民族地区农业保险补贴政策评价与补贴模式优化——基于反贫困视角，本文主要内容关键词为：视角论文,贫困论文,民族地区论文,评价论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言及文献综述 贫困问题长期以来都是中国政府面临的一个重大社会问题，而少数民族地区则是中国贫困人口的主要分布区。国家统计局的调查数据显示，少数民族人口相对集中的内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、贵州、云南、青海八省区的农村贫困人口占全国农村贫困人口总数的32%，农村贫困人口占农村户籍人口比重比全国平均水平高出13.8个百分点。缺乏有效的农业风险防范手段，是导致民族地区农村贫困的一个重要因素。有学者研究发现，自然灾害加大了民族地区农业生产的弱质性，灾害所导致的人身伤亡和经济损失，使刚刚脱贫的农民极易重新陷入贫困境地(庄天慧等，2010[1]；刘洪秀等，2012[2])，解决民族地区农村居民的持续性贫困问题，需要建立起有效的风险分担机制，提高农民对农业风险的抵御能力(陈全功等，2009)[3]。农业保险是现代农业风险管理的有效手段，理应在防范农业自然灾害损失、缓解民族地区农村贫困问题中发挥重要作用。 农业保险对农民收入的影响问题一直受到国外学者的密切关注，相关的研究文献也比较多。在较早期的研究中，Gordon L.Carriker(1991)[4]利用美国堪萨斯州干旱地区98个小麦农场和38个玉米农场的数据，比较了五种作物保险和灾害救助计划对农民收入的影响，研究发现个体农场收益保险在降低农民收入风险方面的作用比其他保险或救助方式更为有效。Vincent H.Smith(2001)[5]提出，作物保险类似于一种收益保障合同，它为个体农业生产者的农作物收益提供保障，以防止预期收入的下降。Rui Zhang et al.(2007)[6]认为，联邦农作物保险计划已经成为美国农业生产者管理价格和产量风险的一种有效手段，政府为联邦农作物保险提供的保费补贴费用从1995年的4.36亿美元增加到2005年的20亿美元，在如此巨大的政府财政支持下，参保农民的农业生产收入因自然灾害而急剧减少的概率显著下降。近几年来的实证研究也支持了上述学者的结论：Hosseini S.S.and Gholizadeh H.(2008)[7]运用随机动态模拟方法研究了农作物保险对农民收入稳定的影响，结果显示购买农业保险之后，农民的收入波动下降了13.4%。Torkamani J.(2009)[8]使用古德温模型和ELCE方法，就农业保险政策对农民收入分配影响的政策效果进行了评估，研究结果显示农作物保险对农民收入分配具有积极影响，并有效降低了农民的风险厌恶程度。Enjolras G.et al.(2012)[9]采用法国和意大利两国9 555位农民2003-2007年的原始数据，实证分析了农业保险对农民收入波动的影响，研究结果表明，农业保险不仅增加了农民收入，同时也降低了收入的波动性。 国内学者的相关研究主要从两个层面展开：一是农业保险对农民个体收入的影响，大多数学者的研究肯定了农业保险在稳定农民收入方面的积极作用。邢鹂和黄昆(2007)[10]模拟了6种政策性农业保险承保和补贴方案对农民收入的影响，并对投保前后农民收入差异进行了显著性检验，其结果表明，随着保障水平和保费补贴比例的提高，农民的农业经营性收入将趋于上升和稳定。张建军和许承明(2013)[11]研究发现，信贷与保险互联能有效改善农户信贷配给，显著提高农户农业收入，并有效降低政策性农业保险保费补贴的财政压力；二是农业保险对农民收入分配的影响。孙香玉和钟甫宁(2009)[12]从理论上分析了强制保险条件下农业保险对不同农户福利的影响，认为在以种植业收入为主的地区，农户的生产规模越大，其收入越高，因此强制种植大户参加农业保险并不会损害穷人的利益，反而会出现劫富济贫的效果。