开征财产税后的地方财力缺口测算研究，本文主要内容关键词为：财力论文,缺口论文,财产论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1002－8102（2011）10－0017－08
一、引言
从财产税① 的改革历程来看，虽然中央的决心很大，而且财产税也被理论界公认为是一种良税，但这项税收并没能以其原本含义迅速在全国推开。在诸多困难中，对真正的财产税改革所引起的地方财力缺口的担心是一个重要阻力。在地方政府依赖土地出让收入明显不具有可持续性，真正意义上的财产税迟早都将开征的背景下，本文试图解决的问题是：在改革的初始年度，财产税的开征会对地方财力造成多大的缺口？该项改革对地方财力的长期影响会怎样？从长期来看，财产税是否能够成为地方政府的主体税种？
二、地方财力缺口测算模型的构建
（一）我国理想中的财产税改革总体方案设计
根据世界各国财产税开征的经验及我国的现实情况，我国财产税改革的具体方案应为合并现行的房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税以及土地出让金，以社会中除政府和公益性组织用房地产以外的所有房地产为征税对象，以房地产的市场评估价值为计税依据，以一年为纳税期限实行永续征收。上述方案针对现行房地产税制所包含的五种税收，只有契税为了减轻改革压力及其弊端不太明显而暂时没有合入财产税。
（二）地方财力缺口测算模型的总体构建思路
我们在构建测算财产税开征后的地方财力缺口的计量模型时，先假设当今的地方财政收支是平衡的。这里测算的只是财产税改革后的财政收入和不进行改革时的与房地产相关的财政收入的一个差额比较，并以此来度量对地方财力的具体影响。
模型的构建分成两部分。第一部分先测算出不进行财产税改革时的房地产相关财政收入。根据前面的讨论，财产税改革的方案应为合并房产税、城市房地产税（2009年已取消）、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税和土地出让金。所以，如果不进行改革，这“五税一费”在改革初始年度（改革的初始年度假设定在2008年）的总和能够利用现有的数据计算出来。而它们在未来一段时间内的收入，可以通过利用它们最近10年的数据，运用趋势回归方法测算出来。模型的第二部分是测算出财产税改革后可以获得的财政收入。根据前文所讨论的财产税改革的总体方案设计，财产税改革后的相关财政收入应是全部财产税收入加上政府基于所有权而取得的土地出售收入再减去当年应抵扣的以往年度所征收的土地出让金中性质属于财产税的部分。对于新的财产税收入，可以先计算出住宅财产税收入，再计算出工商业用房财产税收入，然后通过两者相加即可得到总的财产税收入。但是，总的财产税收入并不意味着是财产税改革后所能带来的净财政收入。这是因为，现有的房产中所包含的一部分土地出让金作为政府预征的财产税，必须从这里测算出的总的财产税中予以扣除。然而，改革后的财政收入中也要考虑到政府基于所有权而取得的土地出售收入。这样，在得出了实施财产税改革时可以获得的财政收入后，只要把这一收入和不进行改革时的房地产相关财政收入进行比较就能得出我们想要的结果。
（三）住宅财产税收入的测算
对于住宅财产税，可以通过如下公式进行测算：
住宅财产税＝人均建筑面积*城镇人口数*存量房房价*（1－住房价值下跌比率）*税率 （1）
对于（1）式中的人均建筑面积和城镇人口数，可从住房和城乡建设部公布的《城镇房屋概况统计公报》或《中国统计年鉴》上获得。
对于（1）式中存量房房价的测度是一个较为困难的问题，这是因为市场中的房子有全新的、次新的和较旧的，地理位置也千差万别，所以它们的现行市场价是各不相同的。不过，市场中新商品房的全国平均售价和二手房的平均售价是可查的，而且新商品房的数量和全国住宅存量的比例也是可以通过统计年鉴的数据经过计算获得的。通过以上几项数据，我们可以测算出全部住宅存量房的平均市场价约为当年新住宅商品房平均售价的68％。
式（1）中的住房价值下跌比率是在估算税基时必须考虑的一个变量。在现代市场经济中，任何商品的价格都是由供求关系决定的，而开征财产税后，房地产的供求关系将会发生变化，从而将影响房地产的价格走向。而总的来看，财产税的开征能挤出房地产的“非真实”需求，消除房地产市场的泡沫，在供给基本不变，甚至可能增加，而需求肯定会下降的情况下，房地产的市场价格一定会下跌。在本文的模型中，我们假设房地产的价格是一次性下跌的。一般地，一项房产的当前市场价值V可用下式来表示：
