城乡统筹发展中的乡村规划新方向，本文主要内容关键词为：城乡论文,乡村论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中共中央发布了11个关于农村改革和发展的一号文件，对农村发展起了巨大的推动作用。其中新世纪的六个一号文件，更是从城市支持农村、工业反哺农业的角度，提出了通过一系列“多予、少取、放活”的政策，经体制改革和政策调整，削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，促进城乡统筹发展，实现城乡同步发展双赢格局的新目标。城乡统筹的互动发展，既有赖于“城”的带动，更有赖于“乡”自身“造血”功能的完善，这就迫切需要有起纲领“龙头”作用的乡村规划的指引。可以说，在城乡统筹的大背景下，推进农村发展已成为现时期乡村规划的目的和要求。
而我国关于乡村规划的研究起步较晚，中共十六届五中全会后才掀起热潮。总体来看，研究较为零散，缺乏完整、深入的研究体系，仅限于对乡村规划一般性技术和理论的探讨，或仅停留在对乡村规划遇到的各类问题进行描述，并提出有限的解决方案，尚未涉及乡村规划的深层问题。由此，在城乡统筹的大背景下，建立一套新的指导和规范乡村地域及村庄个体综合发展、建设及治理的“乡规民约”，寻求一份有章可循的“公共政策”，就显得尤为重要，而这正是新时期乡村规划的新方向。
一、规划主旨与态度的新转变：从“植入”到“主导”
“乡土社会的生活是富于地方性的。地方性是指他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触较少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子。乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会。常态的生活是终老是乡……这是一个‘熟悉’的社会，没有陌生人的社会。”[1]7血缘关系、地缘关系、血缘和地缘关系兼有是乡村人口的三种基本构成。乡村社会是一个明显的“熟人社会”，有较大的封闭性、稳定性和传统的承继性，因此，乡村规划的理念应有别于城市规划，应在规划中充分尊重村庄、村民的“主导”作用。
(一)规划主旨的转变
当今，各学科对乡村的研究在不断推进与升华：随着乡村问题的凸显，乡村地理学研究从认知到定义，再到系统和理论，研究领域不断拓展，研究方法则趋于各学科间的融合(图1)；随着乡村产业结构的调整，乡村经济学研究从以往的对农业问题的单一剖析，发展为对乡村经济系统的多维思考(图2)，如农村土地承包责任制引发了乡村经济学对农村金融改革、产业结构升级、剩余劳动力转移的重视；由于乡村居民社会生活、社会关系等的变迁，乡村社会学研究从对乡村社会的涵义、特点、结构、运动规律扩展到乡村社会结构和社会变迁及乡村治理等层面。
图1 乡村地理学研究主旨演变
图2 乡村经济学研究主题演变
以各学科不断深入的乡村研究为基石，乡村规划的主旨也应随之转变。“排排房子，整整院子”、并村、圈地、拆房等“植入”式的工程技术做法不是乡村规划的主旨。新时期“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的乡村建设目标表明，乡村规划的主旨在于满足乡村发展的多元需求。在产业上，第一产业(尤其是农业和林业)主导的传统农业在“工业反哺农业，城市支撑农村”的号召下，努力挖掘农村潜在优势，发展大中规模的农工商联合企业和小规模兼业农业并行的多元产业结构，“着力提高农民就业创业能力”，以“千方百计促进农民多渠道就业”①。