如何开展重大工程建设项目环保专项资金审计，本文主要内容关键词为：专项资金论文,工程建设项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文基于作者参加过的青藏铁路环保专项资金审计案例，介绍了在我国当前环境审计体制与环境审计开展的实际状况，最后作者结合青藏铁路环保专项资金环境审计的过程，重点介绍了如何开展针对建设项目环保专项资金的环境审计。
一、环境审计开展的背景
资源和环境是人类赖以生存、繁衍和发展的基本条件，而资源短缺、环境污染和生态恶化已经成为世界各国关注的焦点。审计作为综合性的经济监督部门，应当在经济社会与环境的协调和可持续发展中发挥积极作用。
但我国开展环境审计研究和工作，必须符合中国国情，与中国社会主义经济特色相结合，改革开放以来，我国在经济快速发展的同时，也带来了严重的环境问题。其主要表现在：水土流失面广量大、土地荒漠化速度加快、土地酸化、盐渍化、河流断流日趋严重、湖泊退化愈演愈烈、地下水位下降、冰川退化，雪线上升、湿地破坏加剧、海洋生态问题严重、森林生态功能衰退等。在我国目前审计背景条件下，环境审计在生态环境保护中可以发挥如下作用：保证环境保护专项资金在征收、投入、管理和使用等环节上的合法、有效；促进国家环境管理制度的改革和完善；促进环境管理部门及相关部门提高工作效率；通过国家审计机关的环境审计，可对进口产品或技术的环境污染及生态破坏情况进行评价，以达到控制污染转移的目的。
二、我国环境审计以及同国外环境审计发展趋势的比较
在审计类型方面，一是我国政府环境审计是以财务收支审计为主，环境绩效审计内容较为粗浅，缺乏审计标准和规范，国外环境审计多是以绩效审计为主；二是对环境绩效审计的理解与国外的对环境绩效审计的理解差距很大。我们的理解还停留在对环保资金产生的环境、经济、社会效益的检查，审计内容较为空泛，缺乏标准。国外环境绩效审计主要内容是对政府环境部门职能的管理审计，主要方式是直接履行环境部门的全部或部分职能，进行环境影响评价和环境政策评估，审计内容较为稳定，审计标准充足，审计工作比较规范。
国外这种基于对特定审计对象开展专门的环境审计调查、评价、报告的研究案例很多，在国内这方面的审计案例尚无首例。这里主要原因有两个，一个是由于审计体制的问题，主要是在我国现行的政府型审计体制下，审计部门开展类似国外的环境绩效审计，实际上是代行环境保护部门的部分职责，属于职能越位的违法行为；但是我们也要看到这样一个事实：两者的最终目的是一致的，即保护环境。而且环保部门和环境审计在许多方面还是有很大不同的，所以如果我们界定好二者之间的职责是可以很好地开展类似国外的环境绩效审计的。
笔者认为最具可行的做法就是借鉴已有的环境影响识别、评价、管理领域的知识开展环境审计案例研究，比如目前国内开展比较多的清洁生产审核（计）工作就是一个很值得借鉴的方面。
三、青藏铁路建设环保专项资金审计过程
下面按照环境审计的一般程序，即准备、实施、报告三个阶段结合青藏铁路环保专项资金审计案例（以下简称案例）来介绍环保专项资金审计的方法。
（一）准备阶段的工作
(1)确定审计目标。由于每个项目具体情况不同，因此具体目标也不一样，但一般目标主要有这么几点：一是发现环境风险及环境管理风险，案例中高寒冻土环境的破坏、野生动物迁徙的影响、地表植被的破坏、三江源头河流水质污染等是主要的环境风险；管理风险主要是资金的合理性方面、环保工程费用和主体工程费用的合理分化；二是提出处理办法的意见或建议（工程措施和管理措施）；三是促进环境保护意识和措施的增强。在确定具体目标时，要根据项目的具体情况，结合一般目标予以具体化。(2)收集信息。不同组织类型，不同的施工标段对生态环境的影响是不同的，环境影响因素可能千差万别，因此必须结合实际收集信息。了解分析环境因素及其环境影响可以分为五步；第一步：选择审计对象，针对具体标段，具体的施工及管理单位和所涉及到的部门；第二步：识别其中的环境因素，如污染排放状况、废物管理、土地污染、对当地的影响等，具体方法推荐采用污染物等标负荷法；第三步：确定环境影响的类型，一般是污染类和非污染类；第四步：确定环境影响的程度，在案例中通过现场审计可以把环境影响分为可以通过一定的工程和管理措施使之恢复的和不可逆的两种性质的影响；第五步：初步评价环境影响的成因，是环境影响评价报告 (EIA)或水土保持方案的疏漏之处还是管理因素、抑或施工单位的违规操作等。