郑军和朱甜甜(2014)[13]分别对农业保险财政补贴的经济效率和社会效率进行了评价，认为农民的保费支出和农作物播种面积对农业保险效率值没有显著影响。罗向明等(2011)[14]、张伟等(2013)[15]则分别研究了中国农业保险补贴力度的地区差异对不同区域农民收入分配的影响，认为东部沿海地区农业保险补贴力度高于中西部地区的情况如果不加以改变，将会进一步加剧农民收入水平的地区差距。 综上所述，国外学者关于农业保险对农民收入增长的研究文献众多，但由于在农业保险制度相对完善的欧美发达国家并不存在明显的农村贫困问题①，所以对于农业保险在农村反贫困中的应用问题国外并无相关研究。目前国内学者对于民族地区农业保险的发展问题以及农业保险在农村扶贫中的积极作用尚缺乏足够关注。保障粮食安全和保证农民稳收、增收是政策性农业保险的两项基本职能，然而，政府在制定现行农业保险政策时，尚未考虑到农业保险在农村反贫困中战略中的积极作用，农业保险的收入调节功能尚未得到充分发挥。民族地区是中国生态环境的脆弱区，同时也是农村贫困人口的主要聚集区，根据民族地区经济发展水平和农村贫困现状，优化农业保险补贴模式，充分发挥农业保险的收入调节功能和扶贫杠杆效应，实施以提高农民收入为主的农业保险补贴政策，对于改善民族地区农村居民经济条件和降低贫困发生率无疑具有重要的现实意义，对维护民族团结和社会稳定也有着积极影响。 二、民族地区农村贫困与农业保险发展的相互影响 (一)民族地区农村贫困导致农民缺乏购买农业保险的经济能力 农业保险只为投保农民的农业经营性收入提供风险保障，因此，在不考虑其他因素的情况下，农民的收入构成中来自农业经营性收入的比重越高，其对农业保险的风险保障需求就越迫切。在东部沿海地区工资已经成为农民收入的最主要来源，但在区域经济发展水平相对落后的民族地区，农业经营性收入仍然是当地农民收入的主要组成部分。以2012年为例，云南、西藏、青海、贵州、广西和海南六个少数民族聚居区农村居民的收入构成中，农业经营性收入占总收入的比重平均在50%以上，远远高于排在第二位的工资性收入和第三位的转移性收入(详见表1)。相比于工资性收入占大部分的东部沿海地区，民族地区的农村居民更依赖从农业经营中获取收入，理论上也更需要农业保险提供的风险保障。
然而，民族地区农村居民有限的收入水平不足以将其对农业保险的潜在需求转化为有效需求。我们用恩格尔系数来考察民族地区农村居民的生活水平，分析农民收入水平对农业保险有效需求的影响。由表1中的恩格尔系数可知，当前中国民族地区的生活水平普遍处于温饱和小康之间，并且这只是全国省(区)范围内的平均值，在部分贫困地区，食品支出占居民消费总支出的比重更高。进一步分析发现，民族地区农村居民包括衣、食、住、行在内的支出占家庭消费总支出的比重基本都在80%左右，这些都是满足日常生活必需的消费支出。按照马斯洛的需求层次理论，衣、食、住、行是人类最基本的生理需求，而农业保险提供的风险保障是比生理需求更高层次的安全需求。农民只会在满足基本的生活需求之后才会再考虑购买包括农业保险在内的能够满足其安全需求的其他产品(张跃华等，2007)[16]。事实上，在目前中国农村社会保障体系尚不完善的现实情况下，在贫困线上挣扎的农村居民根本没有多余的钱用来购买农业保险。虽然农民的收入在逐年增长，但从表1中食品支出的收入弹性一栏可以看出，民族地区农民所增加的收入有近一半(西藏自治区更是高达78.92%)用于购买食品，较高的食物支出收入弹性说明目前民族地区农民基本的生理需求尚未得到满足，出于安全需求的农业保险对低收入农民来说只能是一种奢侈品。 (二)农业保险风险保障的缺失加剧了民族地区的农村贫困 在自然灾害频繁发生的情况下，农业保险提供的风险保障可以成为农民收入的稳定器，减少民族地区农村居民因灾致贫和因灾返贫现象的发生几率。假定民族地区农村居民的收入构成包括三个组成部分，即农业经营性收入、工资性收入和转移性收入。再假定M为无自然灾害发生条件下农民从事农业生产的预期收益，考虑到农业生产面临自然灾害风险，可设农产品因自然灾害导致损失金额为λ(λ≤M)的概率为p，工资性收入为W，转移性收入为T，农业保险的费率为π，保障金额为δ(δ≤M)，在发生自然灾害的情况下，购买了农业保险的农民总收入
