政策类型视角下的中国政府职能转变，本文主要内容关键词为：中国政府论文,视角论文,职能转变论文,类型论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2016)07-0115-07 一、问题的提出 从1988年首次提出“转变政府职能”至今已近30年，这期间学术界已经积累了大量的相关研究成果。这些研究成果覆盖了政府职能转变的内涵、目标、路径和过程、影响因素等各个方面，然而“目前文献中关于政府职能的实证研究还亟待充实”。[1]与此同时，缺乏明确的指标来观察和测量政府职能转变也恰恰是实践中政府改革往往以“机构精简”来替代“职能转变”的原因之一。那么如何对改革开放以来中国政府职能转变的轨迹和程度作出实证性的描述?近年来，少数学者开始尝试从特定的视角对政府职能转变进行实证性的研究，这些研究大体上包括以下几类：一是通过政府机构的变迁来审视政府职能的变化；[2]二是从公共财政支出结构的变化来观察政府职能的转变；[3]三是通过对基层干部的问卷调查来了解基层政府职能的变化；[4]四是通过行政审批制度改革来分析政府职能的转变；[5]五是通过对国务院政府工作报告的文本分析来测量中国政府职能转变。[6]这些研究为我们观察和分析政府职能转变提供了相互竞争又相互补充的视角。然而不难发现，这些研究视角又都有其局限性。如财政支出结构的视角可以很好地观察政府职能中“管什么”的问题，但却很难分析“如何管”的问题；问卷调查比较适合对基层政府职能及其转变进行研究；行政审批仅仅是政府履职的一种方式，“虽然行政审批是观察政府职能的最重要窗口，但毕竟不是全部，据此去观察政府职能转变就存在一定的偏差”。[7] 此外，不同研究视角下对政府职能转变的测量和考察得出的结论也不同：机构改革视角和财政支出视角下的政府职能转变研究得出的结论比较积极，认为“政府职能转变迈出重要步伐，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强”；[8]2003年之后“国务院的社会职能实现了‘经济附属型职能’向‘社会职能与经济职能并重’的转型……国务院机构经历了从‘管理者’向‘服务者’角色的逐步转变”；[9]“从经济方面来看中国政府逐渐淡化经济干预的职能……从社会方面来看中国政府逐渐强化公共服务的职能”。[10]审批制度改革视角下的研究则认为，虽然“中国政府职能大幅缩减，但政府职能转变远未完成……政府职能结构重经济轻社会明显，集权式治理模式未根本改变”；[11]对基层政府的问卷调查也认为“基层政府并没有切实向服务型政府转化”。[12]出现这种差异，一方面可能是由研究视角和研究方法造成的，另一方面也说明了中国政府职能的复杂性。这种复杂性要求突破宏观层面而更多地从中观层面来研究中国政府职能转变，以准确地反映现实的复杂性和异质性。 本文尝试从政策类型的视角来观察和分析中国政府职能转变。一方面制定和执行公共政策是政府运作的基本方式，政府职能的任何调整和变化往往都会通过政策的调整和变化表现出来。因此借助于政策类型理论对政府颁布实施的政策文本(包括其数量、类型及其变化)进行分析，可以测量和分析政府职能的变化；另一方面，从政策类型的视角来研究政府职能意味着研究者只能选择少数政策领域渐次进行，不断积累在中观层面的研究成果，从而深化对政府职能转变复杂性的认识。具体来说，本文以高等教育政策为例，运用内容分析法对我国1978年至2014年期间中央政府颁布的高等教育政策文本进行分析，以观察和测量中央政府在高等教育领域职能的变化(包括“谁来管”、“管什么”和“怎么管”)及其特征。 二、研究方法 (一)文本的选取和数据来源 本文之所以选择高等教育政策领域作为研究样本主要是基于以下几点考虑：一是改革开放以来高等教育领域实施了很多重大的改革，这些范围广泛的变化为分析政府职能的变化提供了可能性；第二，从1985年提出“改变政府对高等学校统的过多的管理体制”到2015年教育部发布《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，可以说以“赋予高等学校更多自主权”为方向的改革一直在进行之中，然而伴随这种改革努力的同时，却是人们对高校行政化、高校缺乏自主权日益增强的担忧和抱怨。