在用地上，目前乡村规模不一的分散状布局不仅浪费土地，也不利于基础设施和公共设施的配置，应转变用地理念，以节约、集约利用土地来解决有限的耕地面积与无限的用地需求之间的矛盾，为农村长远发展留有余地，保证“持之以恒增强农业发展支撑能力”②。在生态环境上，要高度关注气候变化对农村发展的影响，从原有污染治理的被动保护转变为注重节约资源、采用新能源和新技术的主动“保护”，在保护乡村原生生态基质的基础上，改变抗灾能力弱的局面。在历史传承上，从照搬城市规划的“外来植入”转变为保护乡村独有特色的“内生需求”，利用当地建筑材料、建造技术，逐项落实到村庄的民宅空间结构设计、空间布局、景观规划上，坚持村庄改造的有机更新，以促进生活方式、空间形态和建筑风格与环境的协调共生。
(二)规划态度的转向
村民“主导”已成为国外乡村规划的主流原则，并且成效显著。如韩国，不管是政府主导的“下乡式运动”，还是民间自发的“新村运动”，都强调村庄、村民“主导”，始终注意让村民自己办事、自己管事。政府虽大力支持“新村运动”，但不包办代替农民。上什么项目，完全由农民自己选择。允许推进进度有快有慢，不搞齐步走。由农民选出“指导者”来组织实施“新村运动”。相比而言，我国现有的乡村建设研究均强调通过外部力量探索乡村所蕴含的各种“自然”逻辑，缺乏寻找一种进入乡村、理解村民的思维与视角。在乡村规划上，很多以“专家”自居的规划师往往认为规划是一项需要复杂技术的职业，农民是门外汉，与农民的对话、互动是不值得关注的环节。乡村规划也往往以“移植城市意识”为主，其结果必然导致规划的实效出现“买得起，住不起”、“生产工具无处放”等现实问题，引起村民的漠视或不满。
“坚持从实际出发，尊重农民意愿，严禁形式主义和强迫命令”，是温家宝总理对开展新农村建设提出的基本原则。“把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设现代农业作为转变经济发展方式的重大任务”③，是党中央对2010年农村工作的总体要求。可见，我国政府对乡村建设的态度已出现了明显转变，且更加注重乡村的内生需求，强调乡村在发展中的“主导力”。
借鉴国外经验，紧跟国内形势，乡村规划必须实现态度转向。首先是规划人员态度的“人文”转向。要在充分理解各乡村文化传统、社区权力结构、环境与资源等基础上，通过对话、谈判、协商的方式，以协助者而非主导者的身份参与村庄的规划建设。通过“驻村体验”式的深度调查，削减技术交流壁垒，培养对乡村的深厚情感，从无灵魂的村庄材料中认识有灵魂的、生动的村庄肌体，为乡村规划注入人文气息，其中应特别注重乡村公共空间的重整与营造。村头的水口林荫树下、村内的场院与晒谷场、寺庙与祠堂、小集市等承载着乡村自治管理、文化景观、宗教信仰、商业休闲等特殊功能，彰显着乡村精神与特色风貌，表达着乡村最易识别和记忆的篇章，是乡村“气质”之所在，是维系村民认同感与归宿感的精神领地之所在。通过乡村公共空间的重整与营造，形成一个生态、动感的乡村有机公共空间网络，是乡村规划人文转向的有效支撑。其次是村民态度的“主导”转向。乡村规划涉及村民生产生活的方方面面，关涉村民内生需求的各个要素，村民应成为乡村建设的主体，在观念上树立“主导”意识，自觉参与到规划中，变“要我干”为“我要干”，从根本上保障乡村建设的顺利和持续进行。
二、规划体系与模式的新延展：从“个体”到“系统”
