我国地方公共政策评估现状与对策，本文主要内容关键词为：公共政策论文,对策论文,现状论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共政策与公共政策评估
公共政策是指特定的主体对社会公共资源进行权威性分配的过程。这一概念具有三大特征：首先，公共政策的主体是特定的，在我国主要是指从中央到地方各级党委和政府。其次，公共政策的客体是社会公共资源，分为有形资源和无形资源、实际资源和潜在资源。最后，公共政策是一个动态过程，它由政策制定、政策执行和政策评估三个阶段构成。
政策评估是根据某些特定标准去判断某一项公共政策是否具有价值或有什么价值。有关政策评估的对象，学术界存在很多歧义，其焦点在于政策评估究竟是以政策结果还是以政策方案作为评估的对象。但总体上来说政策评估的意义在于：首先，政策评估是检验政策效益和效果的基本途径。一项政策正确与否，只能以实践作为唯一的检验标准。而政策评估就是在大量收集政策实际执行效果和效益信息基础上，运用科学方法分析判断政策是否实现了预期目标，在多大程度上实现了预期目标，政策所产生的社会效益、经济效益、生态效益如何。其次，政策评估是决定政策走向的依据。一项政策的制定往往是决策者依据有限信息，凭借有关技术和方法对未来情况所作的判断，其假设成分太多，确定性因素太少，难以正确驾御。因此，必须根据政策实际执行状况的评估来决定该项政策是延续，还是修改调整或是废止，另选新政策。再次，政策评估是改善执行不力，提高行政效率的重要保障。政策执行不力与行政效率不高是一直困扰我国政府的两大难题，缺少有效的政策评估机制不能说不是历次政府机构改革失败的重要原因之一。通过政策执行过程的评估，能够及时发现执行中存在的问题，迅速加以纠正，可以有效地监督、预防执行机关怠于执行、执行走样，保证政策被正确贯彻实施，促进行政效率的提高。最后，政策评估还是实现决策科学化、民主化的必由之路。决策科学化强调专家学者参与决策，决策民主化则要求广大群众参与决策。政策评估能有机地实现决策科学化与民主化这一对矛盾的辩证统一。
二、我国地方公共政策评估的现状
政策科学作为一门独立的学科在我国是80年代以后才开始出现的。随着改革开放的深化，社会主义市场经济体制的确立，人们逐渐认识到政策科学对经济发展、行政效能的重要性，政策评估也日益受到党和政府的重视。我国在中央一级所制定的基本政府方面，政策的制定、执行、评估已经基本上比较规范。如我国的金融制度改革、医疗制度改革和国有企业改革等一系列重大公共政策都是在经过无数次的认真调查、研究，及时反馈信息，对以往相关政策进行综合评估的基础上才得以形成。实践证明政策评估符合我国渐进式决策模式的需要，有助于决策科学化、民主化的实现。令人遗憾的是在我国地方政府往往只注重政策执行，而很少关心政策制定，更不用说政策评估了。这种现象尤其发生在经济落后、层级较低的政府中。当前我国地方公共政策评估存在如下特点：
第一，缺乏正式的公共政策评估组织。当前中国政策过程的一个显著特点是行政的双轨结构功能系统，即从中央到地方的各级党委与各级人民政府。在最高层次设有中共中央政策研究室、国务院发展研究中心、国务院国际问题研究中心，在各级地方党委和政府设有政策研究室。在中央一级政策过程比较规范，这些机构能实现其职能。而地方上，公共政策的研究机构参差不齐，这些机构在政策过程中，能否发挥作用及其发挥作用的大小完全取决于领导者的个人素质。由于没有建立在科学基础上的专门组织进行政策评估，长期以来，我国地方上的绝大部分公共政策有的是由领导者凭个人经验、凭想像，脑门一热、桌子一拍，一项新政策就此出台，缺乏必要的深入调查，公开咨询；有的是由领导者凭个人价值偏好在一组待选择的方案中择一而从之，然后由咨询机构、专家学者从理论上进行可行性论证，而不管政策实际执行结果如何。没有事中和事后的评估工作，就无法鉴定领导者所选择的方案是否令人满意、执行部门的执行状况是否理想。
