我国农民工法律援助制度：意蕴、困境与优化路径——基于西安市区农民工生存状况的调查研究，本文主要内容关键词为：农民工论文,意蕴论文,法律援助论文,西安论文,调查研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2013(06)-0086-06
一、引言
农民工群体是我国工业化、城市化进程中形成的特殊社会群体，他们既是城市建设与产业结构升级的积极贡献者，又是当下城乡二元体制下的尴尬群体，成为介乎农民与城镇市民之间的典型社会力量。国家统计局统计数据表明，“2010-2012三年间农民工群体以年均约4％的增幅在壮大，2012年底全国已有2.63亿农民工，占到全国总人口的19％”[1]，农民工群体成为中国特色社会主义建设过程中必须正视和无法回避的重要群体。但在经济社会整体处于转型阶段的今天，我国对农民工群体的关注力度和效果显然与农民工群体自身的发展速度之间呈现诸如社会身份与职业身份、社会保障与工作性质不一致等方面的不一致，这种“不一致”将影响中国特色社会主义和谐社会的建设进程。本文试图以“农民工法律援助制度困境”为切入点，结合笔者前期开展的“西安市区农民工生存状况调查研究”数据，通过定量分析与定性分析方法，获取当下农民工法律援助制度与援助工作的基本现状，并以此为基础寻求相应的优化机制。
二、农民工法律援助制度的基本意蕴
农民工是在我国特殊制度变迁与社会转型期间出现的特殊群体，是“我国城镇化战略的重要推动主体”[2]。当前，这一群体快速壮大，有关这一群体的系列现实诉求也快速膨胀，成为政府、学界、社会部门的关注重心。在这些现实诉求中，最为迫切和根本的诉求就是建立和健全农民工法律援助制度；作为我国特有的弱势群体维权体系，它具有典型的社会保障意义。
(一)农民工法律援助制度的基本内涵
农民工法律援助制度是中国特色特殊群体的保障制度，具体而言是以农民工为主体对象，以法律救助、法律救济为主要途径的社会保障机制。全面认识农民工法律援助制度，需要对农民工群体、法律援助制度等范畴进行理论把握和定性分析。
农民工法律援助制度是以农民工为保障对象的法律机制。农民工特指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员，是“我国从二元结构转向现代多元经济，从计划经济向市场经济的转型转轨过程中推行渐进式改革的结果”[3]。农民工群体在统计意义上有狭义和广义之分，狭义的农民工指跨地区外出务工人员，而广义的农民工还包括县城、镇、乡内二、三产业就业的农村劳动力。这一群体具有双重属性，一方面，他们是法律规定下的农业人口，只享有农村人口的相关法律权益，不具有作为一般城市人口和工人的相关法律主体地位和社会保障；另一方面，他们在城市务工，从事建筑、家政、运输等季节性、临时性工作，具有一定的工人性质，虽然不属于传统城市人口，但由于其长时间的滞留已成为事实上的城市居民。这里我们所关注的农民工是广义层面的农民工，农民工法律援助制度的关注对象也是具有广义特征的农民工群体，凡是符合上述特征的农民工群体都是农民工法律援助制度的保障对象。
农民工法律援助制度是法律援助制度的特殊形式。法律援助制度是各国普遍采用的司法救济制度，是国家责任、社会公平的重要体现。严格意义上讲，法律援助制度也有狭义和广义之分，其中：狭义的法律援助制度专指律师对公民的法律义务帮助，而广义的援助制度是指“国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度”[4]。显然，我国农民工法律援助制度应该是一种广义的范畴，它既包括“在整个法律程序的各个环节为受援对象提供法律帮助，也包括法院对诉讼费用的减免等，受援对象涵盖全社会需要法律帮助的一切公民，援助范围涉及法律事务的各个领域”[5]。需要特别指出的是，受农民工群体特征及其发展状况的影响，农民工法律援助制度有其特殊性，这种特殊性表现在农民工法律援助制度体系、主体法律素养、外在制度保障等多个层面，并与现下农民工群体的社会身份呈现对应性关联。因此，从本质上而言，农民工法律援助制度是法律援助制度的特殊形式，是一种旨在保障农民工群体合法利益的法律机制，具有特定的群体特征。