现在我们要做的是确定折现率和税率。折现率大致可视为一个经济中平均的市场投资回报，而银行的存贷款利率能基本代表这一数据。银行当前五年期的定期存款利率为3.6％，而五年期以上的个人住房公积金贷款利率为5.22％，这里我们取二者的平均值4.41％作为折现率。税率的设定是一个税制中的核心因素，综观全世界，财产税的基本税率都在1％左右，考虑到我国当前的房产税是以房产原值一次减除10％至30％以后的余值为计税依据，其适用税率为1.2％，再考虑到我国居民的承受程度，我国的财产税税率定在0.8％较为合适。因此通过把贴现率r＝4.41％，税率t＝0.8％代入（5）式，我们可以得出财产税开征后的房产价值
为开征前的房产价值V的85％，即财产税改革后住房价值下跌比率为15％。
（四）工商业用房地产的财产税收入测算
综合以上分析，把住宅财产税、工商业用房地产财产税和政府基于所有权的土地出让收入相加，再减去应予抵扣的土地出让金中所包含的预征物业税，就可得到改革后的相关财政收入，再把这部分收入和不进行改革时的房地产相关财政收入进行比较，就可以测算出改革初始年度的地方财力缺口，再利用趋势回归模型，还可测算出此项改革对地方财力的长期影响。
三、数据的计算与模拟结果
在该部分中，我们把财产税所引起的地方财力缺口分成三个阶段来测算。第一个阶段是在改革的初始年度。第二个阶段是在改革的过渡时期，这时总的改革办法是老房老办法、新房新办法，即在对老房按照新财产税法计算出应交的财产税后，再对老房已缴纳的土地出让金中性质属于财产税的部分进行抵扣，其余额即为实际税负。第三个阶段为全面并轨阶段，这时所有的房地产都遵从新的财产税法纳税。
（一）改革初始年度的地方财力缺口测算
1.改革初始年度不进行财产税改革时的房地产相关财政收入
由于现实数据的可获得性，本文假设改革的初始年度是在2008年。从表1中我们可以得到根据改革方案将并入财产税的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、土地出让金的总和为6127.7亿元。
2.改革初始年度财产税改革后可以获得的相关财政收入
首先，计算出2008年实施改革后的住宅财产税收入。根据住房和城乡建设部公布的《城镇房屋概况统计公报》及《中国统计年鉴》上的相关数据，可测算出2008年我国人均住宅建筑面积约为29.20平方米，城镇人口数为6.07亿。根据《中国统计年鉴》，2008年的新住宅商品房平均售价为3576元每平方米，再根据前文测算出的全部住宅存量房的平均市场价约为当年新住宅商品房平均售价的68％，我们可以得到存量房房价约为2432元每平方米。然后，我们把上述数据及先前已确定的住房价值下跌比率15％和税率0.8％代入（1）式中，即可得到2008年的住宅财产税收入为：
2008年住宅财产税＝人均建筑面积*城镇人口数*存量房房价*（1－住房价值下跌比率）*税率＝29.20*6.07*2432*（1－15％）*0.8％≈2931.2亿元
（12）
其次，计算出2008年实施改革后的工商业用房财产税收入。根据表1可知，2008年的房产税收入为680.3亿元，把该数据代入（8）式可得：
再次，计算出2008年实施改革后土地出让金中政府基于所有权的财政收入以及土地出让金中性质属于财产税的部分。根据表1可知，2008年的土地出让金为3778.7亿元，而根据上文分析，政府基于所有权的收入R[,a]及性质属于财产税的部分R[,b]占土地出让金的比重分别为57％和32％，所以2008年土地出让金中政府基于所有权的收入为2153.9亿元，而土地出让金中性质属于财产税的部分为1209.2亿元。
