从教育蓝图到教育立法——美国《不让一个儿童落后法》评述，本文主要内容关键词为：美国论文,蓝图论文,落后论文,儿童论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年1月23日，美国总统布什公布了名为《不让一个儿童落后》的教育蓝图(educational blueprint)。[1]一年后的1月8日，布什总统正式签署了《2001年不让一个儿童落后法（The No Child Left Behind Act of 2001，简称NCLB Act）》。其意义正如布什总统在签署仪式上的讲话所言：“我们国家的公立教育开始了一个新时代，一个新纪元……美国的学校将走上一条新的改革之路，一条新的结果之路……从而确保美国的每一位儿童受到一流的教育”。[2]
一、《不让一个儿童落后法》内容述要
《NCLB》的核心内容
《不让一个儿童落后法》（以下简称《NCLB法》）基本内容主要集中在作为“目录”的第2部分(Sec.2.Table of Contents)，其中包含10个Title,Title下设Part,Part下再分Subpart。尽管《NCLB法》的条款项目颇多，但核心的内容则主要体现在州政府负起更强的绩效责任，给家长和学生以更多的选择，州、学区和学校拥有更多的灵活性等3个方面。布什总统在赞赏国会通过教育提案时所说的话或许就反映了这些核心内容：“这些历史性改革将通过创设每个儿童都能学习的环境来改进我们的公立学校，其途径是真正的绩效责任、州和学区前所未有的灵活性、更多的地方控制、更多的家长选择及对行之有效工作的更多资助。”[3]
1.更强的绩效责任。《NCLB法》要求州政府在全州范围实施涉及所有公立学校和学生的绩效责任(accountability)制度。这一绩效责任制度主要包括各州制定并实施富有挑战性的州级阅读和数学标准，所有三至八年级学生必须参加年度考试，确保所有群体的学生在12年中达到熟练(proficiency)的州级年度目标。那些在实现州级熟练目标方面未能每年取得一定年度进步(adequate yearly progress,AYP)的学区和学校将面临改进、纠错乃至重组，而符合超越AYP目标或者消除了学业成就差距的学校将获得州学业成就奖(State Academic Achievement Awards)。
2.更多的家长和学生选择。《NCLB法》极大地增强了那些就读于未达州级标准学校的学生及其家长的选择权。对于就读于那些被确认为面临改进、纠错和重组的学校的学生而言，地方教育当局必须给他们以在更好的公立学校，包括公立特许学校就读的机会。对于就读于那些持续失败的学校（即连续3-4年未能符合州级标准的学校）的学生而言，地方教育当局必须允许低收入家庭的学生运用《NCLB》第1款的资助经费，从公立或私立的机构获得补充的教育服务，而这些公立或私立的服务机构必须提供适合于学生达到州级学业标准的教育服务。为了确保地方教育当局能够提供学生选择，《NCLB》要求学区把第1款中的20%经费留用于这类学校选择和补充教育服务。
3.州、学区和学校的更多灵活性。《NCLB法》规定州和学区在运用联邦教育经费方面可以获得前所未有的灵活性，以换取对学生学业结果更强的绩效责任。《NCLB法》规定的灵活性主要包括州和学区可以动用他们获得的4个资助项目经费的50%，以用于其中的任何一个项目，这4个项目包括教师质量、教育技术、创新机会和安全及无毒品学校。而在此之前，联邦经费的使用必须严格按照项目进行，不得相互混用。
立法中的2个关键词语在此给予解析。[4]