那么三十多年来，高等教育领域政府职能是否发生了重大的变化?其管理范围和管理手段发生了哪些变化?这也是身处高等教育机构中的我们迫切想知道的；第三，2003年以来，中国逐步确立了建设服务型政府的目标，职能转变的重点从经济领域扩展为社会领域，公共服务、社会管理等逐步成为与经济管理并重的职能领域。由此，政府在文化教育、医疗卫生、社会保障、生态环境等公共服务领域的角色和作用方式日益受到人们的关注和讨论，公共服务均等化、区分公共服务的供给者和生产者(管办分离)等也成为公共服务领域改革的目标和方向。那么，具体到高等教育领域果真如此吗?2003年以来高等教育是否日益受到重视?政府是否逐渐减少了其作为“生产者”的角色而更多地扮演“供给者”的角色?是否对高等教育的均等化越来越重视?高等教育领域可以为透视和考察政府在公共服务领域职能的变化提供一个窗口。 本文对1978年至2014年期间我国中央政府颁布的高等教育政策文本采用内容分析法进行定量分析，在确定分析文本时主要从以下几方面进行限定：一是在范围上，只选取中央政府层面颁布的高等教育政策文本，包括立法机构、行政机构、执政党机构等颁布的各种政策文本；二是在内容上仅限于普通高等教育政策方面的文本，不包括成人高等教育、高教自学考试、电大开放教育等方面的政策文本；三是在形式上，所选择的政策文本主要包括1978年以来由各中央国家机关所制定和修订的法律、条例、办法、通知、规定、决定、意见、规范、标准、规划、计划、方案、批复、复函、细则等，领导人讲话和有关部门负责人答记者问等原则上不包含在内；四是仅包括有效的政策文本，不包括已注明失效的政策文本。 根据以上对我国高等教育政策文本范围的初步限定，通过访问法律教育网“法规查询”中的“教育”一栏，同时应用万方数据平台，以确定的关键词“政策”、“法规”等进行补充检索，以网络电子资源收集的政策文本为主，辅之以政策法规汇编类的文献，如《中华人民共和国现行高等教育法规汇编》、《中国教育政策评论》等，进行查漏补缺，尽可能避免遗漏1978年至2014年期间任何一份重要的政策文本。最终梳理出620份政策文本作为研究的有效样本，并按照时间先后顺序排列。 (二)分析框架 尽管学者们关于什么是政府职能有各种不同的定义，然而在各种纷繁复杂的定义背后，大部分学者都认同其基本内涵至少包含以下两个方面，一是“管什么”，二是“如何管”。前者即政府的作用范围，后者即政府的作用方式，如周志忍教授认为“新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式，其侧重点不再是政府‘该管什么不该管什么’，而是深入到政府履行职责的具体方式”；[13]夏书章教授认为“行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题”。[14]此外，在中国背景下，政府职能转变还牵涉党政分开、政事分开等方面的内容，即“谁在管”，如朱光磊教授认为“所谓的转变政府职能，其重点是调整政府职责，调整的重点主要是集中在政府在内政、外交、社会保障、教育、科学、文化、环境保护等诸多方面做什么，由谁做，怎么做等问题上。”[15]基于以上对政府职能含义的理解，本文确定了四个分析变量，分别是发文单位(谁在管)、作用范围(管什么)、作用方式(怎么管)和时间。 1.发文单位 对发文单位的统计分析可以考察不同管理主体所扮演的角色。具体来说，在文本分析时把发文单位分成了“党的机关”、“政府机关”、“立法机关”、“党政机关联合”和“其他”(包括事业单位、军队、国有企业等)等类别，用来考察不同国家机关在高等教育政策领域的地位和作用。 2.作用范围 公共政策领域已经发展出了不同的政策类型理论，常见的包括从政策层次上将公共政策分为元政策、基本政策和方面政策；[16]从公共政策内容所涉及的领域将公共政策分为政治政策、经济政策、社会政策、文化政策等，各个领域内部又可以细分为更小的政策类型；从政府权力运行的方式角度可以将政策分为分配政策、规制政策、再分配政策和构成性政策；[17]以政策是否实际改变客观对象为标准，可以分为实质性政策和程序性政策，[18]等等。