我国的乡村规划大致经历了雏形期、成长期、完善期三个阶段(图3)。改革开放初期，我国提出开展乡村规划来指导建设，但规划主要针对解决农民房随意占用耕地等农保田问题。20世纪80年代后，乡村规划的概念和定义从无到有，逐步走上有规划可循并按规划建设的轨道，乡村规划的理论基础、方法、技术标准初见雏形。20世纪90年代后，乡村规划步入有法规可依的阶段，1993年6月国务院发布《村庄和集镇规划建设管理条例》，并配套颁布了相关法规和标准，如《村镇规划标准》(GB50188-1993)，《村镇规划编制办法(试行)》(2000)等，成为我国乡村规划建设的有效依据。但这些规定以一般性的原则指导为主，仅对规划编制、实施、管理、用地布局、专项规划等进行相对翔实的规定，将规划划分为总体规划和建设规划两个阶段，既缺乏对乡村个体的规划验收，也无法协调乡村与城镇的区域关系，城乡差距日益扩大。21世纪以来，城乡统筹成为乡村规划的主题，2007年10月通过的《城乡规划法》将乡村规划纳入法定范畴，把城乡发展作为整体来考虑，打破了“规划立法和管理”的城乡二元体系，为解决城乡内部建设的诸多混乱现状、实现城乡协调发展指明了方向。但与之不适应的是，现有与乡村规划有关的法规标准，如《县域村镇体系规划编制暂行办法》(2006)、《镇规划标准》(GB50188-2007)等的针对性和可操作性都不是很强，乡村规划尚处于“个体”发展阶段，亟待“系统”完善，以承接城乡统筹发展的历史使命。
图3 我国乡村规划发展历程
(一)规划范围的拓展
“村庄是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，“村庄、集镇规划区是指村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设及发展需要实行规划控制的区域”④。可见，我国现有乡村规划基本把乡村看成是一个“点”，实施的是面对乡村内部地域的个体规划，村域规划成为中心村规划的“附属品”，城市规划区范围与村域范围外的广大地带则成为规划的真空地带，影响了乡村地域空间人口和资源的合理配置。在统筹发展的大背景下，乡村发展不应走单一的城镇化道路，而应通过比较优势，发展城乡混合化的社区，实现城乡一体化。乡村规划应冲破“就乡村论乡村”的禁锢，实行包括乡村全地域在内的全覆盖规划。要借鉴日本的经验，拓展乡村规划的范围，从“个体”式的“点”规划走向“乡村地域”的“面”规划，避免各自为政的乡村建设带来的千村一面及恶性竞争。
(二)规划内容的延伸
图4 我国现有涉及乡村规划的法律法规⑤
《村庄和集镇规划建设管理条例》、《县域村镇体系规划编制暂行办法》、《镇规划标准》都有乡村规划相关内容的陈述(图4)，但内容缺乏系统性和针对性。不管是村庄总体规划，还是村庄建设规划，都是“个体”性的⑥。传统的城镇体系规划注重区域范围内的网络和城镇节点的规划，只能从宏观、抽象的角度对区域城镇发展作出结构性安排，无法对城乡建设的用地关系、建设和非建设用地之间的控制协调进行有效的引导，难以满足城乡统筹发展的需要。为此，乡村规划应实现内容上的延伸，由城镇体系的节点网络规划走向对区域内面状空间的有效规划、引导和调控；将社会经济发展规划、城市总体规划、城镇体系规划、土地利用规划、生态环境保护规划、区域性交通和技术设施规划等进行有机整合，划定各种生态保护、农田保护等非建设用地控制范围，在明确城市建设控制边界的前提下，确定乡村发展空间，并架构信息交通和基础设施体系，以有效指导区域内城乡空间组织及生态空间维护，并支撑乡村规划内涵的网络建构。
(三)规划体系的完善
从县(市)规划体系来看，强调城乡互动的城乡统筹发展要求镇规划与乡规划适当区分，以明确“城市反哺农村”的基本思路。乡村规划是城镇规划自下而上的重要补充，规划编制体系应从目前强调“建制镇—集镇—村庄”的编制体系转向“城镇规划+乡村规划”的编制体系，以凸显乡村规划的“基点”作用(图5)。
图5 规划体系的完善
