评述
近年来，现有乡镇体制的运转困境已经成为学界关注的一个热点，乡镇政府该不该撤销？乡镇政府如何改革？这是问题的焦点。围绕这一问题，人们提出了各种改革思路，综合这些思路，不外乎以下三种代表性意见：一是留乡论，它的支持者们或者主张加强乡镇政府，将它建设成为一级完备（或完全）的基层政府组织，即强乡论；或者主张在保留乡镇政府的基础上实施改革，加入某些民主和效益的元素，即改革论；二是乡派论，主张虚化乡镇政府，将它改为县级政府的派出机构——乡（镇）公所，实行“县政乡派”；三是废乡论，主张撤销乡镇政府，实行类似于村民自治那样的社区性“乡镇自治”。
强乡论者认为，乡镇政府作为直接面对农民的基层组织只能加强不能削弱。目前乡镇政府之所以会出现困境，主要是乡镇的“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的大部分权能，使之沦为一级不完全的基层政府组织。设立在乡镇范围内的“七站八所”与乡镇政府之间的权能划分和利益分配问题一直就有争执。它们与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面都不能成为一级完备、统一、效能的政府。因此，解决问题的办法在于把乡镇政府建设成为完整意义上的一级政府，把上级政府的一部分权限下放，充实乡镇政府的财力，使之具有为农村发展提供公共产品和公共服务的能力。改革论者则认为乡镇政府的存在在保持国家基层稳定以及利于国家从乡村社会提取资源等方面有重要作用，要改变乡镇困境，只能是在保留乡镇政府的前提下对其某些要素进行改革。比如吴理财等人就主张在现有的乡镇体制中加入民主元素，把乡镇政府改革为“官民合作”组织。[3]
乡派论是徐勇等人提出的一种时下比较时兴的方案，他们主张把乡镇政府改为县级政府的行政派出机构，从而达到减人、减事、减轻农民负担的目的。其理由是一方面乡镇政府从来就没有成为过一级完全政府，目前农民的供养力也养不起机构完整的一级政府。因此，要通过修宪来明确地把乡镇定位为县级政府的派出机构，其职能一是指导村民自治，帮助村自治组织处理遇到的困难与问题；二是协助县级政府做好国家在基层的行政工作，提供公共产品和服务、维护社会稳定和治安。即“县政、乡派、村治”。[1]137
于建嵘、沈延生等人主张撤销乡镇政府，实行乡镇自治。他们认为目前乡镇政权存在的问题特别突出，一是农民负担过重，二是乡镇干部腐败和对农民任意施加非法暴力。因此，撤销乡镇政府，实行乡镇自治是解决我国“三农”问题的唯一出路。再者，我国的乡镇自治从“郡县制”后已有两千多年的历史，具有历史继承性。乡镇政府撤销后，通过建立自治组织，配合县级政府完成国家的行政管理职能。[4]
关于我国乡镇体制的改革，仁者见仁、智者见智，他们的观点可以说是各有千秋，互见长短，但都没有彻底解决当前乡镇政权的民主和效益这两个根本问题。“强乡论”是基于高效的观点提出的，但它忽略了当前农民对于民主的要求。且不说由于其乡镇政府自身的特点和农村经济的落后，乡镇政府根本没有必要也不可能建设成为一级“完全”（或完备）的政府组织。民主成分的缺失必然会造成这一主张的失败。乡镇政府与其上面的任何一级政府组织不同之处在于他们直接面对的对象是乡民，是农民争取更大范围内民主的首选平台，这就决定了乡镇政府必须重视民主，逐步将乡民吸入到乡镇政权的运作中来，衙门式（或科层制）官僚作风和冷峻的政权面孔，只会造成两者矛盾的激化，以失败而告终。“乡政自治”论者似乎看到了民主的重要性，但是其改良的性质决定了其终究没法彻底解决效益问题。短期内的某些改革或许会使政府工作的效率和效果都不同程度地提高。但由于乡镇政权的自我扩张性，使得乡镇的改革陷入以下“怪圈”[5]，即“精简—膨胀—再精简—再膨胀”，最终这一级政权还是无法有效运行。