的表达式为：
(1)式的第一个公式表示发生了较为严重的自然灾害(灾害损失λ≥M-δ)，导致保险赔偿条件满足情况下农民的总收入；(1)式的第二个公式表示自然灾害导致的农作物损失较小(灾害损失λ＜M-δ)、没有触发保险赔偿条件，或者没有发生自然灾害情况下农民的总收入。由(1)式可知，购买农业保险之后农民的总收入稳定与否主要取决于农业保险保障金额δ，当保障金额δ较高(接近于M)时，无论是否发生自然灾害，农民的总收入都保持一个相近的较高数值。特别地，当农业保险的保障金额(δ)与农作物最大收益(M)相等，并且农作物因灾损失金额(λ)与农民所缴纳的农业保险保费(δπ)相等时，无论自然灾害是否发生，农民的总收入都是相等的。可见，购买农业保险显著降低了农民收入的波动性，而且保障金额越高，农民的收入越趋于稳定。 接下来分析未购买农业保险情况下民族地区农民收入的波动情况，由上面的假定条件可知，此时农民期望总收入
的表达式为：
假定民族地区农村居民脱贫的收入水平为X，且满足条件
＞X，即在收入保持稳定的情况下，该农民从事农业经营活动所获得的预期收入能够使其摆脱贫困、过上温饱生活。考虑到民族地区大部分农村居民的收入水平处于贫困和温饱之间，可预计农民家庭期望总收入
并不比贫困线X高多少，为分析简便起见，可相对合理地假定
=1.2X(即当农民总收入大约下降20%的情况下将陷入贫困)。现在再考虑该农民所在区域确定发生自然灾害时的情况，此时农民家庭总收入
的表达式为：
由表达式(3)可知，在发生自然灾害的情况下，没有购买农业保险的农民总收入在很大程度上取决于自然灾害所导致的农业经营损失。在农作物发生全损的极端情况下(即λ=M)，农民总收入只剩下工资性收入和转移性收入。为了更清楚地认识到农业风险对民族地区农民总收入的影响，我们以西藏自治区农民的收入结构为例进行分析。根据2012年西藏自治区农民的平均收入水平和收入结构，在遭受重大自然灾害导致农作物全损的情况下，农民的人均收入将从4 904.28元急剧下降到1 761.62元，净减少3 142.66元。即使是在农业收益减少一半的中等灾害情况下，农民的人均收入也将下降到3 202.71元，降幅为34.70%。参照前文假定的贫困线标准，在农业经营性收入占家庭总收入比重较高的民族地区，一次不算太严重的自然灾害就可能造成农村居民陷入贫困当中②。可见，在缺乏农业保险保障的条件下，收入水平处于温饱线上的民族地区农村居民很容易因为自然灾害而重返贫困，换言之，农业风险保障的缺失加剧了民族地区的农村贫困。 三、民族地区农业保险补贴政策的公平性评价 中国于2007年选定内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川六个省(区)作为首批农业保险补贴试点地区。中央财政确定的补贴险种以“低保障、广覆盖”为原则确定保障水平，所确立的保障金额原则上为农民在农作物生长期内所支出的直接物化成本③，保费则由中央财政和省级财政各承担25%，其余由农户和下级财政承担。2012年财政部将农业保险的补贴区域扩大至全国，保障水平虽然仍然只是覆盖物化成本，但较2007年有所提高，保费补贴比例则对不同地区实施差异化对待，其中种植业保险在省一级财政至少补贴25%保费的基础上，中央财政对东部地区补贴35%的保费，而对中西部地区补贴40%的保费。 