一是绩效责任(accountability)。在美国，存在一些长期以来未能有效对其学生实施教育教学，以使他们达到规定的学业标准和要求的学校，这些学校被称作失败学校(Failing Schools)，亦称作成绩低下学校(Low-performing Schools)。1990年美国提出全国教育目标之后，这类持续成绩低下学校的问题已成为美国教育决策者、教育界和社会公众广泛重视的热点问题。决策者决定采取相关措施来奖励办学成功或惩罚办学不力的学校，以确保所有的学生受到良好的教育，达到规定的标准。如在1997年就已有22个州通过了相当于“学术破产法(academic bankruptcy laws)”的立法，明确了州有权对那些学生成绩持续低下的学校即失败学校或学区进行干预。国会更是在1994年重新核准了《初等和中等教育法》，强调对Title I学校(Title I schools)给予特殊的经费补助，并加强绩效责任制(accountability system)，并要求对那些未能在其学生成绩通过基于标准的测验方面显示出明显进展的学校进行惩罚。了解这种绩效责任，大致可从四个方面入手。一是标准，这是1994年核准的《初等和中等教育法》的关键所在，其要求是所有儿童都应有实现相同高标准的机会。二是一致(coherence)，标准是关键，一致就是目标，各种计划要一致，联邦、州和地方的各级管理要一致，政策的组成部分（课程、评估、专业发展和绩效责任）要一致、所有学生可获得的教育计划要一致。三是专业发展和能力建设，尤其强调教师的专业发展和提高及学校的能力建设。四是绩效责任规定，1994年新核准的Title I绩效责任规定，把重点放在学生的学业成绩上。因此，州就要求接受Title I经费补助的地方教育当局和学校，对确保所有学生符合州所规定的成绩标准和学习内容负责。
二是适当年度进步(Adequate Yearly Progress,AYP)，这是衡量各所学校和各个学区履行绩效责任之情况的一种机制。适当年度进步是以实现规定标准的持续提高模式为基础的，它显示出每一所学校和地方教育当局：(1)每年都能得到持续的、实质性的提高，这种提高足以使它们实现所有儿童（尤其是经济处境不利和英语能力有限的儿童）达到州所规定的成绩标准水平的目标；(2)在适当的时间内实现这一目标；(3)将这种进步和提高主要与州的最后评估成绩相联系，除此之外还要运用辍学率、出席率、保持率等指标来确立这种进步。这是美国教育部在其《标准和绩效责任Title I指南》中对“适当年度进步”所作的解释。
《NCLB法》的主要项目举例
《NCLB法》涉及了范围广泛的教育改革方案或项目，这里略选若干作一介绍。[5]
关于年度考试。衡量绩效责任的主要标志是看学生的考试结果，为此《NCLB法》规定各种到2005-2006学年时，必须对所有三至八年级的学生进行阅读和数学科目的年度考试。各州可以选择或自行设计评估方式，但考试必须与州的学业标准相一致，联邦政府为此而提供的拨款额达到4.9亿美元。各州必须在2005-2006学年制定出科学标准，并从2007-2008学年起对3-5年级、6-9年级和10-12年级三个学段中的某一年级各进行一次科学科目的评估。各州的4年级和8年级学生还必须参加全国教育进步评估(National Assessment of Educational Progress,NAEP)计划所进行的阅读和数学评估，以确定州级考试的结果和水平，确定是否符合或超越AYP目标。如果州连续2年未能实现AYP目标，则联邦教育部将提供技术支持。这一全国教育进步评估隔年进行，联邦为管理这一全国评估在2002财政年度就拨出7200万美元。联邦教育部从2005-2006学年开始将向国会提交年度报告，未能实现AYP目标的州的名字将列入报告。
关于学业提高和学校选择。各州必须达到为所有学生在12年中规定的学业熟练度(academic proficiency)。各州必须确定一个最低的成绩线，必须逐步接近这一熟练度，并最终100%地达到熟练度。成绩线每3年必须提高一次。如果一所学校连续2年未能取得足够的进步，即达到州所确定的AYP目标，学校将从学区那里得到技术援助并制订一份整改学校的2年计划，而学校则必须在被确认为低效学校(low performing school)的第2年向学生家长提供公立学校选择。学区必须为那些选择在学区内其他学校就读的学生提供交通便利。如果学校连续3年仍得不到进步，学校将为提出要求的学生提供补充教育服务(supplemental educational services)，包括由私立机构提供的辅导服务。如果学校连续4年得不到进步，学区必须实施纠错行动(corrective action)，如取代一些员工或全面推行一种新的课程。如果连续5年不能取代进步即连续5年成为失败学校，则学校将被重组，如学校被州政府接管，聘用私营管理公司进行管理，改建为特许学校，或对大批员工进行重组等。