(二)农民工法律援助制度的逻辑结构
农民工法律援助制度的逻辑外延，或曰逻辑结构，是衡量农民工法律援助制度成熟与否的外在标准，是一种趋于系统化的法律制度体系。从农民工法律援助制度的内涵出发，结合当前国内有关该方面的研究成果，我们可以对农民工法律援助制度做以系统化的架构或设计，认为在其制度体系中应该包括三个基本层面的内容，即：组织架构层面、法律法规层面和援助执行层面，其中法律法规是灵魂，主导组织架构与援助执行；组织架构是依托，执行法律法规、优化援助执行；援助执行是补充，完善法律法规、拓展组织架构。
具体而言，农民工法律援助制度的逻辑外延及其关系，可以定位为：(1)组织架构层面是物质基础，是制定、优化、履行、监督农民工法律援助制度及其效果的核心部门，应该包括司法部门、律师事务所和其他社会法律援助机构等，主要负责民事代理和刑事辩护及其以外的法律宣传、咨询工作。(2)法律法规层面是操作规范，是明确农民工法律援助制度的适用范围、操作程序、操作原则和技巧的指导性文本与法律精神，体现农民工法律援助制度的理念、宗旨、原则等内容，是对该制度“何以存在”“发挥效力的依据”“如何发挥效力”的文本化、具体化。(3)援助执行层面是辅助手段，是确保农民工法律援助制度得以有效有序开展的补充措施，这类援助执行手段包括法律援助热线咨询、律师值班接待咨询、户外法律咨询、法律专家门诊等一系列社会渠道，是丰富农民工法律援助制度的社会机制。这三者两两相依、相互促动，共同构成了农民工法律援助制度的逻辑体系，形成了密切的合作机制(如图1)。
图1 农民工法律援助制度的体系结构
(三)农民工法律援助制度的价值意蕴
农民工法律援助制度具有多重价值意蕴。从制度建设层面而言，农民工法律援助制度的设立、实施与完善是一种典型的法制创新；从社会效益层面而言，农民工法律援助制度是对社会公平的促动，更是对社会主义和谐社会的实践回应。
1.彰显中国特色的法制创新
农民工法律援助制度作为专门针对农民工这一弱势群体的法律制度，其作为制度本身就是一项创新，是优化社会管理机制的法制创新。
作为科学的、持续的制度创新机制，农民工法律援助制度自开展之日起，就保持着一贯的发展性、动态性特征。细数近年来，国家层面关于农民工法律援助制度的完善步伐，也恰恰印证了该制度作为社会主义制度创新的重要意义。从2004年9月司法部与财政部、劳动部等九部门联合出台的《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》，到“2004年11月司法部和建设部联合下发的《关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》，再到2005年9月司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台《刑事、民事法律援助规定》”[6]，以至于近年来诸如“外来务工人员法律援助工作站”“农民工法律援助绿色通道”“湖南省农民工法律援助律师志愿团”等农民工法律援助社会机制的出现，无不见证着农民工法律援助制度自身的体系化趋势和发展性特征。这也见证了我国农民工法律援助制度自创始之日起就不断向纵深发展的成果，见证了以农民工群体合法诉求为创新源泉的制度活力。
2.促动民生主题下的社会公平
农民工法律援助制度在其本质上是经由制度形式而达至农民工群体利益公正的制度正义。从这一核心要义出发，便能发现农民工法律援助制度的旨归。理解该命题，可以从保障人权的宪法要旨中得到原解。十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第三十三条规定“国家尊重和保障人权”，而农民工法律援助制度的实施正是对这一精神要义的具体化。显然，农民工法律援助制度这一制度是以促进农民工的人权实现为目标的，是对农民工群体合法诉求的法律主张，更是对近年来农民工合法利益不断受侵害的现实的正面回应。因此，从这一层面理解，农民工法律援助制度通过促进农民工人权的实现而促进社会公平。