从面向农村地区的规划体系来看，城乡统筹视角下的乡村规划应涵盖宏观和微观两个层次，从“个体式”的“村庄综合规划”走向“系统化”的“村庄布点规划”。村庄综合规划从微观层面解决村庄的社会发展和空间布局问题，包括村域总体规划、建设整治规划、村庄行动规划，关注村庄内部的社会及产业发展战略，农村生产、生活服务设施及公益事业等建设的用地布局，自然资源和历史文化遗产保护，防灾减灾等的具体安排，以及村庄环境、基础设施、建筑物的整治等，凸显的是个体性。村庄布点规划的本质是对乡村聚落地域多维空间的结构优化与重组，建立一个与区域城乡协调发展相匹配的乡村聚落体系，包括村庄体系、规模、布点、职能、管制、设施配套和专项规划，以及实施和保障机制。村庄布点规划要关注城镇与农村的区域关系，考虑公共设施及重要基础设施的区域共享与配置，以及对城市规划区以外地域空间中村庄的生产力、产业结构、公用服务设施、基础设施、环境保护等的总体安排等，并制定村庄集聚、撤并、迁移、保留、控制等的具体方案和步骤，凸显的是系统性。从村庄综合规划走向村庄布点规划，不仅完善了村庄规划的内部体系，更为乡村规划在县(市)域规划体系中的完善奠定了基础。
三、规划策略与制度的新提升：从“蓝图”到“过程”
目前，大多数村庄规划过程(图6)多简单地套用或移植城市规划过程模式，这种简单的“借用”及由此而生的缺陷并不仅仅限于操作方法与技术本身，更涉及指导理论与理念问题。“自上而下”的传统村庄规划作为政府行为，其规划决策取决于领导意志或经济集团的利益，缺乏公众的有效参与，导致规划不能满足村民的普遍性需求与愿望，也无法协调与平衡公共利益，其指导性、可操作性不强，无法系统、科学地指导村庄建设发展。村庄规划中即使存在公众参与，也只是被动的、初级阶段的参与，仅停留在有限知情权和监督实施的较低层次上，存在较多问题[2]34。因此，从乡村特质出发，探求规划制度与策略的创新迫在眉睫。
图6 当前乡村规划过程模式⑦
(一)规划制度的突破
国外为提高村民参与乡村规划实际运作的参与度，建立了有效的制度。在日本，一个农民至少要参加三种农民组织，即农业合作社、土地改良区及木纳(一种乡村社区)。其中土地改良区及木纳与农民参与土地整治、农田水利建设等农业发展项目关系密切[3]47。
我国乡村地区改革的方向主要是“建立乡村公共财政体制，改革与完善乡村治理结构”。“村民自治”、“村民意愿”等的实现都有赖于乡村治理制度的创新，如我国近年来出现的“村委会—社区理事会(可以看成是村庄的内生组织)—项目管理小组—基本农户”的新型农村社区自治组织机构，就是一种大胆而有效的制度创新尝试，其中社区理事会是该组织链的核心环节。由村民直接选出的村民代表组成的社区理事会是农民自己的组织，以地缘为基础，以公共设施建设、公共事务管理、公共空间的营造为前提，是乡村发展与治理的有生力量。理事会在为村民参与提供组织平台的同时，也建立起相应的行为规则，形成村民“利益共享”的自我整合机制。社区理事会可以有长期和短期两种形式，长期的理事会是地方的综合性理事会，以事件或项目牵头的短期理事会，如规划理事会，在规划编制完成后解散，规划的实施反馈事宜交由长期理事会负责。这样，“自下而上”的理事会与“自上而下”的村委会共同构造了乡村的微观组织，深化了村民自治的内涵，建立起大家事情大家办、大家事情大事议的活动机制，从而由内而外地促进了乡村建设运行机制的转型。
(二)规划策略的探索
1.村庄行动计划
与城市规划不同，乡村建设的参与建设主体与利益主体都是村民自身(表1)，乡村建设是村民自我组织、自我觉悟和村庄自我改造的一个递进过程。为了调动村民参与规划的积极性，目前通常采用问卷调查、规划模型展示、方案公示、座谈会等形式，但由于认知水平和对规划的理解程度相对较低，村民或对乡村规划漠不关心，或只关心自家利益，乡村规划最终往往是“纸上画画、墙上挂挂”。但我们不能因此忽略这些“沉默”和“无权”的利益主体，应创新规划策略，唤起村民参与乡村规划的热情。由于村民文化程度和素质相对较低，较之于具有专业壁垒的城市规划蓝图、说明书和文本，他们更倾向于以自身的需求和意愿为任务的规划设计任务书，倾向于规划内容的直观表达。为此，可采用行动计划的形式，按重要性和时间排序分解成村民易懂、易接受、易操作的多个行动规划。在行动规划上明确表述近期村庄建设与整治的项目内容、进程、实施主体、投资概算与经费来源。可以预见的是，当首个行动计划实施后，村民看到其良好的效益，得到真正的实惠后，将会接受并支持下一个行动计划的进行，逐步建设村庄。