最后，计算出2008年应抵扣的以往年度所征收的土地出让金中性质属于财产税的部分。严格说来，在2008－2027年这20年的改革过渡期内，需要抵扣的是土地出让金制度实施以来业主所缴纳的土地出让金中性质属于财产税部分在土地使用权余下的时间内所包含的部分，即业主所缴纳的土地出让金中性质属于财产税的金额，在房子已使用年限里所包含的财产税部分是不需要抵扣的，需要抵扣的是上述金额中在房子余下的土地使用年限里所包含的财产税部分。但是，根据相关资料，土地出让金制度正式实施是在20世纪80年代中后期，在这一时期到1999年的十来年里，土地出让金收入较少，尚余的需要予以抵扣的土地出让金中性质属于财产税的部分相应也较少。另外，在1999－2008年间，存量房产中所承担的反映在土地出让金中的财产税金额也较少。由于上述两部分的金额都较少，而且又可以相互抵消，所以在模拟计算中把这两者的影响都忽略不计，在未来20年的抵扣中，只计算从1999－2008年间土地出让金中性质属于财产税的部分。1999－2008年间的土地出让金中性质属于财产税的部分（利用表1中的土地出让金数据乘以32％而得）总计为6200.8亿元。我们假设每年抵扣的数额相等，那么在2008－2027年的20年过渡期里每年应予抵扣的数额为310亿元。
这样，就可计算出2008年进行财产税改革后可以获得的相关财政收入为5509.8亿元。
3.改革初始年度的地方财力缺口分析
由于在改革初始年度进行财产税改革后可以获得的相关财政收入为5509.8亿元，而根据表1，当年不进行财产税改革时的房地产相关财政收入为6127.7亿元，两相比较，在改革初始年度的地方财力缺口为617.9亿元。
（二）改革过渡时期的地方财力缺口测算
在改革的过渡阶段，既要考虑应尽快使两种征税办法并轨，也要考虑到地方财力的可承受性，所以我们假设这一阶段将持续20年，而这一年限刚好和大多数购买新房的家庭的按揭年限相同，有利于均衡购房者的经济负担。由于改革的初始年度从本质上说也属于过渡时期，所以我们假设该阶段是从2008年一直持续到2027年。
1.各项变量的回归方程的构建
通过分析1999－2008年人均建筑面积、城镇人口数、存量房价格、房产税、土地出让金、国内生产总值以及其余三税之和（城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税）数据的变化趋势，我们建立了如表2所示的回归方程（线性回归和指数回归），并得到了相应的估计结果。从回归结果来看，所有回归方程中各变量的回归系数的显著性水平都达到了99％，调整后的判定系数
均达到了0.9以上，说明拟合效果非常好，因此所建立的回归方程是可以用于预测的。
另外，需要特别说明的是对其余三税之和回归方程的估计，通过比较发现，其与GDP的变化趋势非常相似，因此，我们先估计了GDP的回归方程，然后再构建其余三税之和对GDP与时间趋势的回归方程。由于近三年其余三税之和的增长速度较快，我们认为，在今后的一段时间内，其增长趋势会趋于正常，故对其余三税的预测结果通过乘以一个固定系数（2010年的系数为0.9，2011年的系数为0.8，2012－2027年的系数为0.7）进行了调整。基于同样道理，我们对2010－2027年所预测的存量房价格通过乘以系数0.9进行了调整。
2.改革过渡时期不进行财产税改革时的房地产相关财政收入
利用表1中房产税、其余三税、土地出让金的数据以及表2中该三项变量的回归方程，我们能得到如图2所示的改革过渡期内不进行改革时的房地产相关财政收入趋势图，从图2中我们可以看到，房地产相关财政收入从2008年的6127.7亿元增长到了2027年的40813.1亿元，增长了6.66倍左右。
3.改革过渡时期财产税改革后可以获得的相关财政收入
首先，计算出改革过渡时期进行改革后的住宅财产税收入。1999－2008年的人均建筑面积、城镇人口数、存量房房价均可从统计年鉴上直接查得或计算而得。根据这些数据及利用表2中该三个变量的回归方程，我们可以测算出它们在改革过渡期内每年的数据，再把这些数据代入（1）式，我们就可以得到如图1所示的改革过渡时期的住宅财产税收入。
再次，计算出过渡时期进行改革后政府基于所有权而取得的土地出售收入以及各年度应抵扣的已收土地出让金中性质属于财产税的部分。在这里需作一个重要假设，即政府将在20年的改革过渡期内把现存的国有土地出售完毕，且进一步假设在从2008－2017年的头10年里政府基于土地所有权的土地出售收入基本遵从1999－2008年的土地出让金增长趋势，但这项收入在2017年时达到顶峰，由于国有土地资源逐渐枯竭，在2017年后的后10年里，假设政府基于土地所有权的土地出售收入在2017年高峰的基础上均衡地逐年减少（假设每年减少10％）直至为零。
在前面的讨论中，我们已测算出在2008－2027年不进行改革时每年的土地出让金收入，从而改革后的政府基于所有权的土地出让收入可以通过预测出的土地出让金收入乘以0.57来测算。在我们的测算中，在土地出让金最高峰时的2017年度该项收入为8448.7亿元，相应的政府基于所有权的土地出让收入为4815.8亿元。
