公共管理核心课程设置依据及其优化取向，本文主要内容关键词为：取向论文,课程设置论文,公共管理论文,核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修订日期]2007-03-26
[中图分类号]G420[文献标识码]A[文章编号]1007-032X(2007)02-0063-04
公共管理核心课程体系包括学科群基础课和专业主干课，它是公共管理学科的重要载体和精华。笔者参阅了中外公共管理教育教学研究资料，结合自身教学实践，就如何科学优化核心课程体系问题，重点对南京大学、复旦大学、东南大学、上海交通大学、华东理工大学、南京农业大学、上海财经大学、南京财经大学、上海师范大学、南京师范大学的公共管理课程设置改革作了专题调查。走访了院、系两级教学主管人员，搜集了教学大纲，对同类高校的公共管理类专业教学计划作了对应比较，在受到很大启发和教益的同时，也发现公共管理教育教学投入与学科发展存在偏差，若不及时加以调整和合理重组，势必影响到公共管理人才培养的规格、质量、特色和社会适用性。
一、当今公共管理课程组合背景的利弊分析
1998年国家教育部调整全国高等教育的学科专业，重新颁发《普通高校本科专业目录》，新设置管理学科门类以及公共管理学一级学科，将隶属于法学门类的一级学科——政治学中的二级学科——行政学更名为“行政管理”，并与公共事业管理、社会医学与公共卫生管理学、教育经济与管理、社会保障学、土地资源管理学等二级学科专业一起归入公共管理学科系列。这为公共管理专业调整培养目标、改革课程设置，从原来服务目标较窄的事项管理方向转向适应面较宽的公共管理方向，提供了良好的契机，也为适应高等教育向现代化发展，建立与毕业生就业市场化相配套的公共管理教育教学改革机制，指明了新的专业生长点。与此同时，不少高校抓住高校扩招的机遇，根据就业市场对大学毕业生需求变化，通过原有或相近专业归并、改造和增设的办法，积极开辟公共管理学科。经过几年的探索实践，在人才教育教学方面已初见成效。但在一定程度上为了追求办学规模效益，在专业设置上带有较强的主观随意性，教学安排囿于教师原有的专业背景，课程组合仍受制于公共行政范式，还没有完全转向公共管理范式的视角，核心课程体系“大同小异”，且各有利弊。
1.由传统政治学等演化而来的专业课程体系带有浓厚的纯政治理论色彩
多年来，位居全国高校前列的名牌综合性大学，他们在开办政治学、哲学乃至行政学等专业教育中，形成了与计划经济体制相对应的以培养政府官员或政治理论研究人才为主旨的目标模式，具有第一流的师资力量，从社会科学基础偏向政治学，从政府研究的角度设置相关学科，高起点的理论水准、环环相扣的课程体系，有利于培养学生的政府行政理念、正式制度安排和计划指令思维，这在特定的社会历史条件下对人才培养发挥了积极作用。
20世纪90年代后期，为适应政治发展——为社会主义市场经济提供有效的政治资源，努力培养与之相适应的行政管理人才，一些大学将政治学、行政学等专业作了调整，更多的是采用开办复式专业——政治学与行政管理学，并将行政学改为行政管理，一并纳入公共管理教育范畴。在专业课程设置上倾向于政治学、国际政治学、中国政治制度史、政治哲学以及相关行政理论，这无疑有利于原有师资力量的发挥，但多半限于政府管理与治理“是什么、为什么”的基本理论层面，而从公共政策分析和公共管理运作的角度，对经营决策和各类技能的研讨和教学显得严重不足，这与当今公共服务职业化的需要相悖，也不利于培养学生对政策形成和传递过程中的组织和个人网络分析能力，很难使其对政策内容和执行结果进行评价，更谈不上具有指导或处理能力。
2.由专业管理学裂变而成的专业课程体系承袭了较多的原有课程配置
2000年前后，一批拥有管理专业的工、农、林、医、经、管类院校，对专业管理类本科发展方向进行重大调整并启动运作，以开办公共管理教育将学科专业做大做强，反映在办学途径和专业设置上各有选择：