关于教师资格和质量。《NCLB法》承认美国学校面临合格教师和校长短缺的窘境。根据《NCLB法》第1编(Title I)经费而招聘的教师，从2002年秋季就必须是“高度合格的(higher qualified)”。“高度合格的”教师一般是指得到州有关机构确认或获得教师执照并在其任教的学科显示出较高能力的教师。到2005-2006学年，每一所公立学校的教师都必须是“高度合格的”。此外，在3年之内，用《NCLB法》第2编经费招聘的教学辅助专业人员必须至少完成2年的大学教育并获得协士学位或协士以上学位，或符合由地方机构确立的严格的教师质量标准。《NCLB法》将原先多项有关教师专业发展的资助方案予以合并。联邦经费将拨给州、学区、高等教育机构和一些合格的合作伙伴，而95%的州级基金必须分给各学区。所有州和学区的这一经费可以用于各种用途。
关于阅读第一计划。由于美国目前有38%的四年级学生尚不能进行最基本的阅读，即无法阅读和理解简单儿童读物的一段话语。《NCLB法》的新的“阅读第一”计划合并了原先分散在各种方案中的阅读计划，决定在2002财政年度拨款9亿美元用于阅读计划，即在2001年财政年度3亿美元的基础上再增加6亿美元，其目的在于帮助各州和学区在幼儿园至3年级发展各种以科学研究为基础的阅读计划(scientific research-based reading programs)。各州可以将最多20%的该项钱款用于幼儿园至3年级教师的专业发展和培训。各州必须通过某种竞争性的拨款机制，将至少80%的钱款分配给各个学区，其中高度贫穷地区优先。
关于双语教育和移民教育。“为英语熟练程度有限(Limited English Proficient,LEP)学生和移民学生的语言教学”为《NCLB法》第三编的标题，其A章为“英语获得、语言提高和学业成就法”，可见移民学生英语程度提高的重要性，因为研究表明英语初学者在与其英语熟练者相比较时，更容易在学业上获得较低的成绩。《NCLB法》将原先几个双语教育计划合并为一个灵活的计划，其在2002年的联邦费用就达到7.5亿美元。联邦经费的80%将根据英语熟练程度有限学生的人数及20%将根据移民学生的人数拨给各州。《NCLB法》要求各州和学区确保英语熟练程度有限的学生在美国学校连续就读3年后能英语熟练，并参加英语阅读和语言素养的考试。
关于教育技术。《NCLB法》将几个现有的教育技术项目合并成一个灵活的技术拨款计划(technology-grant program)，以鼓励对技术教育和培训采取一种更为综合的方式或途径。其经费在2002财政年度达到10亿美元，其中95%的经费直接拨款给州和学校，另外的5%经费留作全国性活动之用。州级经费的50%按公式予以分配，另外的一半则以竞争方式予以拨付。而学区必须至少将25%的该项经费用于教师的专业培训和发展，除非学区表明他们已经为教师提供了这样的培训服务。教育技术方案的经费可用于广泛的目的，如增加接触教育技术和扩大教师专业培训的机会。
二、《不让一个儿童落后法》意义评析
《NCLB法》顺利通过并生效，反映了联邦政府在提高美国学校教育质量方面的力度日益加大。特别是在9.11恐怖事件后，唯独教育成为布什政府国内事务中未受影响的少数项目之一，正如布什所言，“美国每一位儿童的教育必须永远是一项优先之事(top priority)”。《NCLB法》的通过，被美国各界认为是“30年教育领域中的最大变化”，是“几十年来最有意义的教育改革”，它“将改变美国学校的文化，而且更重要的是，将提高全国学生在课堂中的成就”。
