论中国政治市场开放进程中宪政民主与基层民主的协调发展，本文主要内容关键词为：民主论文,宪政论文,协调发展论文,中国论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
对于苏联东欧国家改革失败，不同的学者有不同的解读，提出了许多令人深思的观点。法国著名的比较经济学家贝尔纳·夏斯旺在其所著的《东方的经济改革——从50年代到90年代》，认为前苏东国家改革失败在很大的程度上是政治体制改革的失败，一是传统体制中“制度基石”内在的紧张关系，即“国有制”和“一党制”之间的紧张关系；二是改革缺乏“自下而上的”反馈体制，说得更明白是缺乏“组织革新”，特别是政治组织革新。贝尔纳·夏斯旺还认为这两个方面是相互联系的，用他的话来说，即“冻结”(注：[法]贝尔纳·夏斯旺：《东方的经济改革——从50年代到90年代》，吴波龙译，北京：社会科学文献出版社，第205—206页，1999年版。)。
“冻结”一词表达了这位比较经济学家意识到这些国家改革过程中的“路径锁闭”。改革采取“自上而下”的单一路径，造成经济体制改革和政治体制改革分离，将政治体制改革排除于全面改革之外，不触及“现存的政治组织”，不进行“政治体制”调整，这就从根本上限制了改革实践中的“变革”和“真正积极的变化”。伴随着这种“路径锁闭”，政治变革呈现出一个日趋激烈的过程，直到政党体制提出质疑，进而促使整个体制的全面崩溃。苏联东欧前社会主义国家因“路径封闭”而发生剧变甚至解体，同苏联东欧有同样制度传统的中国是否摆脱了“路径锁闭”的困境，如何走出一条适合中国国情的政治改革发展之路，值得我们深思。
二
有一种误解，认为中国的改革路径同苏联东欧是一样的，都是“自上而下”的改革路径，不同仅在于速度不同，即中国是渐进的，苏联东欧是激进的；还有一种误解，认为中国的改革路径同苏联东欧选择差异在于处理政治同经济的关系不同，即中国选择的是经济体制改革优先，政治体制改革滞后，苏联东欧选择的是政治体制改革优先，经济体制改革滞后。既然是改革路径相似，强调速度和选择的差异也就没有实质意义。实际上，中国的改革一直都在避免走苏联东欧改革同样的道路，追求中国特色，特别是在探索社会主义民主政治的过程中，中国民主政治的发展似乎昭示了一条不同于前苏联东欧的道路。中国最高决策层提出了“有领导的民主秩序”构想，有意识地选择了“自上而下”和“自下而上”双向路径以推动中国民主政治发展。
1987年3月16日，全国人大常委会委员长彭真在第六届全国人大常务委员会第20次会议审议《村民委员会组织法(草案)》时指出：发展社会主义政治民主，“要抓两头，上面，全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制；下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的事，由群众自己当家，自己作主，自己决定，上下结合，就会加快社会主义民主的进程。”彭真所说的“上面”基本上属于宪政民主范畴，而“下面”是指基层民主。上下互动的民主政治发展路径是中国共产党“有领导的民主秩序”构想的重要内容，这是无可否认的，但这种路径选择并没有消除民主政治发展战略的内在矛盾，即基层民主优先和宪政民主滞后的矛盾。
中国最高决策层出于“有领导的民主秩序”构想，在“自上而下”和“自下而上”之间选择是明显地重视发展基层民主，在民主政治行为上也有意识地选择推进村民自治、居民委员会自治，并以此为中国民主政治的突破口。1981年6月，中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中把“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”作为建设社会主义政治制度的重要内容之一。1982年12月，中国共产党十二大把高度的社会主义民主看成是党的根本目标和根本任务之一，要求“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活各个方面，发展企业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。”中国共产党的改革共识经“总设计师”邓小平上升到理论高度，指出了中国政治体制改革的目标和路径。