从农业保险补贴政策的上述变化可以看出，政府考虑到了中国区域经济发展不平衡的现实情况，中央财政对中西部地区的农业保险提供了相对更高的保费补贴，但东部与中西部地区农业保险从中央财政所获得的保费补贴差距很小(35%对40%)，这种微弱的财政倾斜政策并不足以弥补由经济发展差距所带来的东西部地方政府财政实力差距。受地方经济发展水平制约，包括民族地区在内的中西部地区地方财力有限，只能为农业保险提供符合政策要求的最低限度的财政补贴，而东部沿海地区由于地方财力雄厚，不仅可以为农业保险提供更高的保障水平，而且还承担了更高比例的保费补贴。在中国目前的农业保险制度结构下，财政补贴的公平性问题日益凸显。
鉴于数据资料的可得性，本文选择东部地区的北京、上海以及民族地区的宁夏和广西四个市(区)的农业保险政策作为研究对象，以分析当前农业保险财政补贴中的公平性问题。为了比较同一农作物在不同地区财政补贴的差异，从而使分析结果更具说服力，我们选择将农作物种植种类相近的北京和宁夏作为代表北方地区的对照组，而将上海和广西作为代表南方地区的对照组。通过对比分析发现，以北京、上海为代表的东部地区和以宁夏、广西为代表的民族地区在农业保险的保费补贴比例方面并不存在显著差异，基本都在80%上下。 民族地区与东部沿海经济发达地区在农业保险保障水平方面的巨大差异，相比东部地区，在保费补贴比例相近的条件下农业保险提供的保障水平更低，这说明民族地区农村居民从政府财政所获得的补贴资金总额更少，从财政补贴的公平角度来说，像农业保险补贴这种转移性支付本应该向经济相对不发达的民族地区倾斜，而实际的政策效果却背道而驰。此外，民族地区较低的保障水平也意味着在发生重大农业自然灾害的情况下，农村居民只能够从农业保险中获得少量的赔偿资金，从而导致农业保险的扶贫效应难以得到有效发挥。更为严重的是，民族地区与东部经济发达地区农业保险的险种高度重合，但保障水平却存在巨大差距，针对同一种农作物保障水平的这种地区差距最终将可能造成民族地区农村居民的贫困状况更加恶化。 国外学者的研究已经证明，当政府为某种农作物提供保费补贴的时候，农民会增加该农作物的播种面积，同时减少没有提供保费补贴的农作物播种面积，保费补贴比例越高，上述农作物生产的替代效应越显著(JunJie Wu，1999[17]；Jane A.Coleman et al.，2009[18])在民族地区与东部发达地区农业保险险种相同而财政补贴力度不同的情况下，东部地区的农民在高保费补贴和高保障水平的经济激励下会将更多的土地用于种植被保险农作物⑤，进而导致该农作物的市场供给迅速增加，而民族地区农民在低保障水平下基本没有改变农作物种植结构的经济动力，可预计该农作物在民族地区的产量基本保持不变。由于绝大部分农产品是相对缺乏需求弹性的商品，供给的突然增加将会导致市场均衡价格的大幅度下降，由此导致民族地区农村居民从被列入保障范围的农产品中所获得的收入会因市场价格的下降而减少。 如图1所示，d表示被东部地区和民族地区共同列为农业保险补贴范围的农产品A的市场需求曲线，
表示未开展农业保险前农产品A的市场供给曲线，
和
分别表示此时的市场均衡价格和均衡产量。由于东部经济发达地区对农产品A提供高额的农业保险保障，导致当地农民增加了该农产品的生产，产量的增加使得农产品A的市场供给曲线右移到
处，新的均衡价格和均衡产量分别为
和
。由于农产品A的市场需求缺乏弹性，新的均衡价格
较初始均衡价格
有较大幅度的下降，如果此时民族地区农民所生产的农产品A产量基本保持不变，那么他们从种植农产品A中所获得的收入将会比没有开展农业保险前减少，这意味着政策性农业保险保障水平的地区差距将可能导致民族地区农村贫困的恶化。