（一）《NCLB法》加强了联邦政府在教育事务中的作用。自80年代教育改革以来，尤其自1990年美国教育首脑会议(Education Summit)召开及作为美国教育改革战略的六项全国教育目标宣布以来，美国联邦政府在全国教育事务的作用日见显现。因此促使国会通过教育立法，以求保障“全面系统的”“综合的”美国教育改革的顺利进行。例如，作为教育首脑会议的后续活动，前布什即提出《美国2000年教育优异法(The AMERICA 2000 Excellence in Education Act)》的立法提案。但甚为遗憾的是，称之为“教育总统”的布什未能使美国国会批准这一包括一揽子计划的立法提案。布什总统的这一未竟努力却由克林顿政府实现了。克林顿政府提出的也是一揽子的教育立法，其集中体现是1994年经国会通过的《2000年目标：教育美国法(GOALS 2000:Educate America Act)》。该法首先明确规定了八项全国教育目标，即在原先布什政府提出的六项全国目标的基础上再增加了两项目标。《NCLB法》的通过，使得联邦可以将用于中小学教育的经费预算大大增加。因而可以说，联邦资助经费的增加在相当程度上增加了联邦政府在美国教育改革和发展中的作用，而美国著名的《教育周刊》2002年1月9日的一篇报导的如下篇名在一定程度上反映了这一点：“《初等和中等教育法》促进了联邦在教育中的作用”。[6]
（二）《NCLB法》显示了美国基础教育立法的最新发展。1965年通过的《初等和中等教育法》把联邦的教育法规从一些单项、零散的法规发展成为全面性的教育法规，如今天《NCLB法》中的一些内容本身就是一些单独的法规。《初等和中等教育法》中最重要的内容就是“为教育低收入家庭的儿童给地方教育机构提供财政援助”的条款，即Title I（第一编），“鉴于低收入家庭儿童特殊的教育需要，以及低收入家庭的集中对地方教育机构维持足够的教育方案之能力的影响，国会因此声明，联邦的政策是向那些服务于低收入家庭儿童集中的区域的地方教育机构提供财政援助，以通过能特别有助于满足教育处境不利儿童之特殊教育需要的各种办法来扩展和改进它们的教育方案（包括学前方案）”。[7]在美国，包括《初等和中等教育法》在内的各种教育立法过若干年后就须修正并重新获得授权，克林顿政府在1994年经国会通过的《2000年目标：教育美国法》就是对《初等和中等教育法》的重新授权，而此次的《NCLB法》则是在新世纪的最新发展。经过这30多年的发展，《初等和中等教育法》许多内容都已面目全非了，但唯独这Title I依然保持至今，“不让一个儿童落后”反映的正是这一条款的真实目的。灵活性是《NCLB法》的核心内容之一，表明学区和学校可以灵活使用联邦的各类方案或项目的经费拨款，但Title I的拨款经费只能用在其原先规定的用途上。
（三）《NCLB法》凸现了美国教育中的存在问题。美国的基础教育在发展和改革的进程中，存在着众多问题，尤其是国际数学和科学成绩的比较研究更显现了美国学生成绩不尽理想的状况。《NCLB法》的各项规定和资助项目，如更多的绩效责任、全州性的统一考试、教师和校长的质量和专业发展、安全和无毒品学校、双语教育、失败学校及其重组或被上级接管等，都是美国教育界近年来普遍关注的热点问题。如就“阅读第一”计划而言，它针对的或要解决的，是大城市中相当数量的学生不会阅读或不能理解最为简单的语段的问题。如果说美国目前有38%的四年级学生尚不能进行最基本的阅读，即无法阅读和理解简单儿童读物的一段话语，这一比例在内城区(inner city)则要高达70%。正因阅读问题的如此严重，以致领导阅读第一计划的主任多尔蒂(Christopher J.Doherty)是由布什总统亲自提名的。[8]又如上级接管问题，作为拥有264所公立学校、21万名学生和27000名教师和雇员的费城学区（美国第8大学区），于2001年12月21日被宾夕法尼亚州政府根据该州《教育授权法》正式接管，其主要原因就是该学区有超过50%的学生连续3年在阅读和数学两项州级评估中位于底线组。[9]因此从另外的角度说，从《NCLB法》的规定和资助项目，我们可以解读出美国目前基础教育中存在的种种问题。
当然，美国的基础教育问题存在已久，要有效或完全解决这些问题，绝非仅仅通过《NCLB法》和拨出多少联邦经费就能实现的。因为美国“目前几乎没有一个州在扩大建立州级考试制度方面符合要求”，“要在2005年前使公立学校教师全部高度合格几乎不可能”等，美国一些媒体和教育官员如是说。[10]