对完善以县为主的农村基础教育投入体制的探讨，本文主要内容关键词为：基础教育论文,体制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代初期，鉴于教育经费紧张，中央财政压力过大，中共中央1985年颁布《关于教育体制改革的决定》，对基础教育开始实行“分级办学、分级管理”，地方各级政府成为筹措基础教育经费的直接责任者。这种办学体制的改革，确实调动了地方政府办教育的积极性，也使我国农村基础教育事业取得长足发展。全国小学、初中毕业生升学率分别由1985年的68.4％和41.7％提高到2002年的97.0％和58.3％。在不到20年的时间里，我国基础教育能够取得这样的成就，是与基层政府大幅度增加教育投入分不开的。从我们调研的情况来看，20世纪90年代以来的大多数年份，基层教育经费投入水平是在持续提高的。但是由于各地经济发展水平和财政实力的差异，各地投入水平差异很大，相当部分地区投入不足，地区差异明显。因此，这种体制是否可行，亟待深入研究。为研究农村基础教育财政保障制度问题，我们选取了福建石狮市、四川省成都市温江区、湖南省醴陵市、内蒙古和林格尔县以及宁夏盐池县分别作为经济发展水平很高的县、经济发展水平比较高的县、经济发展处于中等水平的县、经济发展水平比较低的县、经济发展水平很低的县的典型进行调研。
一、农村基础教育投入不足及其结构特征
调研表明，从目前的情况来看，中国农村基础教育的投入严重不足。不同类型地区农村基础教育投入水平差异非常明显，并呈现出明显的结构特征。
(一)我国教育经费投入总量不足，农村基础教育投入更是陷入困境
鉴于教育经费不足，中共中央、国务院1993年颁布《中国教育改革和发展纲要》，要求到20世纪末，教育经费占国内生产总值的比例达到4％。从实际的情况来看，这一要求并没有真正实现，而且差距较大。虽然1995年以后，这一比例在不断提高，但是到2000年仍然仅为2.90％，比国家预定目标少投入1.1个百分点。如果按照这一底线衡量财政性教育经费的缺口，1995～2000年，财政性教育经费缺口累计达3515.4亿元。如果按照1995年以来农村普通中小学教育经费占全国教育经费30％左右这个比较低的比例，2000年以前农村义务教育财政投入缺口就在1000亿元以上。
目前，城市和发达地区的中小学都在广泛开展甚至已经普及英语、计算机教育。但是，农村地区的多数小学和初中却面临着运行经费严重短缺的局面，并且导致教学条件简陋、合格教师短缺、危房较多。在义务教育阶段，城市小学1999年生均经费为1492.2元，是农村的3.1倍，城市初中生均经费2671.2元，也是农村的3.1倍。
2003年，盐池县城镇小学的生均经费比农村小学高出17.61％，城镇小学生均公用经费比农村小学高出78.5％。城镇初中生均经费比农村初中高出18.54％，城镇初中的生均公用经费比农村初中高出39.33％。值得注意的是，这是在一个贫困县内部城乡学校经费的差距。如果将农村中小学经费水平与发达地区的城镇水平相比，差距就更大了。
(二)从地区结构来看，投入不足主要表现为经济中等发展水平地区与经济欠发达地区投入不足
1.人均教育经费支出。调研表明，经济发展水平越高的地区，其生均经费明显高出许多，初中生均经费的差距尤其大。以2003年为例，石狮、和林格尔和盐池的小学生均教育经费分别为2082.59元、1756.18元和1516.7元，石狮比和林格尔和盐池分别要高出506.41元和565.89。石狮、和林格尔和盐池的初中生均教育经费分别为2303.44元、1249.88元和908.7元，石狮比和林格尔和盐池分别要高出1053.56元和1394.74元。石狮初中生均经费比和林格尔和盐池要高出1倍多。
从人均财政预算内教育经费支出情况来看，不同地区之间也存在着明显的差异。石狮2000年为198.75元，比其他地区一般要高出1倍。2000年，石狮和温江的普通初中生均预算内教育经费支出达到1170.09元和1024.35元。远远高于其他几个地区。其中，石狮比醴陵竟然高出1.71倍，比盐池高出1.06倍。在地区差距中还有一个问题，由于中央对经济中等发展水平的地区的支持较少，其财政实力又有限，中等发展水平的地区的人均财政预算内教育经费支出是最少的。2000年，醴陵只有67.68元，只有石狮的三分之一左右，其他地区的三分之二左右。
2.生均个人部分经费支出和生均公共经费支出。预算内公用经费支出在个人支出部分的差距还是比较小的，地区之间的差距更加明显地表现在公用经费方面。2000年，石狮普通初中生均公用经费支出200.83元，分别是温江、醴陵、和林格尔和同心的20.79倍、32.55倍、2.58倍和8.85倍，远远高于其他类型地区。石狮普通初中生均公用经费支出104.44元，分别是温江、醴陵、和林格尔94.09倍、171.21倍、1.82倍。2003年，石狮、和林格尔和盐池的小学生均公用教育经费分别为585.84元、209.31元和66.2元，石狮是和林格尔、盐池的2.42倍和8.85倍。石狮、和林格尔和盐池的初中公用教育经费分别为651.57元、345.79元和82.8元，石狮是和林格尔、盐池的1.88倍和7.87倍。
(三)从人群结构来看，农村基础教育投入体制没有充分考虑到流动人群的利益