邓小平指出：“我们要精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主、把人民群众和基层组织的积极性调动起来”，并认为这是政治体制改革目标之一(注：邓小平1986年9月29日会见波兰统一党中央第一书记国务委员会主席雅鲁泽尔斯基时的谈话；1986年11月会见日本首相中曾根康弘的谈话；1987年3月8日同坦桑尼亚共和国总统姆维尼的谈话；1987年6月12日同南共联盟中央主席团委员科罗金茨的谈话；1987年8月29日同意共领导人约蒂和赞盖里的谈话。)。邓小平还指出：“把权力下放给基层和人民，在农村下放给农民”是“最大的民主”，是社会主义民主的“一个重要内容”(注：1987年8月29日邓小平会见意共领导人约蒂和赞盖里的谈话。)。依据邓小平的民主战略思想，中国共产党最高决策层选择了优先发展基层民主的战略选择。1987年中共十三大报告明确指出：“现阶段社会主义民主政治的建设，必须着眼于实效，着眼于调动基层和群众的积极性，要从办得到的事情做起，着眼于基本制度的完善。”把发展社会主义民主政治作为始终不渝的奋斗目标，并把它看成社会主义的本质属性，是社会主义现代化的重要内容。
在邓小平之后，中国最高决策层仍然保留了基层民主优先的战略选择。江泽民同志在十五大报告中指出，“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”中共十五届三中全会颁布的《决定》进一步指出，“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。为了更好地调动广大农民的积极性和主动性，促进农村各项改革和建设事业的全面开展，必须进一步扩大农村基层民主。”江泽民在中共十六大报告中再次指出：“发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建小康社会的重要目标”；“扩大基层民主，是社会主义民主的基础性工作”。
中国最高决策层在民主政治实践中特别注重发展基层民主，选择了一条以基层民主为突破口的民主政治路径，由下向上逐级推行，从村到乡，从乡到县，从县到省，最终实现全国普选。当时的全国人民代表大会委员长彭真同志在1988年说：村民委员会“把一个村的事情管好了，逐渐就会管理一个乡的事情，把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步提高，提高议政能力。”邓小平明确指出：“即使搞选举，也要有个逐步过渡，要一步一步来。……大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下的基层才是直接选举。因为我们有10多亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”。邓小平之后的中国最高决策者特别注重发展基层民主政治中的政治参与因素。江泽民在十五大报告谈到扩大基层民主时指出，“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”
在高度重视基层民主的同时，中国最高决策层对宪政民主有所关注。1982年制定了著名的“八二宪法”，这部宪法带有浓厚的恢复1954宪法的特色，大多数条款同1954年宪法相比是进步了，有些条款还没有恢复到“五四宪法”水平，如公民自由的规定，但这部宪法仍不失为中国现代宪法中最为完备的宪法，也是寿命最长的宪法。这部宪法在几经修订过程中仍处于不断的完善之中。1982年9月，中共十二大通过的新党章提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”的重要原则(注：前中共中央总书记胡耀邦在中共十二大报告中指出这条原则的重要性：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”参见《全面开创社会主义现代化建设的新局面——在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告》1982年9月1日。)，这一原则演变成“八二宪法”第5条，即“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法将处于领导地位和拥有执政权的中国共产党限定在宪法范围内活动，维护了宪法的法定的最高效力。与此同时，明确规定人民代表大会制度是中国的根本政治制度，恢复了人民代表大会在法定意义上这一最高权力中心，从根本上保证了人民代表大会制度的实质性发展。实际上，人民代表大会在改革年代的发展过程是一个权力不断获得的过程，拥有法定监督权、选举权、罢免权，这些法定的权力越来越成为事实上的权力，变得越来越“有权有势”。1997年9月，中共十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。这一基本原则演变为1999年宪法修正案，在宪法第5条增加这一重要条款，明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建设法治国家。”
