国家治理机制与国家审计的三大方向，本文主要内容关键词为：国家论文,三大论文,机制论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家治理机制
（一）国家与国家治理
西方政治学中关于国家起源（本质）的社会契约论认为，国家起源于人民根据自由意志所缔结的社会契约，即人民为了解决社会运转无序状态，制订各类纠纷解决机制，通过社会契约的形式将个人部分权力让渡给一个法律的共同体——国家，由国家来保障人民的基本权利。但是，国家只是一个抽象的集合体，对于人民让渡的各种权力的具体行使，必须通过以国家名义成立的具有实体性质的权力机关（现代民主国家主要包括立法、司法、行政机关）及其代理人——官员。从这个意义上来说，国家权力机关及其代理人与人民之间通过国家这个载体形成了一种委托—代理关系，即人民将其对国家拥有的管理权等权力委托给国家权力机关，由国家权力机关及其官员具体负责对于国家的治理（governance）。
根据社会契约论，人民将国家的管理权委托给国家权力机关的同时，为了保证国家权力机关的正常运作，弥补国家治理的成本，不得不允许国家权力机关凭借政治权力，按照法律规定，强制地、无偿地向人民征收赋税，取得国家治理赖以运转的经济基础，然后运用人民通过立法机关赋予其的行政权力，对国家架构下的各类主体开展国家治理活动。由此，国家治理可以简要表述为：国家权力机构中的政府及其代理人——官员，行使人民赋予的征税权和行政权对国家有关事务进行管理、提供服务的过程。刘家义审计长也指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展”的过程。
（二）现代国家治理的运行机制
当代国家治理理论研究表明，复杂的现代国家结构需要“政府—市场—社会”三位一体的简约国家治理机制，并遵循“各归其位、各行其是又相互作用”的分类治理原则，即国家权力机构、社会自治组织和市场企业单位各自按照现代政治、法律与管理原则顺畅运行：一是以“规范权力”确立政府行政管理的简练组织和有效运转；二是以“保护权利”确立公民个人与社会的民主自治；三是以“价格机制”确立自由配置资源的市场秩序。政治学语境下的“治理”一词更着重强调国家领域内政府与市场、社会之间的分权乃至与私人之间的合作，当“政府—社会—市场”三者各自发挥着它们在国家治理运行机制中的作用，井然有序，既互不相扰，又积极互动，国家治理的绩效必然达到理想的状态。在正常情况下，社会组织和市场机构可以通过其内在作用机制（公民自治和价格机制）达成自我治理、有序运转，只有在社会失序和市场失灵的情况下，才会需要国家治理的介入。
国家治理机制对于国家审计的内生需求
（一）国家治理机制的内生缺陷
按照委托—代理理论，国家（政府）在行使人民让渡的国家权力过程中，容易与委托人之间产生“信息不对称”、“目标不一致”和“利益冲突”等三个问题。
1.信息不对称
公共选择理论借用信息经济学中关于信息不对称的理论，认为人们对于各类信息的掌握和了解是有限和有差异的，受托人（官员）可能会拥有委托人（人民）所不掌握的信息，从而造成国家治理活动中委托人与受托人之间的信息不对称，进而造成委托代理双方的利益和关系失衡，并可能导致“逆向选择”和“道德风险”，委托人既无法选择合适的代理人，也无法有效地约束代理人按照既定委托代理“契约”履行职责，提高国家治理绩效。
2.目标不一致
公共选择理论将国家治理活动领域中的主体（政府机构及其官员），按照经济学理论假设为理性的“经济人”，在国家治理的过程中，他们的目标是追求个人或集体利益最大化（如职务升迁、部门经济利益等），从而可能造成政府（官员）及其治理活动与人民委托要求的良治、善治目标不一致的情形。
3.利益冲突
利益冲突是指作为代理人的政府官员在公职上所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益之间的冲突，即有可能会为了个人利益在制定政策、做出决策时违背公共职责干扰国家治理的公正性，其实质是公共权力的非公共使用，目前已成为公共权力发生腐败的重要根源，其直接损害的是委托代理契约的基础。
（二）国家治理过程中存在的现实问题
正是由于委托代理模型下的国家治理机制天然存在的上述缺陷和障碍，作为委托方的人民对作为代理人的政府及其官员能否合理有限制地运用人民让渡的各种权力，按照约定的目标，依法高效地治理国家，保障人民合法权益，既无法及时、有效、全面、完整地获知有关信息，也无法对赋予政府（官员）的各种权力的正确行使直接进行监督和制约，这种情况下的国家治理，可能出现以下问题。
1.征税权和财政预算的滥用