主张撤销乡镇政府，实行“乡派”，乡镇不再成为一级政府，这在一定程度上可以节约行政成本，大幅度提高效率。但撤销之后，乡村社会必然会出现一些垂直式的管理层级，这些垂直式的管理层级代替乡镇政府行使上级政府赋予的某些行政职能，如果没有民主元素，设立相应的对其监督机制，照样会有借国家之名损公肥私的可能性，甚至会加重对农民的盘剥，与其这样，还不如保留现行的乡镇政府。
“乡镇自治”在现阶段也不可能推行，它本身缺乏自治的基础条件。一方面，在一个范围较大的乡镇范围内实行“自治”，具有许多难以克服的实际困难。另一方面，如果说通过完善的规则和制度保障，大范围内实施民主尚可实现的话，但这必然会带来乡镇自治过程中效率问题的缺失，一些乡村日常生活中必需的公共服务与公共产品的供应，比如农村公共卫生、环境治理、基础设施建设等，很难得到及时、高效率的保障。因此，一蹴而就地实行乡镇自治，至少在目前而言是一个可爱、美好的想法而已。
三、乡镇治理体制改革的出路：
“自委会＋公共服务公司”模式
乡镇作为基层行政体系，其改革方向的确定对于我国目前正在进行的社会主义新农村建设有着非常重要的影响作用。社会主义新农村的建设，需要一个民主而高效的乡镇治理体系。我国目前的乡镇公共管理体制改革，应该以建立这样一个乡镇治理体系为改革目标。从目前的状况看，我国乡镇基层政权的改革，必须从解决当前乡镇政权中存在的主要矛盾入手。一方面，这种改革应该回应民众对乡镇公共事务管理参与的需求，这就要求未来的乡镇公共管理体制由传统的单中心政治统治模式转变为现代的多中心公共治理模式；另一方面，这种改革还应该考虑市场经济条件下公共服务的效率问题，从发达国家的经验来看运用新公共管理模式来改革现有乡镇公共服务机构不失为一种可供选择的路径。乡镇体制改革应该顺应当前农村市场化、民主化的潮流，有利于统筹城乡发展，利用市场和民主的合力，推进乡镇经济社会的发展。笔者认为，在目前的条件下，采用“自委会+公共服务公司”的模式，能有助于实现建立民主而高效的乡镇治理体系的目标。
“自委会+公共服务公司”模式是以现代治理理论和新公共管理理论为基础，借鉴美国的“市议会+市经理制”并结合我国乡镇实际提出的乡镇一级公共管理的运作模式。治理理论强调公共管理要对公民的需要做出积极的回应，要求公共管理体系为公民的参与提供有效机制，从而为建立民主的乡镇公共治理体系奠定理论基础。新公共管理理论强调在公共服务过程中引进市场机制，提高公共服务的效率，从而为建立高效率的乡镇公共治理体系奠定理论基础。美国的“市议会+市经理制”则是在城市治理中较好地实现了民主与效率统一的实践典范。“自委会+公共服务公司”模式将现有的乡镇一级政权机关的职能分由两个机构承担，即乡镇人民自治委员会（简称自委会）和乡镇公共服务公司（简称公共服务公司），目的在于实现乡镇治理的民主与效率的统一。
乡镇人民自治委员会是乡民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。它代表乡民对本乡镇范围内的公共事务和公益事业进行决策，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向上级政府反映基层的意见、要求并提出建议。它是乡镇的民意机关和自治机关，也是乡镇一级重大事项的决策机关和乡镇公共服务的监督机关，它能有效地解决乡镇民众对公共事务管理的参与问题，能对乡镇民众的意见和要求做出及时的回应。
乡镇公共服务公司是政府公共服务外包的产物，它按照国家的有关法律法规组建，就其性质而言，属于公共企业，自负盈亏，自主经营。按照“自委会+公共服务公司”的模式进行改革，乡镇不再是我国的一级基层政权，县才是我国的基层政权。因此，乡镇公共产品和公共服务的提供主要由县政府负责。但县政府并不直接采用传统的行政模式为乡镇提供公共产品和公共服务，而是通过外包的形式，由县政府提供必要的经费，将服务内容承包给乡镇公共服务公司，而乡镇公共服务公司通过与县级政府签订合同、严格按照合同规定事项为乡镇民众提供计生、科技、卫生等有偿性服务（经费由县级政府从公共财政中列支）。与一般企业不同的是乡镇公共服务公司的经营要接受县级人民政府和乡镇自委会两个方面的监督。一方面，县级政府通过政治指引和签订合同的方式对其进行监督；另一方面，乡镇人民通过自己的自治组织即乡镇自治委员会对其进行监督，从而维护乡镇人民的正当利益。在乡镇基层单位采用公共服务企业提供公共服务，有利于在公共服务中运用市场机制解决乡镇公共服务的效率问题，在目前资源有限的情况下，为乡镇经济和社会发展提供更高效的公共服务。