图1 农业保险保障水平的地区差距对民族地区农民收入的影响 四、基于反贫困视角的民族地区农业保险补贴模式优化 民族地区是中国农村贫困人口的主要聚集区，也是自然和气候条件相对较差的区域，从农村反贫困的政策视角出发，本文建议从以下几个方面对民族地区农业保险补贴政策进行优化调整。 (一)农业保险险种结构的优化 目前列入中央财政农业保险补贴范畴的农产品有水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊、糖料作物共15种，各省市(区)的农业保险试点险种也主要是首选中央财政补贴的农产品。中国东部的东北平原、华北平原和长江中下游平原地区自然地理条件相对优越，这些地区有相当一部分农民主要是以专业化粮食生产来获取农业收入。少数民族聚集的西部地区主要以山地和丘陵为主，人多地少的现实决定了当地农民主要是以种植具有地方特色的经济类作物或者从事养殖业来获取农业收入。目前在中央财政补贴范围的15种农产品中，除了青稞、牦牛和藏系羊是具有民族地区特色的农产品之外，其他要么是全国各地广泛生产的农产品，要么是某一大区域内普遍生产的农产品(如天然橡胶、糖料作物)⑥，缺乏地方特色的中央财政农业保险补贴政策直接引致了各省试点的农业保险险种高度雷同，这进而会出现本文第三部分所分析的问题：由于民族地区与东部地区在同一农产品保障水平方面的巨大差距，最后导致民族地区农民收入减少，加剧农村贫困发生率。因此，从防范民族地区农业风险、提高农民收入、降低贫困发生率的角度考虑，建议中央财政进一步优化当前政策性农业保险的险种结构，鼓励民族地区地方政府将一些具有地方或者民族特色的农产品(包括特色水果、特色农作物、特色禽畜产品等)纳入农业保险补贴范畴，由中央财政和地方财政共同提供保费补贴的方式来激励民族地区农村居民发展特色农业，通过与东部地区农民实行农产品的错位生产来提升市场竞争力，进而增加农业经营性收入，最大限度地避免因农业自然灾害而导致的贫困。 (二)农业保险保费补贴和保障水平组合的灵活设计 当前我国农业保险补贴制度的一个主要特点就是“低保障水平、高保费补贴”，中央财政补贴下的险种明确规定其保险金额只覆盖农产品的物化成本，保费补贴则由中央财政和省级财政共同承担，各级财政总体的保费补贴比例较高，但农产品的风险保障水平相对较低。农作物生产过程中的物化成本大约相当于其市场价值的30%左右，基于物化成本来确定保险金额意味着当投保农民遭受重大自然灾害导致农作物全损的情况下，最多也只能从保险公司获取农作物市场价值30%左右的保险赔偿，农民因自然灾害导致的收入降幅依然高达70%。这对于很大一部分刚脱离贫困线、过上温饱生活的民族地区农村居民而言，如此大的收入降幅足以使他们重返贫困。因此，要真正发挥农业保险的扶贫效应，提高农产品的风险保障水平是当务之急。因此，建议民族地区政府改变当前一味追求“低保障水平、高保费补贴”的农业保险补贴制度，在中央和地方财政针对同一农产品提供的农业保险补贴总金额不变的情况下，可以设计一种“高保障水平、低保费补贴比例”的补贴组合，以供不同风险偏好和保障需求的农民自由选择。 (三)利用扶贫资金发挥农业保险扶贫的杠杆效应 新增具有民族地区地方特色的农业保险险种、提高农产品的风险保障水平，这些对于提高民族地区农民收入水平、降低贫困发生率具有十分积极的作用，但上述政策需要政府大幅度提高对农业保险的补贴力度。在中央财政补贴标准确定的情况下，光靠实力并不雄厚的民族地区地方财政来实现上述目标并不现实。为此，必须从其他途径来筹集农业保险补贴资金，笔者想到的一个可行办法是：将中央财政拨付给民族地区的一部分扶贫资金以农业保险保费补贴的形式发放，如此一来既不用增加中央和地方财政额外的负担，又能使农民获得更多的风险保障。 农业保险扶贫比传统扶贫模式具有明显的效率优势和规模优势。当前我国扶贫资金被虚领、冒领、挤占挪用、损失浪费的现象普遍存在，国家拨付的巨额扶贫资金最后真正到农民手中的所剩无几，凸显了传统扶贫模式效率过低的弊端。而将扶贫资金用于农业保险保费补贴的新型扶贫模式由于是通过中央财政将资金直接划拨给保险公司，减少了中间环节，从而也就杜绝了贪污挪用扶贫资金的现象，有利于提高扶贫资金的使用效率。