佛山市高明区土地开发整理储备中心 528500
摘要：我国的土地储备制度是政府土地管理的重要举措，也是土地管理的重要组成部分。这对改善土地的有形市场具有重要意义。近年来，经济发展呈现新常态，城镇化发展，棚户区改造和地方特色小镇等新发展模式的出现，务必会对现行的土地储备工作提出新的要求，土地储备工作在运作模式、功能作用等多方面都需要进一步探索和完善。本文通过分析土地储备的重要作用，阐述了土地储备工作中存在的问题，并在实践的基础上提出了一些完善的对策，为更好地做好土地储备起到了重要作用。
关键词：国土资源；土地储备；问题；对策
引言
随着城市化进程的加快和土地市场的快速变化，土地储备制度作为一种新的城市土地管理制度，土地储备工作也得到了迅速发展。土地储备是指城市政府按照法律程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,通过对回收、收购、征用等方式取得的土地进行前期开发,并予以储存,以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制或行为。通过土地收购，盘活存量土地资产，大力推行土地招标、拍卖、挂牌的供地方式，充分实现土地资产效益的最大化，增加了政府的土地收益，为城市建设积聚了资金，这就是建立土地收购储备机制的基本动机和目标。结合实践，分析和总结了在实际工作中土地储备工作所存在的问题，以供大家参考。
一、土地储备的背景
土地储备最早起源于荷兰，随后在欧洲各国得以盛行，由于各国的政治制度、历史背景、文化差异及社会经济等方面的不同，不同的国家或地区实施土地储备的方式是不同的。我国土地储备制度起源于上海，1996年8月上海成立我国第一家土地储备机构--上海市土地发展中心。1999年6月，国土资源部以内部通报形式转发《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验。至2001年5月30日国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，自此我国许多城市逐渐拉开序幕，纷纷设立各种形式的土地储备机构。
二、土地储备发挥的重要作用
1、在土地收储工作方面，其实施的必要性主要有以下两个方面：
（一）土地收储工作是国有资源管理的重要手段之一。土地收储工作可以有效保护国有资产不外流。
（二）土地收储工作可以有效提高国有土地的利用率。土地作为国家和地方政府规划发展的首要条件，科学、高效的利用可以使地方城市的建设与发展更加合理，从而避免了项目规划不合理造成的资源浪费。同时，优质土地的储备还可以吸引外部资产的投入，促进当地经济的发展。
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2、自建立土地储备制度以来，政府通过加强政府调控，充分发挥土地资源市场配置的基础性作用，有效展示土地资产，促进城市建设，为经济社会发展提供有效保障。同时土地储备制度在优化土地资源配置，盘活存量土地资产，供给侧结构性改革，改变土地供应方式，完善规范土地市场，防止土地资源的闲置和浪费，增加财政收入等方面都发挥了重要作用。
三、土地储备的运作模式
土地储备的运作模式可以分为三类。
1、政府主导型土地收购储备模式
政府主导型就是由政府成立土地储备管理机构，比如各地方成立的土地储备管理委员会（或土地储备中心），在土地储备管理机构的指导和监管下，土地储备中心受上级政府的委托，代表政府实施土地收回、收购、征用储备和储备土地出让的前期工作。
2、市场主导型土地收购储备模式
这种土地储备模式作为市政府土地储备机构，它的职能是收购储备土地；地产集团作为国有企业，定位为土地储备市场运作载体，受土地储备中心委托，进行土地前期开发、建设和土地的管理；该模式基本采用市场化运作方式。承担市政府涉及旧区改造，配套商品房建设、收购、储备、管理及历史遗留问题处理等交办任务；这种模式有其优势，一是在于程序简单，土地进入市场速度较快，政府在土地的开发投资可以较少；二是比较注重保护土地权利人的财产权益；三是土地储备机构的职能定位比较明确。
3、政府市场混合型土地收购储备模式
政府市场混合型模式是指实行政府指导、 市场运用与土地资产管理相结合的形式，运作模式基本与政府主导型类似，只是多承担了国有土地资产管理代表的职责。政府规定了用于储备土地范围，在进行收购土地时，对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签订“国有土地使用权收购合同”．储备机构按合同约定支付土地收购补偿费用，取得土地使用权。这种模式的特点是：政府规定了用于储备的土地范围，对可收购的土地由土地储备中心与原用地者签订《收购土地使用权协议书》，储备中心按协议约定支付土地收购补偿费用后，取得土地使用权。
四、土地储备工作中存在的问题
1、收储资金的匮乏
由于在土地收储过程中，需要动用大量的资金，而这种资金如果单纯依靠有限的财政资金是不现实。储备的土地太少，无法实现政府储备土地的目标，大量筹集资金，如果靠银行贷款，融资渠道单一，贷款利息负担过于沉重，可能出现土地收益低于土地成本，产生付息困难，资金运转不灵等问题，使地方政府在土地收储工作方面显得心有余而力不足。
2、需要沟通的环节多
由于土地收储工作的需要各个部门之间相互的紧密的配合。土地收储工作调查测算的牵头部门是土地储备中心，所以，做好土地收储工作也是我们的职责所在。但在实际工作中，一些相关的部门，如林业、规划、住建等部门职责分工不明确，其中的任何一个环节如果出错了就会严重的影响到土地收储工作的进行。在一些方面的的工作量和难度都是比较大的。比如，现场调查、拆迁土地、净地移交等一些方面，还有一些比较困难的问题只是由国土资源部门出面解决是完全无法解决的，有些只有政府出面了才能彻底地解决。或者一些土地收储工作，需要在很短的时间内完成，并且要及时地进行现场的调查，以及召开评审会议，如果一个部门没有参加就不可以进行现场的调查，相应的这个评审会议也就没有任何的价值了，这样就在很大程度上使土地收储工作的进度延长。
3、土地征收和补偿成为土地储备的约束
随着物价的上涨，失地农民一系列生产生活问题的出现，原有的征地拆迁补偿标准目前难以实施，加之城中村拆迁安置规划滞后，缺乏完善的综合配套政策措施，导致征地拆迁工作难度大。虽然征地补偿标准越来越合理，但在法律上并没有明确界定，双方的谈判价格差别很大。加上现行留用地政策，留用地采取货币补偿方式，村民被征地的意愿不大。
4、部门间协作配合有待加强
土地收购储备、整理开发工作涉及面广，需要发改、规划、住建等多个部门紧密配合，但是在实际的工作当中，由于各行政部门之间不能进行有效的沟通和协调，收储意见难以统一，导致土地收储工作进展缓慢，常常错失先机。比如，连片三旧改造项目，由于城市建设规划缺乏前瞻性，缺乏国土规划等部门介入，仅仅靠储备中心人员，无法及时掌握项目界线范围内权属来源、用地手续是否齐全等情况，导致土地储备的前期工作无法开展和办理完善相关手续，出现工作进展缓慢这种局面，无形中给土地收购储备拖慢进度，增加了风险。
论文作者:黄锦燕
论文发表刊物:《防护工程》2018年第19期
论文发表时间:2018/10/29
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