在我国当前形势下，这种模式具有一定的现实可行性：
1、目前我国农村基层的民主现状为乡镇人民自治委员会的建立提供了现实基础。民主参与和回应民众的需求是治理理论的应有之义，作为基层治理体系的乡镇一级直接面向民众，更应该在这方面有所作为。尤其是在当今全球化时代，我国的乡镇治理体系改革有必要与国际接轨。应该说，我国乡镇自治是村民自治扩展和溢出的结果。基层民主的发展具有蝴蝶效应和水波效应，实现并扩大乡级民主是村级民主发展的必然方向和内在要求。自从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布算起，我国村民自治已有近20年的历史。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，广大农民的民主意识和民主行为能力已经得到了大幅度提高，在更高一级的范围内实行自治已经成为多数农民的要求。乡镇社会是一种“公众社会”，不同于村庄社会，村庄社会是一个“熟人社会”、“半熟人社会”，[6]大家彼此“心肝也了然”。但在公众社会形态中人民之间的信息不能进行直接交流，彼此之间缺乏面对面的交往，也就难以在熟人中形成全体选民共享的公众人物。但这并不能说明在这一范围内的直接民主不具备可行性，通过完善的规则和制度保障，这一民主仍可以有效地实现。1998年以来，全国上下已经有很多地方试行乡镇长直选制度，并取得了不错的效果。因此，目前试行乡镇自治委员会制度并非无本之木。
2、公共服务公司是政府服务外包的一种形式。当前新公共管理的主要呼声是强调由公共行政内部的经济化来保障体系内的企业精神以及企业性管理，进而完成公共使命。[7]政府承担的事务可以分为公益性和经营性两类，经营性的事务政府可以将其推向市场，利用私人所拥有的人力、物力、技术等力量来实施公共事业。公益性的事务也可通过政府外包的形式交由企业性的组织来完成。通过这种公共服务的民营化，可以使政府通过市场上的竞争，选择到高质量的公共物品和公共服务以提供给社会。湖北省咸安区在2004年的乡镇改革中，撤消了区属13个乡镇的计生站后，把原计生站承担的6个计划生育免费服务项目作价向社会公开招标，由乡镇政府和中标的社会中介服务机构按照计划生育管理的有关规定和要求，签订承包合同，明确工作标准，实行合同管理。咸安区计生免费服务项目实行外包后，实际只用了原预算的40%就完成了。而且，经调查，辖区内育龄妇女对这项服务的满意度上升了15个百分点。[8]可见，在乡镇一级实行经营性政府服务的外包，不仅是可行的，还是政府提高效益、实现良性运作的必需之举。
最后，还需要特别指出的是，在采用“自委会+公共服务公司”的改革模式后，政府延伸到乡镇的某些政治职能是无法采用外包的形式由公共服务公司承担的，因而县政府的某些职能部门仍然有必要在乡镇设立派出机构，如公安、税务等行使公共权力的机构，但作为县政府整体机构没有在乡镇设立派出机构的必要，从而极大地精简了乡镇一级的行政管理机构，有助于降低行政成本，提高行政效率。
总之，在乡镇一级推行“自委会+公共服务企业”的治理模式，可以兼顾当前农村社会民众对民主参与的需求和政府对服务效益的需求，解决当前乡镇一级政府的两大症结，是乡镇改革最合理的模式。此外，乡镇治理体制的改革涉及宪法层面的问题，在提倡法治的今天，这一改革应该努力寻求法律的支持。为使乡镇治理体制改革有序地进行，在现有宪法尚未修改的情况下，可考虑先由全国人民代表大会授权国务院负责在少数地方试点，在取得经验后修改宪法，以便在全国广泛推行这一乡镇治理模式。
收稿日期：2007-06-10