那么应该选择哪一种政策类型理论作为分析的工具呢?一个基本的原则是根据研究的目的来选择分析工具。因此，为了分析“管什么”，我们选择从政策内容所涉及的具体领域来进行分类。 那么在高等教育政策领域，如何根据政策内容所涉及的领域进行分类呢?本文借助公共物品理论，从区分公共物品供给者和生产者的角度，认为政府在提供公共物品、公共服务中的角色可以分为“供给者”和“生产者”两种不同的角色。作为公共服务供给者的政府其主要职能包括决定供给的数量和种类，即配置政策；决定如何解决提供高等教育所需要的成本，即融资政策；决定具体的供给方式，即生产政策；确保高等教育的质量，即绩效政策；决定哪些人按照何种规则可以获得高等教育的消费资格，即入学政策。[19]而作为公共物品生产者角色的政府则往往介入具体的“生产过程”，如如何教学、如何进行科研、如何进行学生教师的管理等等。这类事务在教育学界被称之为“校本管理”，即认为这些事务理应属于学校自我管理的范畴。通过不同时期高等教育政策在上述政策类型上的分布，我们可以观察和分析政府在高等教育领域作为供给者和生产者角色的变化。 3.作用方式 为了观察“政府怎么管”，我们选择了Lowi的政策分类框架。Lowi以权力运行的方式——“强制的可能性”和“强制发生影响的途径”为依据划分政策类型，从而形成一个包含分配政策、规制政策、构成性政策和再分配政策四种政策类型的分类框架。[20]其中规制政策代表的是直接而具体的强制，一般涉及通过授权、惩罚和禁止来控制生产；再分配政策是抽象的强强制，即虽然其强制性很强，但是一般不是针对具体的个人、组织或地区的，往往涉及到对收入的重新分配，体现的是对社会公平的强调；分配政策虽然是针对具体的个人、组织或地区的，但是强制性很弱，一般围绕着权利和利益的个别分配而产生；构成性政策是关于“游戏的规则”，即权威部门并未设定严格的、一致性的管制性规则，仅仅制订了原则性的游戏规则，然后委托各政府机构或目标群体自行决定采取何种行动，权威部门在设定的原则下不会干涉具体的行动，典型的如机构重组、系统改革等，是政府权力间接而抽象的运用。通过不同时期高等教育政策在上述四种类型上的分布，我们可以观察和分析政府在高等教育领域权力运用的特点及其变化。 4.时间变量 1988年我国首次提出“转变政府职能”，因此，本文把1978-1987年划分为政府职能转变的第一个阶段。即以“机构改革”为主，缺乏“转变职能自觉意识”的阶段，同时该阶段虽然没有明确提出“转变政府职能”，但是却在“党政分开”方面进行了很多探索；此后的2003年被很多学者认为是政府职能转变具有标志意义的一年，即从那一年开始，中国政府职能转变进入深化阶段；转变的重点从经济领域扩展为社会领域，公共服务、社会管理等成为与经济管理并重的职能领域。因此，本文把1988-2002年划分为政府职能转变的第二个阶段，该阶段职能转变的重点在经济领域；2003-2014年为第三个阶段，职能转变的重点转向公共服务。高等教育领域的政府职能转变是否与整体上的政府改革相呼应?如果是，则意味着，高等教育领域的政府职能转变会在1988-2002年间启动，并在2003-2014年间发生较为明显的变化，包括越来越多地扮演供给者的角色，赋予高等教育机构更多的自主权，更多地采用非强制性的、更有弹性的作用方式、对高等教育领域中的平等问题更多的关注等等。 (三)分析单元的确定与编码规则 在内容分析法中，需要根据研究的问题选择合适的分析单元，即实际需要统计的最小单位。本文以每一个高等教育政策文本的内容为分析单元。此外，为了确保编码的信度和效度，需要在前述分析框架和分类维度的基础上对编码的规则进行操作化。下面是关于“政府作用范围”和“政府作用方式”的编码规则(见表1、表2)：