农业保险扶贫相比传统扶贫模式的另一个优点是可以通过杠杆效应体现其规模优势，根据北京市政策性农业保险的发展实践，政府每提供1元的保费补贴，可以为农民增加约40元的风险保障。通过将扶贫资金转化为农业保险保费补贴的方式发放，在发生重大自然灾害的情况下，可以使农民增加比传统扶贫模式下高达40倍的收入，从而使农业保险扶贫的杠杆效应得到充分发挥。2013年中央财政共拨付扶贫资金406亿元，如果拿出其中的100亿元转化为民族地区农业保险保费补贴的方式发放，则可以为当地农民提供高达4 000亿元的风险保障，这对于缓解民族地区农村贫困无疑具有重大现实意义。 五、结论与政策建议 少数民族地区是中国经济发展水平相对落后的区域，也是中国农村贫困人口比例最大的地区，相当一部分民族地区的农村居民或受地理条件所限，或受民族文化的影响，选择到沿海经济发达地区务工的比例远远低于汉族人口，他们是从中国经济高速发展过程中所获利益最小的群体之一。政策性农业保险的实质是工业反哺农业的一种表现形式，是财政转移性支付的一种手段，其遵循的基本原则应该是向经济欠发达地区和最贫困的人群倾斜。作为政府农业补贴政策的重要组成部分，中央财政支持下的保险补贴资金应该更多地投向民族和边疆贫困地区，以充分发挥农业保险的风险保障功能和扶贫杠杆效应。但从当前中国农业保险的政策设计来看，政府更多地强调了农业保险保障粮食安全的政策职能，相对忽视了其促进农民收入增长、缓解农村贫困的积极作用。为更好地发挥农业保险扶贫的制度优势，本文提出以下政策建议： 第一，建议政府在不同的地理区域制定差异化的农业保险政策目标，比如粮食主产区推行的农业保险以保障粮食安全为主要政策目标，而在依赖经济类作物增收的民族和边疆地区，则以提高农民收入、降低贫困发生率为主要政策目标，通过优化险种结构和财政补贴制度，可以使农业保险兼顾保障粮食安全和农民收入增长。 第二，建议财政部和民政部商讨农业保险扶贫的具体实施办法。包括农业保险扶贫资金的拨付方式，以及制定农业保险扶贫资金监管制度和绩效考核制度等，这需要财政部和民政部构建跨部门的合作与联动机制，建立有效的农业保险扶贫资金监管制度和绩效考核制度，以保证扶贫资金能够真正补贴给最需要农业保险保障的贫困农民。 第三，充分发挥民族地区地方政府在政策性农业保险发展中的积极作用。由于不同的民族地区特色农业的种类不同，甚至在同一个民族自治区内不同地级市农民的主要收入来源也可能存在较大差异，针对这种情况建议由县级或者市级地方政府根据本地区农业经济发展特点选择主要的农作物作为政策性农业保险的补贴品种上报给省一级政府批准，最后由省一级财政来选择列入由中央扶贫资金提供保费补贴的农业保险险种。 ①事实上，欧美国家的农场主基本上都是相对富裕的阶层。 ②事实上可以计算出该农村家庭致贫的农业损失率临界值为31.21%，这意味着当西藏自治区农民遭受农业灾害的损失率超过31.21%时，该农村家庭将陷入贫困。 ③包括种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本、机耕成本和地膜成本。 ④由于目前中国大部分省(市、自治区)都没有详细公布其政策性农业保险各险种的保费补贴水平和保障金额，因此本文仅以能找到详细资料的北京、宁夏、上海和广西四市(区)进行比较分析。 ⑤由于我国东部地区分布着面积广阔的平原，农民要实现种植结构的转变是相对容易的。 ⑥事实上青稞、牦牛和藏系羊都是青藏高原地区藏族的特色农产品类型，其他民族地区的特色农产品目前还没有被列为中央财政的补贴范围。
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民族地区农业保险补贴政策评价与补贴模式优化--以反贫困为视角_农业保险论文
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