2.规划的动态维护
《城乡规划法》的基本原则是先规划后建设，但城市规划实施管理不仅仅是简单地执行规划，还需要根据各种影响因素的发展变动去应对和解决不断产生和演化的各种矛盾与问题，以及依据“自上而下”和“自下而上”的需要，对城市规划加以不断优化和完善。历年行政区划数的变动⑧表明，乡镇较县市的发展具有更大的不确定性，这在很大程度上是由于其“基点”乡村发展的不确定性。因此，应对批复后的村庄规划方案进行规划调整和动态维护。在具体操作上，上述行动计划也可作为动态维护的一种有效方式，即行动计划不必罗列规划期限内所有村庄建设与整治的项目，可按行动时序分阶段陈述，在考察已实施行动的绩效后，确定下一阶段的行动计划，从而动态地推进村庄建设。其中值得注意的是，行动计划实施效果的反馈尤为重要。
“促转变”将是我国2010年经济工作的主线，这一方面要求调整旧有不合理的结构，另一方面要寻求新的增长动力和发展空间。目前我国城镇化率不足46％，广大的乡村地区将成为我国重要的增长与发展空间。随着中小城市城镇居民户籍限制的放宽，城乡统筹将步入发展的新阶段，乡村规划也必然朝着新的方向发展。笔者反思了城乡统筹发展热潮中乡村规划的不足，从规划理念、规划编制、规划过程三方面提出了乡村发展的新方向：乡村规划应从“植入”走向“主导”，从“个体”走向“系统”，从“蓝图”走向“过程”。
注释：
①2010年我国农业农村工作五大重点任务之一。参见《中央农村工作会议召开 部署明年农业农村工作》，2009年12月28日，http://news.cntv.cn/china/20091228/104184.shtml，2010年3月15日。
②2010年我国农业农村工作五大重点任务之一。参见《中央农村工作会议召开 部署明年农业农村工作》，2009年12月28日，http://news.cntv.cn/china/20091228/104184.shtml，2010年3月15日。
③参见《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(2009年12月31日)，2010年1月31日，http://news.qq.com/a/20100131/001379.htm，2010年3月15日。
④参见《村庄和集镇规划建设管理条例》(1993)，2009年12月30日，http://baike.baidu.com/view/435825.htm?fr=ala0_1，2010年3月12日。
⑤阴影部分表示较多涉及“村庄规划”的相关内容。
⑥《村庄和集镇规划建设管理条例》规定：“村庄、集镇总体规划是乡级行政区域内村庄和集镇布点规划及相应的各项建设的整体部署”，包括“乡级行政区域的村庄、集镇布点，村庄集镇的位置、性质、规模和发展方向，村庄集镇的交通、供水、供电、商业、绿化等生产和生活服务设施的配置”；“村庄、集镇建设规划在总体规划指导下，具体安排村庄、集镇的各项建设”。
⑦资料来源：吕斌、杜珊珊、黄小兵《公众参与架构下的新农村规划决策——以北京市房山区石楼镇夏村村庄规划为例》，载《城市发展研究》2006年第3期，第34-38页。
⑧数据来源于2001-2009年中华人民共和国国家统计局编《中国统计年鉴》(中国统计出版社2001-2009年版)中的历年全国行政区划。