(四)预编码与编码的信度评估 为了保证编码的信度，在细化编码规则的基础上，首先对6为编码员进行了培训。之后按照10％的比率随机抽取了60份文本进行预编码，预编码后各个变量的Kappa值如表3、4、5，说明各个变量的编码具有较高的一致性。
三、政府职能转变轨迹分析 (一)中央政府高等教育职能变化的总轨迹 图1是中央政府在1978-2014年间不同年份颁发的高等教育政策数量分布图。可以看出，1978-2005年间发文数量总体上呈现出上升趋势，甚至在2000年绝大部分高等教育机构都划归省级政府管理之后仍维持了总体上升的趋势，并在2005年达到顶峰。之后明显减少，并呈现出了U字形的发展轨迹。众所周知，2003年是中国政府职能转变中关键性的一年，即从那一年开始职能转变的重点从经济领域扩展为社会领域，公共服务、社会管理等逐步成为与经济管理并重的职能领域。从图1来看，2003年之后高等教育政策的确出现了快速的增长，但是这种增长仅仅维持了两年就出现了迅速的回落，到2008年甚至减少到2000年之前的数量。
图1 年度发文数量 (二)“谁在管”——高等教育领域管理主体及其变化 “党政分开”、“政企分开”、“政事分开”一直是中国政府职能转变中的主题。我们可以通过分析政策文本的发文单位来考察执政党、立法机关、行政机关和事业单位等不同主体在高等教育领域扮演的角色和变化(如表6)。
从上表可以看出，在高等教育政策领域，绝大部分政策(94.5％)都是由政府部门(行政系统)单独制定的，其次是执政党，其单独发文或者与政府部门联合发文的比例共计4％。人大所占比例仅为0.5％，说明我国高等教育领域政策的法律化程度不高，政府在高等教育政策领域扮演支配性的角色，同时执政党也发挥着一定作用。 从不同时间段的来看，上述情况总体上变化不大。值得注意的是，除了“其他部门”发文数所占比例呈现出持续增加的趋势之外(这说明高等教育领域政策主体的多元化趋势)，执政党、政府部门、人大和党政联合发文所占比例都呈现出波浪式的发展特点。其中，1988-2002年期间，执政党在高等教育领域的发文数量所占比例明显低于其他两个时期，而政府部门所占比例则明显高于其他两个时期。众所周知，“党政分开”改革高峰主要集中于1978-1987年间，之后改革的重点转向政企分开、政社分开、政事分开。然而在高等教育领域，恰恰是在“党政分开”改革高峰期过后，执政党单独和联合制定政策的比例最低，而在职能转变重点进入社会管理和公共服务领域之后的2003-2014年间，执政党发文的比例又有所回升，但是仍然明显低于第一个阶段。这似乎说明从改革措施的出台到产生实际影响有一个明显的时滞。 从三个阶段执政党单独或联合发文所涉及的内容来看则呈现出日渐丰富和多元化的趋势。1978-1987年的4个政策文本中，有3份是关于思想政治教育和马克思主义教育的，1份是关于学生参加生产劳动(社会实践)的；1988-2002年间的7个政策文本中，关于思想政治教育的有2份，关于社会实践的有2分，其余3份则分别是关于贯彻实施《教育法》、干部培训和党建的；2003-2014年间的14份政策中，关于思想政治教育的有5份，社会实践的2份，党建2份，其他则涉及校园文化建设、学生心理健康、学科体系和教材体系建设、就业、领导班子建设等范围广泛的问题。这似乎表明执政党对高等教育领域的领导和管理有不断扩大和增强的趋势。 (三)“管什么”——政府作用范围及其变化 从表7可以看出，中央政府颁布的政策中有47.1％的文本反映了其作为“供给者”的角色(配置政策、融资政策、生产政策、入学政策和绩效政策之和)，接近一半。同时还有39％的政策文本反映了其作为“生产者”的角色——校本政策。这说明在高等教育领域，政府在很大程度上仍然在扮演着“生产者”的角色，其制定和实施的大量政策是关于高等教育机构内部事务的，例如关于教材的编写与使用、关于如何教学、学生参加劳动、学校安全管理、学校科研机构的设立等等，其实质是干预了高等教育机构的自主权。