但同基层民主相比较而言，对宪政民主的关注低于对基层民主的重视。事实证明，在宪政民主没有获得发展的条件下，基层民主也不可能有长远的发展。中国的基层民主在改革多年来取得了较大进展，但社会矛盾并没有得到缓和，相反有些问题趋于紧张。在中国现代化过程中，发展基层民主固然重要，但忽视宪政民主更应令人猛醒。中国是一个民主传统不足、法治长期缺失的国家，但中国民主最严重不足的是宪政民主，而不是基层民主。在中国乡土社会长期盛行的是家长制，但并不缺乏自治传统。发展基层民主，特别是重构自治的民主机制，是有历史资源供给的，这可以从村民委员会是中国农民的自发创造这个公认的事实中得到佐证。苏联苏维埃的异化经验证明，社会民主同宪政民主是不同的，社会民主转化为宪政民主是会异化的。苏维埃民主是在俄国1905年革命出现的一种自发性的社会民主，并在1917年俄国革命中得到发展。十月革命后，苏俄政权把它上升为宪政意义上的政治民主，但苏联政治历史证明苏维埃仅仅是一种象征，并没有立法机关的实质意义。苏维埃异化的历史让人不得不再次重温I.詹宁斯的警示，议会的功能不是统治，而是进行批评”(注：Ivor Jennings.Cabinet Government,Boston：Cambridge University,1959.p.471.)。一旦意识到苏联的苏维埃根本没有丝毫的批评气息，I.詹宁斯的警语的确需要牢牢铭记。
三
中国民主政治发展路径选择同民主战略行为选择的内在矛盾，意味着中国仍然没有摆脱苏联东欧改革困境中的“路径锁闭”，这就提出了一个更深层次的问题，即如何在现行政党体制下拓宽其执政的合法性基础。中国目前的政党制度是共产党领导下的多党合作制度，但考虑到体制上的苏联传统因素、民族政治文化、共产党的规模效应和“一元化领导”的实际影响力，中国共产党毫无疑问是一个处于领导地位并具有决定性力量的政党。在这种影响力不平衡的政党体制下，如何扩大政治市场的开放度问题?这是中国民主政治实践中一个极其具有重大实践意义和理论意义的现实问题。
世界民主政治发展的历史证明，建构一个有效的竞争性的政治市场是一项艰难的任务。这是由政治市场的内在的“数的逻辑”、交换的产品属性、政治属性决定的。任何一个国家的政治力量都有可能存在不平衡，不平衡的政治力量都有可能导致政治市场的缺失，这是政治力量不平衡发展过程中固有的非民主倾向。现实的民主选举是以“数的逻辑”为依据，巨大的利益集团往往会成为控制选举和议会过程的主导政治力量，置少数人的利益而不顾。少数人的利益即使是正义的，他们也会处于边缘化状态。政治市场中交换的产品是权力，无论是否喜欢权力，权力是政治活动中的交换品，不可能存在“无竞争”。各个集团会围绕实际存在的权力进行竞争，但有可能将政治市场中的竞争变成一种“半竞争”或“模拟竞争”。政治市场不像经济市场那样敏感，政治消费者的选择受时间和政治判断力的严格限制，几年才会有一次选择的机会。
世界历史的经验还表明政治市场的建立、扩大和成熟过程是同以选举为核心的政治参与过程不可分离的。中国革命是一种动员型的革命，有深厚的历史资源可供发掘。1978年后，中国最高决策层有意识地选择了通过扩大政治参与来开辟政治市场。邓小平认为民主重在调动积极性，“调动积极性是最大的民主”。本着这种理念，中国选择了从基层开放有限的政治市场。1979年选举法把直接选举人大代表的范围扩大到县级，意味着中国政治市场“有限”开放的真实限度终于明朗化。这种“有限”表现在多个层面：首先是党在基层进行权力自我限制，“党改革的一个重点是限制党不恰当的或专横的控制，特别是在基层。”其次是县乡直接选举的政治吸纳功能。彭真在谈到这种决策选择时就指出，“在一个县的范围内，群众对于本县国家机关和国家工作人员的情况是比较熟悉和了解的，实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。”