财政税收之于国家治理，相当于血液循环之于人体。现代国家本质上是一个“租税国家”，即国家通过对人民私有财产以公权力介入的方式来取得财政收入，使其成为国家治理得以运转的经济基础。一方面，虽然社会契约论认为征税权是人民在订立社会契约时主动让渡给国家的一种权力，期望国家借此提供公共产品和治理服务，更好地保障人民权力和利益，但其实质上仍然是公权力对私人财产的一种侵犯和剥夺；而且公权力具有自我扩张的天性，税收权力的不受约束会导致非法课税、税费滥收，严重侵犯损害人民的权益。另一方面，由于委托、代理双方客观存在的目标不一致和公私利益冲突，通过征税权取得的财政收入能否正确合理地安排运用到为人民提供公共产品和国家治理服务中去，作为理性“经济人”的政府机构及其官员由于其自私自利本性，是否会利用预算分配和执行的机会滥用财政收入，甚至贪污挪用，损公肥私，作为代理人的人民都亟需得到相关信息和答案。然而由于委托、代理人之间的信息不对称、监控不到位，客观上存在征税权和财政预算被滥用的可能。
2.国家治理活动的绩效缺失
现代国家治理过程日益复杂，国家治理框架下的社会失序和市场失灵等情况频频发生，让国家（政府）来加强对社会和市场的治理，成为人们设想解决这些问题的趋同思路，而国家（政府）机构也正是在这种思路下获得了迅速扩张的动力，甚至侵犯到社会组织完全可以自治、市场价格机制完全有效的领域。人们一般认为复杂的社会就需要庞大的政府来治理，而作为理性“经济人”的政府官僚机构（体制）恰恰天生就具有自我扩张的冲动，两者一拍即合，于是国家治理结构下的国家机构日益臃肿、职能愈来愈复杂、控驭政府越来越困难、官僚化进程日益扼杀创造性，官僚体制下的国家治理会日益失去活力和绩效，甚至引发国家治理危机和民众信任危机。显然，国家治理机构的日益膨胀和国家治理机制的日益复杂，对于构建体制健全、机构精简、成本较低、绩效较高的政府是非常不利的，对于政府-社会-市场三位一体的健康治理机制的形成也非常不利。无论是出于理性还是现实的需要，都必须让国家治理机构及其机制回归规模适当、职能明确、业务简明、流程顺畅、追求绩效的本来位置，否则，国家的善治就难以期望。
3.政府（官员）权力的自我膨胀
现代国家一个非常典型的不良倾向，就是国家机构的自我复制和国家权力的自我扩张，由于国家权力体系的高度封闭和自大，它会自动抵制那些有利于合理的、开放的决策方式，总是试图将国家权力意志凌驾于国家治理结构之上，将政府机构、社会组织和市场机构统统纳入自己的控制范围；其结果是国家权力可能会吞噬社会自治和市场秩序，国家也因此成为高度专断的“统治”机器。而作为国家治理活动的执行者，国家权力的行使者和人格化身，政府机构及其官员的行事方式也总是按照理性“经济人”的假设，存在将手中公共权力私有化的冲动，成为谋取个人利益和部门利益，侵犯集体利益和委托人利益的国家权力背叛者。因此，一个没有权力限制的政府及其代理人，是不可能按照既定的治理机制行事的，它总是会在权力意志的诱导下突破权力局限，自我膨胀，直至万劫不复。
（三）完善的国家治理对于国家审计的内生需要
现代民主政治研究表明，正是由于国家治理机制的内生缺陷及其可能产生的上述问题，一个完善的国家治理机制，对于国家权力的行使和运用必须有一种内生的有效的监督制约机制。从上面的分析中我们也可以看到，如果国家治理结构下没有适当的监督、控制制度的设计和安排，那么征税权和财政预算就可能被滥用，政府（官员）权力自我膨胀的倾向就很难约束与控制，国家治理活动也会因官僚化而逐渐失去效率。而国家审计就是国家治理系统中应运而生的这样一项旨在实现制约和监督国家权力运用的顶层设计和制度安排，即通过国家审计的揭露、监督和控制作用，实现国家治理过程中对国家（官员）权力的制约、对政府财政预算的监督和对治理绩效的促进。从这个意义上来说，国家审计是对国家治理活动中各种国家权力的制约和监督活动，是国家治理机制的一个内生“子机制”，也是国家政治制度、国家监控体系的重要组成部分。
国家审计服务于国家治理的三大方向
国家治理的目标决定着国家审计的方向，国家治理的需求决定着国家审计的目标。从上述分析中可以看出，国家治理的过程中有三个要素起到至关重要的作用，而这三个要素恰恰也体现了国家治理过程中的三种最重要的权力。
首先是财税收入及其预算执行，其所代表的是国家的财政权，也是国家治理赖以运转的经济基础；其次是国家治理活动，其所代表的是人民赋予国家的行政权，这是国家治理得以正常运转的政治基础；最后也是最特殊的就是国家治理活动中的执行者——官员，其所代表的是人格化的国家权力，他们同时也是国家治理中财政权和行政权的具体执行者。而解决国家治理活动中最容易出现的三个问题：征税权和财政预算的滥用、国家行政运行绩效的缺失以及政府（官员）权力的自我膨胀，所需要加以制约和监督的也恰恰就是这三个要素。
如果把这三个要素全部纳入国家审计监督的范畴，那么国家审计服务于国家治理的目标自然也就达到了，从这个意义上来说，国家治理机制的三大要素决定了当代国家审计的三大方向，分别是：针对国家治理经济基础的“预算执行审计”（监督对象为财政预算权）、针对国家治理行为过程的“管理绩效审计”（监督对象为政府行政权）和针对国家治理执行者的“经济责任审计”（监督对象为人格化的国家权力）。
（一）针对国家治理经济基础的“预算执行审计”