从不同时间段来看，政府角色在各个时间段的变化幅度不大：从“供给者”和“生产者”的角度来看，政府在高等教育领域内的职能变化不明显。三十多年来，其作为“生产者”的比例虽然有所下降——从48％下降为40.9％，但是下降的幅度有限。从三个不同的时间段来看，在1988-2002年、间，其作为“生产者”的比例最低，而同时期作为“供给者”的比例则超过了一半，达到53.4％。1978-1987年间，虽然以“给予高等学校更多自主权”为方向的改革已经开始，但是彼时尚未明确提出“转变政府职能”，相应的实践更多的是基于实践经验的探索，再加上当时还有相当多的政策是在恢复文革之前的做法，因此这一阶段政府作为“生产者”的比例最高，为48％；1988-2002年期间，一方面“转变政府职能”成为政府改革的核心目标和任务，另一方面，高等教育领域在这个时期完成了一系列重大的改革，包括从精英化到大众化、明确和落实高校独立法人地位、重塑高校管理体制、民办高校的兴起与发展等等，“市场化”成为这个阶段的标志性的符号。恰恰是在这个“市场化”趋势和精神最为明显的阶段，政府作为“生产者角色”的比例有大幅度的下降，而更多地在扮演“供给者”的角色；2003年之后，政府职能转变的重点转向公共服务和社会管理，高等教育作为公共服务的重要领域也成为改革的重点。然而有意思的是，这一时期政府作为“生产者”的比例不仅没有下降反而有所上升，作为“供给者”的比例则从53.4％下降为41.6％。这与建设公共服务型政府所倡导的从“生产者转变为供给者”、“管办分离”的方向与目标明显不符。 另一方面，作为公共物品的供给者，政府最为关注的是“入学政策”，其次是“配置政策”和“绩效政策”。其中“入学政策”在1988-2002年间所占比重最高，而“绩效政策”则呈现出稳定上升的趋势，尤其是2003-2014年间，绩效政策所占比例有大幅度提高。这恰恰与中国高等教育的发展历程相呼应：1988-2002年间，中国高等教育经历了从精英化到大众化的发展，高校招生规模急剧扩张，这一时期的“招生政策”、“配置政策”成为重点。而伴随高校扩招必然带来的是人们对高等教育质量的担忧和政府对绩效问题的重视，因此在2003-2014年间“绩效政策”有大幅度的增加。 (四)“怎么管”——政府作用方式及其变化 表8反映了政府在高等教育领域的作用方式。可以看出，规制政策在三个阶段都占据绝对优势地位，其总体比例高达80.8％，这说明在高等教育领域政府权力的运用总体上是直接而具体的，政府最常用的作用方式是强制性的。这种作用方式一般直接作用于目标个人或组织，后者没有或仅有很小的自由裁量权，其实质是减少或扩展私人的选择，一般包括通过授权、惩罚和禁止来控制生产，是“政府要求一部分个人或机构履行一定行为的程序或行动方案”。[21]规制政策虽然有其优点，如比较简单易行、管理更有效率、见效快等，但是其缺陷也是显而易见的，包括经常扭曲自愿和私人行为并导致低效率、遏制创新和技术进步、缺乏灵活性适应性差、强制成本高等，在一些社会中还面临严重的合法性问题。[22]也正是因为如此，逐步减少政府的强制性作用方式一直是我国政府职能转变的重要内涵之一，近年来努力推进的审批制度改革即是一例。而在高等教育领域，从最初的“改变政府对高等学校统的过多的管理体制”到最近的“赋予高等学校自主权”改革其本质上也都是朝着这一方向努力的。然而从统计数据来看，政府在高等教育领域职能的这一转变趋势并不明显，见表8。
从不同时期来看，规制政策在1988-2002年间所占比例最高。前文提到，1988-2002年间，是高等教育领域以大众化、市场化为方向的改革最为密集时期，而恰恰是这一时期强制性的作用手段使用频率最高，这在某种程度上似乎印证了“中国以行政化的方式推进市场化的改革模式”。2003年服务型政府建设开始之后规制政策明显减少(从84.8％下降为76.3％)，体现出中国政府正在从管制型政府向服务型政府转型的趋势。与此同时，分配政策则明显增多(从2％增加到12％)。分配政策强制性很弱，一般围绕着权利和利益的个别分配而产生。理论上应以“效率”为分配的标准，但现实中往往由于精英之间的互惠和相互支持而成为“分赃政治”的温床。