根据第五次全国人口普查的结果：目前在我国有超过1亿的流动人口。在流动人口中，外出打工农民又是主要组成部分。2002年外出就业的农村劳动力已达9400万。跨区域流动就业农民90％进入城镇(进入大、中城市和小城镇的各占1/3)，成为城镇人口的一部分。但是，对流入地而言，基础教育投入考虑的是当地人口的基础教育问题，外来人口的基础教育服务并不在其考虑范围之内。由于发展基础教育需要投入大量的资金，对流入地政府而言，这是一种相当大的负担。虽然有关政策已经明确要求流入地政府解决外来人员的基础教育问题，但是由于投入体制没有解决。这种政策很难在实际工作中付诸实施。
二、财政体制不完善：农村基础教育投入不足的主要原因
(一)以GDP增长为中心，基础教育未能在财政框架内占有应有的地位
1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定的教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4％。该目标是根据当时经济发展水平教育发展水平，并参考国际上其他国家的情况而确定的，应该说是合理的和可行的。但是到2000年，这一比重仅为2.90％。之所以出现这种情况，关键的原因在于在整个财政框架内没有将教育问题放到应有的位置上，没有根据经济社会全面发展的需要来安排公共财政支出。在相当长的一段时期，我国各级政府最为关注的是GDP的增长，如何确保GDP的增加是各级政府的中心任务。这样，政府的可支配财力主要用于与短期经济增长密切相关的项目上，用于教育等社会事业方面的资金就非常有限了。
(二)分税制大大弱化了中等发展水平以及中等偏下发展水平地区的农村基础教育投入能力
为提高财政收入水平并提高中央政府财政收入占财政总收入的比重，1994年我国对财政体制进行了分税制改革。从目前的情况来看，这两个目标的确达到了。中央财政收入占全国财政收入的比重显著提高，现在已经超过55％，标志着中央宏观调控能力大大增强。但是，这一体制有一个明显的特征：就是层层集中财力。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51％，省级10％，地市17％，县乡两级只有20％多一点。由于各级次之间是分别向下进行分享的，县乡财政便成为层层集中财力的对象。这在中部农村地区尤为明显。
(三)在相当长的一段时间内，中央政府和省级政府没有承担起相应的责任
从国外的情况来看，中央和州级政府承担了较大的基础教育责任。一般中央政府支出比重较高的国家，其承担教育方面的责任也就较大。除了极少数的国家外，凡是中央政府支出占政府总支出一半以上的国家，中央政府教育支出占教育总支出的比重都是比较高的。匈牙利、罗马尼亚、印度尼西亚、泰国等国家的经济发展水平与我国相对接近一些，其中央政府支出占政府总支出的比重分别为77.8％、77.0％、88.7％、92.3％，其中，中央政府教育支出占总教育支出的比重分别达到20.2％、28.0％、65.3％、94.8％。中央政府承担了相当一部分教育责任。
三、改革农村基础教育财政投入体制的政策建议
农村基础教育投入不足的原因是多方面的。其中，财政体制不完善是其中最为主要的原因。根据统筹经济社会发展、统筹地区发展的要求，建议：
(一)增加财政用于基础教育的投入份额
在任何国家的财政支出中，教育投入都是一项重要内容。我国财政教育支出占GDP的比重不仅低于发达国家水平(1998年4.8％)，也大大低于发展中国家水平(1995年3.5％)。根据《中国教育改革和发展纲要》的要求，财政性教育经费支出占国民生产总值的4％。应进一步加强财政的公共职能在农村基础教育中所发挥的作用，切实确立“优先保证义务教育”的基本国策，进一步提高教育“两个比重”，即进一步提高教育经费占GDP的比重，大幅度提高义务教育经费在教育总经费中的比重。
(二)中央财政应当承担更多的农村基础教育投入方面的责任
目前，我国的基础教育实行地方负责、分级管理的体制。这一体制与财权与事权对称的原则不相符。如果不增加中央财政投入总量，现在面临的问题就不可能通过自下而上的方式来解决。因此，要改革农村财政体制，必须对整个财政体系之间的关系进行调整，中央政府、省级政府和地市级政府应在农村教育承担起更大的责任。
(三)建立规范的转移支付制度
现阶段，在政府财力相对不足，地方政府公共财政意识不强的情况下，专项转移支付应当成为主要的形式。同时，要加大一般性转移支付力度。除规定必须用于农村基础教育之外，一般性转移支付并不具体规定用于基建还是教师工资发放，也不要求地方配套。
(四)继续加大对贫困地区的基础教育投入力度，将中等发达水平地区的农村基础教育也纳入转移支付范围之内
1995年～2000年，教育部、财政部实施了“国家贫困地区义务教育工程”。其中中央拨专款39亿元，加上地方政府配套资金共100亿元，这将对西部地区基础教育的发展起到重要作用。实际上，中部地区的教育经费也非常紧张。因此，有必要将中部地区的教育经费纳入中央财政转移支付框架之内。
(五)将流入地流动人口的义务教育纳入公共财政的支持范围
目前，我国对进城务工、跨区域流动就业农民工的管理，实行暂住证制度。实际上，大部分农民工主要是在就业地劳动、生活，相当一部分农民工已经在暂住地扎下根来，成为事实上的常住居民。在农民工流入比较集中的地区，当地政府要考虑外来人口子女的基础教育问题，将相应的支出纳入财政预算。要切实做到以流入地城镇政府为主、以公办学校为主负责进城就业农民子女的义务教育工作，除学杂费外，严禁收取赞助费和借读费。
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