在更高层面上，我们认为农民工法律援助制度是对构建社会主义和谐社会的实践回应。构建“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社会成为当前乃至今后一个时期我国社会发展的主题，其中稳定是构建和谐社会的前提，而达到社会稳定需要民主法治和公平正义的保障。农民工作为社会弱势群体，其合法权益往往容易受到侵害，由此引发的法外极端处理手段往往引发犯罪、激化社会矛盾，构成了城乡稳定发展的隐患，从而也制约着和谐社会建设的进程。农民工法律援助制度作为一项保障困难公民享有平等法律帮助权的制度，有助于化解群众矛盾、维护社会稳定、增进社会正义，因而会在实践层面促进社会和谐发展，是社会主义和谐社会的有机组成和内在必然。
三、我国农民工法律援助制度的运行困境
农民工法律援助制度的建立与实施，是增进社会公正与和谐的重要标志，也是社会管理机制创新的重要体现。但一项制度从最初的方案起草，到制度的制定、执行，再到最后的监督环节，是关系复杂、因素多元、充满变化的系统工程。作为一种新的制度与实践机制，农民工法律援助制度也具有系统工程的显著特点，并在与农民工群体特点耦合的过程中伴生出系列现实问题，这些问题构成了当前农民工法律援助制度的运行困境。
(一)制度困境：农民工法律援助制度本体缺陷
制度困境是影响农民工法律援助制度的首要“瓶颈”。从当下农民工法律援助制度的本体来看，制度困境主要表现为立法层次不高、制度普适性有待提升两个主要方面。
一是立法层次整体偏低。为引起国民对法律援助制度的重视，西方很多发达国家将法律援助放置在国家宪法中。意大利宪法的第24条就明确规定：“贫困者有被任何法院起诉和法院答辩的可能性，应有特别制度保障之”[7]。而相比之下，我国的法律援助机制则显得逊色，即便是作为法律援助制度最高层次的立法——《法律援助条例》，也仅为国务院出台的行政法规，而并非全国人大立法，立法层次较低，法律权威性不足，法律调节范围有限，一般情况下也只对从属于政府的司法行政机关，特别是司法行政机关管理的各级法律援助中心有约束力，而无法协调解决与法院、检察院的关系。然而，实践中大量的法律援助案件涉及到与法院和检察院的关系协调问题，这从而导致农民工法律援助的调节范围和适用效果呈现某种缺位。
二是制度普适性有待提升。以对法律援助对象的界定为例，《法律援助条例》第1条规定：“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，制定本条例”，表明我国法律援助对象偏重于“经济困难”的人。该条例第13条规定，“经济困难的标准按照申请受理的法律援助机构所在地的经济困难标准执行”，对于“经济困难”做出了规范性界定。然而，“法律援助除了应具有资助性外，更应特别强调社会平等性”[8]，援助对象应该是那些最需要法律服务的人，而不仅仅是“经济困难的人”，将当地政府制定的最低生活保障标准作为是否提供法律援助的标准既不明确，也欠合理。因此，从作为农民工法律援助制度的主要法律依据来看，单一化的经济划分标准显然不能完全满足广义农民工群体的援助诉求，不具有群体内的公共普适性。
(二)过程困境：农民工法律援助制度程序繁复
在依据农民工法律援助制度实施具体援助的过程中，受到诉讼程序和执行效果等层面的影响，农民工法律援助的实际效率偏低。具体而言：