第二，缺乏正确的政策评估机制。尽管地方各级决策系统不重视政策评估工作，我们还是能发现在现实生活中确实存在政策评估现象，看到或听到政策评估结论。这些评估工作有的是由有关领导亲自作出；有的是受领导指示，按领导意图由有关政策研究机构作出；还有的是委托各种社会中介组织或聘请有关专家学者作出。由于没有建立科学的公共政策评估机制，导致评估工作主观随意性很大，评价目的是消极的，评价动机也不甚妥当。主要表现为：以评估作为炫耀工作绩效、沽名钓誉的手段、歌功颂德的途径，而背离了实事求是的原则；以形式取代实质，使评估工作徒有虚名，仅具有典型的形式主义涵义；借评估使效果不佳、绩效不良的政策合理化，以掩盖自己政策举措失当甚至无能；借评估以推卸自己应负的责任或将责任推给他人等。由于上述不良动机的存在，也就不可能真正有效地发挥评估的效能。
第三，缺少正确的评价标准和评价方法。目前从事官方评估工作的人士绝大部分都非“内行人”，即使从事政策研究的专家学者大多数都是研究社会科学出身的，很少有人兼备自然科学和社会科学知识，其知识结构和思维方式比较单一，难以兼有思辨和公理化思维方式的长处。因此，他们在进行政策评估时不可避免地倾向于用价值判断代替事实分析，用定性分析取代定量结论。这样的政策评估与我国现实政治生活和传统政治文化十分重视意识形态和道德建设的纯洁性密不可分。但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，随着信息网络化和经济全球化进程的不断加快，人们的思想观念将不可避免地发生深刻变化。意识形态观念较之过去有所淡化，道德是非标准也会发生一定转变，更为突出的是人们比历史上任何时候都更强调自身的经济利益。从而必然引起公共政策评估标准和评价方法的改变。
第四，忽视了公众对公共政策评估的重要作用。与地方党委和政府对政策评估谨慎态度形成鲜明对比的是人民群众对公共政策的评估达到空前盛况，我们随时随地都能听到群众对有关公共政策的评议。其内容上至党和国家的根本政策，下至某个城市、乡镇的环保、治安、交通、绿化、水电气等各层次各方面的具体政策。人民大众对公共政策的评估主要通过三种途径进行：其一通过诸如“领导接待日”、“市长电话”、“市长专邮”、“来信来访”等信访渠道来表达自己对有关公共政策的观点、见解。如1988年上海市新市长上任三个月，就收到8859件群众来信，其中3000多件对上海市政建设提出了具体建议。在广东省中山市开通“市长专邮”后，两个月共收到群众来信98封，其中涉及城市发展、市政建设、市政管理等公共性事务的信件69封，占70%。其二，通过报刊、广播、电视等舆论性民意表达机构实行政策评估；其三，通过街头巷尾的高谈阔论进行政策评估。公众对公共政策评估的空前活跃表明我国的政治体制改革确实调动了广大人民群众参政议政的热情，对于监督党和政府体察民情、了解民意、保证公共政策符合人民的根本利益起了积极作用。同时要明确，在我国政治生活中，人治现象还普遍存在，群众的评估能否发挥作用在很大程度上往往取决于决策者个人素质。
三、地方公共政策评估的对策
针对前述我国地方公共政策评估现状，为进一步改进地方公共政策评估工作，作者认为应从以下几个方面加以完善。
第一，要从思想上提高对公共政策评估工作意义的认识。思想是行动的指南，政策评估之所以未受到地方各级党委和政府的足够重视，根本原因在于思想上存在障碍。为此，必须加强思想建设。首先，要让地方各级决策中心真正认识到评估工作的意义。这需要通过政策科学的研究和传播及中央的重视，使各级决策系统意识到评估工作不是政策过程中可有可无的环节，它不仅是一种利益表达与综合的渠道，也是实现政策科学化的重要保障。同时，它对决策部门及时解决社会积弊，维护国家稳定起着独特作用。其次，要端正政策评估指导思想。政策评估的最终目的是实现决策科学化和民主化，减少政策失误和执行阻力，提高行政效率，而非某种附属的政治陪衬物，更不是有关机关和个人谋取私利的工具。最后，要认识到政策评估工作的改进要循序渐进地进行，不能操之过急。公共政策评估既是学术问题又是政治问题。从戴维·伊斯顿的系统论观点来看，评估也就是向决策系统输入要求和支持，并且更多的是要求，要求构成对系统的压力。若压力超过系统的承受能力，系统将面临着崩溃的危机。因此，必须将压力保持在系统所能承受的范围之内。