环境影响的分析一般应考虑过去、现在、未来三种时态。尤其是对像青藏铁路这样的重大建设项目，其施工期和运营期的环境影响情况差别很大，要对多种环境要素的影响进行识别，一般建设项目环境审计偏重于对工程在可预见的时间内对生态环境的影响进行预测。(3)制订审计计划。根据以上各项准备工作进展的结果以及确定审计的范围、审计时间、实施审计具备专业知识、技能和经验的人员，针对调查确定出的该项目危险区域和有关环境因素的信息，编制切实可行的审计工作方案。本案例根据上述准备工作，拟定环境审计以青藏铁路建设项目环境影响评价报告（国家环保总局审议通过）和建设项目水土保持方案（水利部审议通过）为主要审计依据和参考标准，同时它们也是本次环境审计的审计对象之一。
（二）审计实施阶段的工作
实施审计时开始收集审计证据满足审计目的的要求，记录审计发现，形成审计工作底稿。环境审计除同常规审计一样，根据审计目标的需要，要收集环保资金的使用、效益情况，环境管理的目标、措施、方法等环境管理的有关证据（获取这些证据，通常运用内部控制测试的办法，寻找内部控制的薄弱环节，或生产中的薄弱工艺，以获取审计证据）；除此之外环境审计中的审计采样是收集审计证据的重要手段，由于客观条件的限制，本案例中没有直接采样，主要监测数据来源与被审计方委托有资质单位做的河流水质监测报告和项目影响区域水土流失监测报告。在取得足够的审计证据后，可以对被审单位或项目的环境管理体系做出一个评价，评价应该包括以下四方面内容：衡量环境管理体系是否完善；环境管理体系的活动是否正确；实施情况是否良好；体系是否充分适合于组织的环境目标和政策方针。评价环境管理体系是否完善，主要应检查环境管理体系是否包括环境政策方针、组织结构、任务、职责和职权、工作程序及其记录等内容。评价环境管理体系的活动是否正确，主要检查被审计单位或项目在废气、废水的排放，土地污染，原材料、化学品和有害物质的管理和储存，环境技术规定，生产过程行为和管理废物的收集和处置等方面做得如何，是否符合相关规定。评价实施情况是否良好，应检查环境管理体系是否得到全方位的实施和正常运作，可以抽样检查程序的有效性及其实施，测量报告记录，检查环境政策方针是否公布于众等。
（三）审计报告阶段的工作
由于环境审计的特殊性，因此环境审计报告阶段的工作及审计报告与常规审计相比也具有特殊性。(1)环境审计报告阶段的工作除了常规审计报告阶段工作需做外，比较特殊的是对采样报告的评估，案例涉及到的采样报告主要是水环境监测报告和水土流失监测报告两大块。审计小组如果认为采样报告的可信性还不够，可以聘请另外的专业人员重新取样，再作评估，并提出根治污染的建设性意见。审计小组还可根据审计项目的需要，召开有关当事人、当事方、相关方、相关人（包括社区居民）和有关专家的听证会，广泛听取意见和建议，再下审计结论。(2)环境审计报告的内容要求做到完整、精确、客观、清晰、简明。报告的内容一般包括：审计对象、审计目标、专业管理部门的评价意见，审计工作中的新发现，包括内部管理控制、遵循法规方面的新发现，审计建议和审计评价意见（或审计结论），详细的报告见审计署文件上述内容在审计报告中可以按照每个审计目标，一个一个分别阐述。除了上述内容，审计报告还必须将聘用的有关专家（包括工程技术人员）的材料、运用的审计标准也列入审计报告。如运用其他专业技术标准也应在审计报告中说明，这是环境审计准则所应要求的。(3)环境审计报告的形式，除运用常规的书面报告形式外，如审计项目比较简单，国外也有运用录像带的形式出具审计报告的情况，这对被审计单位和审计部门的要求都比较高，在国内这种条件可能还不成熟。我们认为，在出具简洁的书面报告后，以录像带作为审计报告的附件，这是符合环境审计这种特殊审计类型需要的，以音像真实地反映环境状况，其效果是书面语言所无法达到的，因此更具有真实性和说服力，更能感染审计报告的使用者。对有些比较敏感的问题，或该问题不便在审计报告中反映，或问题特别严重，审计小组应该出一份专题报告，但在审计报告中必须说明“某问题已作专题报告”以备查考。
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