从诉讼程序来看，维权成本高，维权动力不足。当前我国农民工法律援助主要集中于在工资支付、工伤赔偿、职业病赔偿等方面，属于劳动纠纷问题。按照我国现行的《劳动法》《工伤赔偿条例》等有关法律规定，劳动纠纷问题适用于劳动仲裁前置及一裁二审的法律程序，即“劳动仲裁——行政复议——行政一审——行政二审——民事一审——民事二审”等程序。除去现实操作中为用人单位恶意的拖延争议时间，按照现行法律规定履行完程序，农民工维权全程最快要耗时18个月零7天，稍慢则需要33个月零22天，这从逻辑上造成了农民工维权程序的复杂性，实施过程中会导致农民工维权成本居高不下，相当一部分维权农民工则会因程序问题选择放弃维权行动。法律援助制度也受程序阻力的影响而出现效力式微的状况。
从执行层面来看，执行困境加大维权阻力。一般情况下，侵权人在诉讼环节可以按照法律规定进行担保，申请对财产采取财产保全或先予执行，然而由于农民工收入水平较低，财产数额无法达到相应要求，陷入执行困境，赢得了官司却得不到相应赔偿，最终造成法院胜诉判决成为一纸空文，从而导致法律援助结果变成实质的援助落空。
(三)经费困境：农民工法律援助制度保障乏力
经费保障“是维持法律援助制度整个机制运作的基本条件，没有大量的经济投入作为坚强后盾，农民工法律援助工作的开展可以说是举步维艰”[9]。《法律援助条例》中第3条明确规定：“法律援助是政府责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济社会协调发展”。当前全国大部分市县也已经将法律援助经费纳入财政预算，但总体上讲，农民工法律援助经费还有很大缺口。统计结果显示，2011年全国法律援助经费为12.77亿元，人均仅0.98元(按13亿人计算)，远低于“英国人均法律援助费用21英镑、美国人均5美元、加拿大5加元、德国4.5美元、南非1美元、日本3美元、韩国0.75美元”[10]，远低于其他国家的经费保障水平。由此可见，当前我国现有的法律援助经费保障水平远不能满足弱势群体对法律援助的需求，这也成为影响农民工法律援助制度效力的直接原因，导致一些有欲望维护正当合法权益的农民工无法表达必要的诉求，农民工法律援助制度也客观地呈现出机会不公的缺陷。
(四)素养困境：农民工法律援助制度主体缺位
农民工作为法律援助的目标群体，其自身素养的水平直接或间接的影响着法律援助制度的客观效果。当前，我国农民工素养水平并不乐观，其自身的法律知识和法制观念不足，直接影响其主动寻求法律援助的机会和意愿。笔者对西安市1200名农民工进行问卷调查，结果显示农民工群体的法律素养整体偏低，他们对于《劳动法》、《劳动合同法》、《工伤管理条例》等与其切身利益相关的法律法规少有涉猎，甚至还有很大比例的农民工从未听说过这些相关的法律法规(见表1)。这从农民工的群体特征中部分地说明了，当农民工合法权益受到侵害时，不寻求法律途径的现象。
此外，农民工群体的受教育程度低是制约其寻求法律援助的又一主体阻力。笔者的调查数据显示，“绝大多数(71.9％)西安农民工的受教育程度为初高中水平”[11](见表2)。这在一定程度上反映了文化知识素养水平较低对农民工法律援助制度执行效率的负面影响。
四、我国农民工法律援助制度的优化路径
农民工法律援助制度被誉为“驶向贫弱者的诺亚方舟”[12]，它的设立为实现社会公平、促进司法公正发挥了积极作用。在农民工群体和农民工利益诉求不断高涨的转型时期，克服农民工法律援助制度困境刻不容缓。基于上述分析，我们认为在优化我国农民工法律援助制度的过程中，应实施健全机制、强化保障、完善渠道、加大普法的“四位一体”路径，为形成中国特色的农民工法律援助制度体系创设条件。
(一)健全农民工法律援助的法律机制
首先，从程序上构筑完善的农民工法律援助机制。在对原有法律法规中有关法律援助的条款进行通盘整理的基础上，出台《法律援助法》，并借鉴意大利法律援助制度，在公民基本权利和义务中增加“经济困难的公民具有获得法律援助的权利”条款，做到引宪予以鸣重。此外，明确将法律援助经费纳入国家财政预算，并随着国民经济发展不断增加，扩大法律援助的受援范围，把交通事故、医疗事故、人身伤害、恶性欠薪、工伤伤害等与农民工生存、生活权益密切相关的事故的法律事项列入法律援助范围，最大程度的为农民工群体提供方便；同时，逐步改革现存的劳动争议仲裁体制，尽快取消劳动争议的仲裁前置程序，将“一裁两审”调整为“或裁或审”或“一裁终局”，简化劳动争议处理环节，降低法律援助成本。