构成性政策一般涉及高等教育系统的改革或者高等教育管理机构的内部事务，此类政策改革开放以来呈现出逐步减少的趋势，说明高等教育系统日趋成熟和稳定，改革的力度在逐渐趋缓；再分配政策是直接而抽象的强制，即虽然其强制性很强，但是一般不是针对具体的个人、组织或地区的，往往涉及对收入的重新分配，体现的是对社会公平的强调。此类政策呈现出稳定增长的趋势，显示出政府对“公平”“正义”价值的日益重视，也体现了政府对公共服务均等化目标的强调。 四、结论与讨论 通过对1978-2014年中央国家机关颁发的620份高等教育政策文本进行内容分析，可以发现改革开放以来高等教育领域中央政府职能及其转变的如下特点： 首先，从管理主体的角度来看，政府(行政系统)在高等教育政策领域扮演支配性的角色，同时执政党也发挥着一定作用，立法机构的作用极其有限，高等教育领域的法制化程度不高。从不同时期执政党发文所涉及的内容来看，改革开放以来，执政党对高等教育领域的领导和管理有不断扩大和增强的趋势。 其次，从管理的范围来看，虽然总的趋势是政府作为“生产者”的角色在弱化，作为“供给者”的角色在强化，但是变化的幅度不大，并且呈现出波浪式的发展曲线。整体上来看，在高等教育领域，政府很大程度上仍然扮演着“生产者”的角色，高等教育机构的自主权受到较多的行政干预，高等教育机构内部的诸多具体事务。那么为什么会发生这种“逆转”?是不是因为这一时期对政府公共服务职能的强调反而强化了政府“办大学”的角色?在其它公共服务领域是否也是如此?如是，则值得警醒和反思。 第三，政府在高等教育领域的管理方式变化不明显，代表直接而具体强制的规制政策比例一直保持在80％以上，最高时接近85％。尽管相关的改革和政策文本一再呼吁要赋予高校更多的自主权、减少政府的行政干预、推进高校自主治理，然而政府依然习惯于以强制性的方式对高等教育机构进行管理。令人欣慰的是，2003年服务型政府建设启动后，政府运用强制性方式的比例开始呈现出下降的趋势。 把上述三点基本结论整合起来，可以说改革开放以来中央政府在高等教育领域的职能虽有所转变但整体上有限。 由于研究方法和资料上的不足，本研究还存在以下几方面的限度：首先，本研究限于高等教育领域，得出的结论无法推至其他职能领域，那么其他的公共服务职能领域情况如何?这需要更多的实证研究来观察和分析；其次，中国在高等教育领域实行的是中央和省(自治区、直辖市)两级管理体制，改革开放以来，高等教育领域相当多的管理职能被下放给省级政府，例如“到2000年时全国1041所高等学校中，中央部门直接管辖的只有120余所，其余900余所高校以地方管理为主，专科教育的管理和审批权限完全交由省级政府负责”。[23]但是本文仅仅对中央政府的政策文本进行了内容分析，而未涉及省级政府的高等教育职能。下一步的研究可以补充对省级政府高等教育政策文本的分析，以对中国高等教育领域的政府职能作出更准确的判断，同时还可以补充以府际关系的角度来审视政府职能变化；第三，关于“谁在管”，一方面本研究统计的文本中没有包含一些党委系统特有的政策本文，如关于干部任免以及其他一些针对所有事业单位的政策，因此本研究可能低估了执政党在高等教育领域所扮演的角色；另一方面，在中国的制度背景下，几乎所有重要的政策文本，包括政府单独发文的政策，其出台前都要经过党委会讨论，所以仅仅通过政策文本分析很难看出党政职能的情况，而需要补充会议纪要文本分析、访谈等多种实证方法；最后，相较于其他分析视角，从政策类型的视角来审视政府职能的变化虽有其独特的优势，如它不仅能对政府“管什么”做分析，而且可以对“政府怎么管”进行分析；此外，作为一种中观层面的分析可以反映中国现实高度的复杂性和异质性，从而推动政府职能领域研究的深化。但是这同时也带来了其明显的弊端：该视角下的政府职能研究需要逐步积累关于不同职能领域的大量经验研究，才可以慢慢发展出更抽象层次的关于中国政府职能转变的因果性知识。 *感谢南京大学政府管理学院博士生肖哲、冷涛、杨志，硕士生矫大海、黄莎、史梦青、王建等同学在数据编码和分析中所做的大量工作；感谢田萌萌同学在政策文本查找和选择方面的辛苦工作。
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