第二，建立专职的公共政策评估组织。结构是功能的基础，任何功能总是来自于一定的结构。要实现政策评估功能就必须建立相应的政策评估组织。总的来说，公共政策评估组织可分为两大类：一类是官方的政策评估组织。另一类是非官方的即政策评估的社会中介组织。与此相适应，专职政策评估组织建设应从两方面进行。首先，要在党政系统内部建立专职的评估组织。结合我国目前地方各级党委和政府都设有政策咨询机构的现状，可在其原有基础上拓展政策评估功能。为防止政策的制定和评估被同一班人马所操纵，影响评估的客观性，应分设两套人马，各行其职，各负其责，既不互相干扰，又利于信息交流共享。由于政策制定大多由组织内的最高决策层在智囊团的参与下完成，为防止评估工作遭遇不必要的干扰和阻力，应建立以上级评估为主的多层次评估系统。其次，建立政策评估的非官方组织，并且应成为政策评估的重点。与官方政策评估组织相比，社会中介组织具有专门知识和特殊社会关系两方面优势。非政府政策评估组织聚集了大批专门从事政策评估理论研究和实践活动的人士，有利于提高政策评估的科学性。更重要的是，在社会沟通方面，非政府组织具有巨大优势。非政府组织成员作为“非官方人士”，更能够接近社会基层中直接受政策影响的标的群，更容易听到群众的真实呼声，更能深刻体会到政策所产生的实际效果，从而既有助于实现决策的民主化、科学化，也能保证政策评估的客观真实性。同时，非政府政策评估组织还必同政府保持密切联系，以使获得评估所需的机密信息资料和财政支持，更重要的是能随时了解政府面临的主要问题，及时、有效地作出评估，将评估结论迅速反馈到决策中心。值得注意的是非官方政策评估组织政府的密切联系与确保评估组织的超脱地位是辩证统一的。只有保证评估组织的超脱地位，才能有效地避免评估工作受政府的干扰，实现评估工作的客观性、独立性。在这方面，美国的兰德公司、斯坦福国际咨询研究所，英国的伦敦国际战略研究所等的成功经验对我国建立独立的专职政策评估中介组织具有积极的借鉴意义。
第三，建立政策评估信息网络系统。信息既是决策的基础，也是评估的依托。没有真实详尽的资料，公共政策评估的客观性、科学性无从谈起。应建立覆盖全社会的快速信息反馈网络，最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通，最大程度地避免信息截留、失真。对于政府来说，除法律规定应予保密的信息之外，其他一切有关公共政策制度背景、执行状况、评估结论等情况应通过网络及时向社会传播，增强政策过程的透明度，杜绝政策过程中不必要的“暗箱”操作。对于政策评估组织来说，将有利于其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息，降低评估成本；有利于评估方法和评估结论的迅速传播，便于各方及时了解政策效果。对于公众来说，可以透过网络随时发表对有关政策的意见和建议，以实现决策的民主化。
第四，实现公共政策评估的制度化。要想真正有效地进行政策评估，制度是保障。首先，实现政策评估工作的程序化。通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外，每项公共政策都要进行程度不同的评估。在评估方法上要坚持价值判断与事实分析、定性分析与定量结论相结合的原则。在评价标准上，时刻牢记“三个有利于”这一根本判断标准，即一切有利于发展社会主义社会的生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民生活水平的公共政策都是正确的、有效的。在评估时间的选择上，对于见效快的政策应进行终结性评估，对于见效慢的政策则采用阶段性评估与终结性评估相结合的方式进行。无论采用何种方式评估都要充分考虑政策的“时滞效应”及“连带效应”，力求评估系统全面，并将评估结论公之于众。其次，要建立政策评估基金。政策评估是一项庞大而复杂的系统工程，需要动用大量的人力长期深入到实践中去收集浩繁的信息，需要耗费巨额资金。否则，巧媳妇也难为无米之炊。第三，要重视评估结论，消化、吸收评估成果。任何一项公共政策必然涉及到社会资源的分配，为防止决策者随意决策、执行者滥用职权，必须通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策过程的权责利相统一。第四，要充分重视人民群众的评估作用。公共政策是政府部门向公众提供的公共产品，必须以公众利益为其基本价值取向。政府所提供的产品能否满足公众需要，在多大程度上满足公众需要，广大人民群众是最终的决定者。因此，政府应通过规章制度将公众评估纳入决策中心的议事日程。
总之，在我国政策科学尚处起步阶段，需要建设、规范、改善的地方很多，作为公共政策一个环节的政策评估虽然意义深远，但也是一项不易开展的工作，需要有志之士与各级党委和政府为之长期不懈努力。