预算执行审计，我们在审计实践中通常又称之为财政财务收支审计，就是国家审计机关对国家治理过程中各级政府运用征税权筹集财税收入并组织财税收入分配、拨付、使用全过程的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督，其所监督的对象就是国家治理赖以运转的经济基础——征税权和财政预算权。全国政协副主席李金华曾经指出“财政审计是国家审计的永恒主题”。首先，这是由国家财政的本质决定的。国家财政（征税权和预算权）是国家权力的集中体现，是国家治理机构有序运转的物质保障和经济基础，也是国家治理活动内容和载体的集中体现，如果国家财政的征税权和预算权得不到有效约束和监督，则财政预算的滥用将不可避免，国家治理也将失去赖以运转的经济基础，所以加强对国家治理活动的监督和控制，首要任务就是加强对财政权和预算权的监督。其次，从国家审计的起源与发展历程来看，对于财政财务收支的审计监督是国家审计的最早形态和主要内容，只要国家政权和国家治理活动继续下去，对于国家财政的监督就会永不过时。最后，这也是国际审计制度的通行做法。从世界各国来看，不论是审计机关从属于议会还是从属于政府，或是独立于议会、政府之外，审计机关的首要任务都是对政府财政收支进行审计监督，向立法机关提出审计工作报告，向财政收入的提供者和私人财产权的让渡者——人民负责。
从我国的审计实践来看，预算执行审计不仅仅局限于财政、税收审计，还应包括部门预算执行审计、社保农资投资等各类专项审计等，可以说，凡是针对财政资金筹集使用活动或领域的审计监督，都属预算执行审计，而这也恰好契合了当前关于“财政审计大格局”的提法。当前，我国预算执行审计的根本目的是还预算权于人大（代表），还预算监督权于人民。
（二）针对国家治理行为过程的“管理绩效审计”
在国家治理中，我们不仅要对国家筹集、分配、使用财政收入中存在的问题予以揭露和监督，更要对政府运用这些财政收入开展国家治理活动行为本身的经济性、效率性和效果性进行独立分析和评价，这就是管理绩效审计。《利马宣言——审计规划指南》（1977）中指出，管理绩效审计是“对公共当局的绩效、效果、经济性和效率进行审计。这种审计对象不仅包括具体的管理活动，而且还包括公共当局的组织机构和管理系统的全部活动”。相对于财政财务收支审计，其审计指向更多强调的是国家治理活动，包括国家治理机构生产公共产品、提供公共服务、实施公共治理的行为和过程。此外，这里的管理绩效审计也不等同于传统意义上的绩效审计。传统的绩效审计更多强调的是对于使用财政收入、管理运用国家公共资源的经济效益性进行审计，其实质仍然是财政财务收支审计的延伸和一部分，而这里的管理绩效审计则相对更强调对国家治理活动本身效率、效果的评估和分析。管理绩效审计作为国家审计的重要形式和手段，其根本目的是促进国家治理过程的资源配置更有效率、管理行为更加规范、服务水平不断提高，从而推动社会主义民主法制建设，促进建设更加高效、廉洁的政府，维护国家政治经济社会安全，推进国家治理的完善，最终实现社会经济可持续发展。
从国际视野来看，管理绩效审计已成为现代国家审计发展的主要方向之一，环境审计的轰轰烈烈、美国审计总署的更名都充分说明了这一点。我国国家审计署制定的《“十二五”审计工作发展规划》明确提出：“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”。
（三）针对国家治理执行者的“经济责任审计”
众所周知，缺乏监督的权力容易导致腐败，绝对的权力必将导致绝对的腐败，而腐败意味着国家公权力的异化，是国家良治最严重的威胁之一。当前，我国部分领域权力滥用和权力寻租等腐败现象频频发生，加强对官员手中公权力运用的监督和控制刻不容缓。虽然现行体制下，对权力的制约监督如人大监督、舆论监督、司法监督等并不缺乏，但是在众多监督方式中，审计监督以其独有的独立性、主动性、专业性和深入性等特点，可以成为权力运行制约和监督机制的重要手段，惩治和预防腐败体系的顶层设计。所以，为了加强对人格化权力的监督和制约，我国国家审计体系创造性地提出并建立了经济责任审计制度，实现了对人格化了的国家权力的监督和制约。这对于国家审计理论和实践的发展来说是个首创，也是对国家审计服务于国家治理机制的有效探索和突破。从服务于国家治理的角度看，正是这一独创性的经济责任审计制度，将国家治理活动中至关重要的要素——政府官员及其手中的权力——纳入了审计监督体系，重点对其行使运用公共权力和落实国家治理责任进行监督和评估，完善了官员的问责机制和对国家权力运用的制约机制，丰富了权力监督体系，健全了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的国家权力运行机制。
标签：国家审计论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 审计流程论文; 审计目标论文; 财政制度论文; 管理审计论文; 时政论文;