中国政治市场开放的“瓶颈”是同政治参与关系最为密切的选举法律滞后于实践和拒绝来自实践的良性经验。中国现行选举法变迁过程表明，现行选举不仅存在理念倒退，还有可能导致实践变异。中国现行选举法对基层民主的进一步发展的限制是多重的，这意味着从法律上忽视了建构一个有待进一步开放的政治市场。
第一，候选人的确定方式排斥了选民的决定权。根据现行选举法，初步代表候选人产生后，乡镇选举委员会将初步候选人名单于选举日的15日前公布，并交由选民小组酝酿讨论，根据多数选民的意见，确定正式代表候选人。但这个条款并没有细化为收集“多数选民意见”的具体方式，选民小组酝酿、讨论并不代表作决定，有可能进行黑箱操作，真正有权做决定的是选举委员会的领导者，他们有足够的权力按自己的意图确定正式候选人。1979年的选举法规定，如果提名的候选人名额多，可以进行预选。但此一规定在1986年第二次修改选举法时被删除。很明显，用预选的办法确定正式代表候选人时，主动权在选民手中，是选民直接投票确定候选人。这种从法律上缩小选民“自主性”不利于基层民主实践中“民主性”的增长，反而为选举委员会、个别领导随意拿掉选民10人联名的代表候选人提供了条件，甚至为他们干涉或控制选举打开了缺口。
第二，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》没有作明确规定。该法第33条规定，“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”这一条款是在没有吸纳公民“竞选”诉求和回避选举的复杂性情况下制定的(注：据宪法学家许崇德教授透露，1980年人大换届选举曾经提到过“竞选”的概念，各地送到高层的报告，都写着“竞选”，但法律上没有“竞选”的概念，加上竞选过程中出了一些问题，高层就不让叫竞选了。后来修改《选举法》的时候，仍然没有采用“竞选”的概念，而是说“可以介绍候选人”。参见陈杰人：《王亮当选引出争论：“独立候选人”的是是非非》，《中国青年报》2003年5月23日。)。该条款剥夺了候选人主动竞争选票的权利。由于各候选人不能主动宣传自己，选民与候选人之间无法主动、积极地互动，而只能被动地从选举委员会那里获得候选人的资料。由于选举委员会垄断了候选人的“资料”，选民只能根据独家的信息做出判断，根据这样的信息做出的判断不是一种有比较的独立的判断，因而选民的选票最终投给谁实际上并不自主。
第三，1979年选举法规定直接选举的代表候选人名额应多于应选代表名额的1/2至1倍。但现行选举法则将名额缩小至1/3至1倍。名额的缩小直接妨碍选民的自由度，这样的法律修改方案无疑缩小了选民的自主选择性。
第四，选举法中没有关于如何提出选举违法犯罪行为的规定，也无选举违法犯罪行为调查、取证和处理方式的规定，更无独立的选举监督、仲裁机构，因而管理选举的官员以及执政党官员有足够的能力和可能控制选举，而一般选民对选举舞弊等行为又无操作化的途径，顺利地进行成本较低的诉讼。由于选举法中缺少对党政权力的限制性规定，很容易使人产生这样的印象：选举法只是用来限制选民的，而不是政党的。
选举法变迁中的不利因素，显示了法律所认同的扩大政治参与的法律底线。这种法律底线由于现存的中国共产党领导体制的关联性而有可能被强化。在中国，党委的权力作为一种实际上存在的公共权力结构直接介入到公共事务之中，形成党政不分或以党代政。中国共产党作为执政党控制着干部管理权，即坚持“党管干部”原则，使党政机关的一切干部的任免、升降、福利等都要控制在党的领导机关手中。党对干部的这种管理实际上控制了干部的切身利益，导致干部在实际上不得不依附于党的领导机关。
江泽民同志在中共十六大报告中再次指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”，“善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来。”这隐含着宪政民主与基层民主协调发展是未来中国政治市场发展的基本趋势。2002年12月4日，胡锦涛在纪念宪法施行20周年大会上发表重要讲话指出，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这是中国民主政治发展过程中令人可喜的迹象，宪政民主会越来越在实践中得到重视，起到它应有的政治功能。
标签：政治论文; 基层民主论文; 宪法的基本原则论文; 民主制度论文; 宪法修改论文; 宪法监督论文; 法律论文; 时政论文; 选举法论文;