而各年度应抵扣的已收土地出让金中性质属于财产税的部分，根据前文的分析，每年的抵扣额约为310亿元。
4.改革过渡时期的地方财力缺口分析
在对改革过渡时期的地方财力缺口进行分析时，我们可以通过列出如下的计算式来梳理出各项变量之间的逻辑关系：
房地产相关财政收入（D）＝房产税（A）＋其余三税（B）＋土地出让金（C）
财产税相关财政收入（I）＝住宅财产税（E）＋工商业用房财产税（F＝A*1.08）＋基于所有权的土地转让收入（G=C*0.57）＋应抵扣的预征财产税（H）
地方财力缺口（J）＝财产税相关财政收入（I）－房地产相关财政收入（D）
把预测出的过渡时期的各项数据代入地方财力缺口的计算公式，我们就可以得到如图2所示的该时期各年的地方财力缺口。从图中我们可以看到，根据本文拟定的改革方案，从2014年开始，财产税相关财政收入将超过不进行改革时的房地产相关财政收入，在以后年度该超出数额将逐年递增，到2027年过渡期结束时将会出现7650.8亿元的盈余。
图2 2008－2027年房地产财政收入、财产税财政收入及财力缺口
（三）财产税并轨时期的地方财力缺口预测
所谓财产税并轨时期就是老房、新房都适用新财产税法的时期。因为在并轨时期（即2027年以后），我们假设政府基于土地所有权的土地出售收入为零，而应抵扣的已收土地出让金中性质属于财产税的部分也已抵扣完，所以这两个因素对于并轨时期全面实施新财产税后的相关地方财政收入没有影响。实际上，并轨时期的地方财力缺口预测就是过渡时期两条收入趋势线的自然延伸，而通过对图2的分析我们可以发现，并轨时期由于财产税改革所带来的财政盈余将随着经济的发展和城市化的发展而进一步加大，直至我国的经济趋于成熟并且城市化的水平维持基本不变，这一趋势才会趋于稳定。
四、结论
财产税在中国的开征虽然存在技术上的困难及至政治经济学意义上的制度性障碍，但房地产过热给地方GDP带来的增长和土地的一次性出让给地方政府带来的巨大收入，却使地方政府成为了开征真正意义上的财产税的最大反对者。本文通过提出系统的财产税改革方案以及对是否进行改革的相关财政收入进行测算，发现除了在改革的前几年会造成较小的财力缺口外，在改革的过渡后期及并轨时期均会出现逐年递增的盈余，这一趋势一直要到我国经济处于成熟阶段并且城市化进程减缓时才会趋于稳定。所以，财产税改革不仅能抑制过快上涨的房价，而且能为地方政府创设一个“溢价回收”的工具，从而使之成为给地方政府带来持续、稳定收入的主体税种，并进而有效缓解基层政府的财政困难。
在本文的数据计算过程中，作者得到了日本岛根大学兼中南财经政法大学财政税务学院“楚天学者”张忠任教授及财政税务学院孙群力教授的帮助，谨致谢忱。
注释：
① 财产税，国外称为Property Tax，我国又称为物业税、房地产税或房产税，是以房地产的市场评估价值为税基，对产权持有者征收的一种财产保有税。
② 我国当前的房产税是针对除自住住房以外的所有经营用房产的，这其中也包括一部分源自住宅出租收入的房产税，但是这部分税收很小，因此在测算中可把房产税收入视为均来自工商业用房地产。
③ 我国统计年鉴中2009年以前的房产税收入由房产税和城市房地产税两部分收入组成，但由于二者在税制设计尤其是计税依据和税率的设计上非常相近，并且在2009年后城市房地产税又已取消，所以可以用同一个公式进行税基的测算。另外，在房产税的征收中，本来按房产原值来计税的，其税率为1.2％，按租金收入来计税的，其税率为12％，由于二者差别并不很大，所以可统一按第一种方法来测算。
④ 在这里和后面的分年度的抵扣中都没有考虑物业税的时间价值，这是因为物业税的这两个时间价值方向刚好相反，其效应基本可以互相抵消，所以对结果的影响不大。
⑤ 这里的土地出让金是指土地出让纯收益，因为只有纯收益才能代表实际得到的财政收入。2003－2007年的纯收益数据来自《中国国土资源统计年鉴》。另根据《中国国土资源统计年鉴》，2003－2007年的每年纯收益占成交价款的比重均非常接近，通过把这5年的纯收益除以成交价款，可得到其平均比重为36.42％。这样，1999－2002年的纯收益可根据《中国国土资源统计年鉴》上的成交收入乘以纯收益占成交价款的平均比重36.42％估算得出，而2008年的纯收益也可根据《中国国土资源统计公报》上的出让总价款利用上述方法估算得出。