其次，在组织机构层面完善农民工法律援助机制。建议出台《农民工权益保障法》，明确农民工申请法律援助的条件及法律援助机构的职责，促进农民工法律援助的程序化、规范化。同时进一步完善《工资支付条列》，在国家实行月、周、日、时支付工资的规定的基础上，结合农民工群体的流动性，推行农民工工资“周薪制”，以解决当前拖欠农民工工资的难题。此外，在适当时机修订《中华人民共和国刑法》，增设“恶意欠薪罪”，切实维护农民工的合法权益。
(二)强化农民工法律援助的多元经费保障
法律援助是一项公益性事业，应以公共财政为主要经费来源。纵观世界各国，国家财政投入业已成为法律援助资金的主要渠道，英国政府的财政预算中有一项特别的不封顶的“开放性”预算，以此来保障法律援助的经费来源。因此，为农民工法律援助提供必需的办公经费是法律援助制度得以建立和不断完善的物质基础，更是落实政府责任的核心体现。
针对当前我国法律援助经费无法满足农民工法律援助诉求需要的现实，需要政府进一步加大财政投入力度，探索建立中央政府、地方政府的分级承担机制。同时，积极利用公共政策平台，吸引社会力量的介入与支持。当前我国社会捐助资金仅占法律援助经费的0.35％，远低于美国民间捐助11％的比例。为此，应进一步落实《法律援助条例》第7条规定：“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助”的规定，鼓励有能力的社会机构、企业、行业协会、公民和其他资源为法律援助提供资金扶持。此外，继续鼓励我国律师、法律援助工作者，从职业道德出发，以免费代理、免费提供法律咨询等方式为农民工法律援助提供必要的免费性帮助，构建多元化农民工法律援助经费保障机制。
(三)完善农民工法律援助的联动协调渠道
完善农民工法律援助的联动协调机制，有利于进一步改善法律援助工作的外部环境，降低农民工维权困难和增加法律援助的实效性。目前，农民工权益维护涉及检察院、建委、劳动、安监、法院、公安等若干行政部门，彼此之间相互交叉、各有侧重，但它们之间欠缺相互协调和信息互通机制，造成维权困难。为此，笔者建议由政府牵头，整合资源，成立“农民工法律援助快速反应小组”，协调检察院、公安、建委、法院、安监、劳动监察、教育、卫生、农工办、团委、工商联、工会、妇联等部门，制定详细的协调方案和政策，以打破部门之间、规章制度适用层面的差异和保护，建立程序简捷、反应迅速、快捷高效的农民工群体维权机制，促进农民工群体法律援助工作的高效化、程序化。
(四)加大农民工法律援助制度的普法力度
农民工群体作为援助对象，其自身的法律素养、维权意识、知识水平影响着法律援助的效果。法制宣传是农民工权益保障的重要环节，更是农民工群体获得法律知识的重要渠道。为此，应针对农民工群体的特点和行业特征，组织律师协会、法律援助机构、法律专业大学生以及其他法律工作者有针对性的对农民工群体进行法制宣传，提高维权意识，降低和减少农民工侵权行为发生的几率和可能性。同时，农民工输出地和输入地政府应积极探索农民工普法教育的新思路、新做法，在开展农民工技能培训的基础上，加强文化知识、工作安全和交通安全等知识的培训，特别是要把法律知识的学习作为必修课，教育农民工熟悉掌握法律援助、劳资关系、劳动合同、工伤保险、民事诉讼等与自己切身利益相关的法律知识，增强他们的维权意识和维权能力。
总而言之，农民工法律援助制度的制定、实施与优化是一项长期的系统工程，优化农民工法律援助制度功在千秋，需要多方力量、多种资源、多个渠道、多重手段的整合运用与创新，需要顶端设计的战略思路与精细化的社会管理创新。唯其如此，才能保证中国特色的农民工法律援助制度合其时、应其效、功其利。