(1)农业院校将隶属于农业经济系的土地资源管理专业划归公共管理学院，并增设行政管理、劳动与社会保障等新专业。从土地资源管理现有课程组合看，学科类基础课新增了公共经济学、公共政策学等课程，专业主干课为土地资源学、土地经济学、地籍管理、土地法学、土地利用规划学、不动产估价等。毋庸置疑，这些都是与土地资源管理相关的实用知识，但从公共管理角度考察，较多的原有课程挤占了颇具特色的公共类新课程，专业性很强的课程掩盖了对“三农”的公共管理、公共政策分析、公共行政的专长教学，可以说，这样的专业课程调整仍然是“换汤不换药”。
(2)财经院校的公共管理教育由原财经系的专业改造和新增后开办，一种是设立公共经济与管理学院，其中有公共管理系，与财政系、投资系并列，在公共管理系设立行政管理、劳动与社会保障两个专业。另一种是独立设置公共管理学院，将原有的金融与保险专科改为劳动与社会保障本科，新辟公共事业管理。就两种专业课程总体设置看，秉承传统学科优势，紧贴社会主义市场经济下财经管理需要，开设了较多的财经管理及运作规程性课程，具有较强的岗位实用性，这是无可非议的，但如何走出传统学科课程体系的束缚，创新公共管理下的财经管理公共性，在学科理论、工作经验、课程体系上充分体现专业性还有待探索。
(3)师范院校的公共管理教育则是将原有的教育管理专业一分为二：一是师范类公共事业管理——面向各类国民教育系统培养人才，打破教育管理专业毕业生只能从事中学学科教师职业的限制，为基础教育、高等教育、职业技术教育、成人教育、企事业培训及其社会力量办学等机构与组织输送人才；二是非师范类公共事业管理——社区教育与管理。当今城乡社区建设正向现代化、专业化、社会化、开放型的方向发展，对经过高等教育的专业管理与教育人才的需求，已从理性上的认识转变为工作上的实际需要，并从对主管人员的一定数量的需求逐步转向对一般的(包括非公务员身份)管理与教育人才的大量需求，这无疑为社区管理与教育专业的生长与发展提供了必不可少的社会环境，也为该专业毕业生个人的发展开辟了美好前景。但是，专业教学计划调整幅度大，公共管理课程体系(教材体系)更新节奏慢，现有“学科教师”为“管理工作者”所替代还有困难，没有完全走出传统教育学学科的影子。教学计划上以“拼盘式”的相关课程为主，公共事业管理方向的教育管理、社区教育的课程脉络显得不够清晰。因此，很有必要围绕新设定的专业目标，寻求公共事业管理框架下教育管理与社区教育知识体系的有力支撑。
3.顺应学科发展之势而新增设的专业课程体系难以充分体现公共管理功能
早在1952年，我国高等院校曾进行院系调整，学科设置较多仿效前苏联模式，将文科与理科合在一起开办综合性大学，工、林、医、师、农等学科单设学院而自成体系运行。改革开放后，为适应我国社会主义市场经济需要和高等教育从精英化向大众化转变，高校升格、扩招、合并蔚然成风，逐步形成学科组合多元化、教育类型多层次的办学模式，不少高校充分利用现有师资开办社会学科和管理学科，新设社会学、行政学、管理学类专业。到了90年代末期，为赶公共管理学科发展的新潮，在上述新辟专业基础上通过调整改办的公共管理二级学科，显然与本校传统学科优势不尽吻合，尽管这些新办专业具有明确的培养目标，但迄今在专业课程上尚未形成独特的学术风格，表现为课程组合上更多的趋同性，同类课程教材在不同高校别无选择的通用性，还没有完全打造不同高校公共管理专业的品牌，难以充分体现人才特色。再则，很多家长或考生在报考大学的志愿选择上，仍对传统学科品牌专业认可度高，选报公共管理的人不是很多，从沪宁两地10所高校公共管理办学规模看，一般每年每个专业一个班为30至40人，且部分学生是服从调配而录取的。
经调查分析笔者认为，不同类型高校在开办公共管理教育中作了许多有益的探索与尝试，已拥有一批理论较为精湛、经验丰富的教师队伍，科研成果丰硕、课程设置有了更新，为学生的专业学习提供了高层次、多视角的理论和实践平台，也为公共管理人才发展奠定了一定的学术基础。值得研究改进的地方是，不同高校公共管理下的二级学科专业设置、课程体系脉络雷同性强，不注意将本院校传统学科基础优势渗透到公共管理教育教学中，突出特色。虽在教学中有厚实的经济学、管理学基础，基础理论教学多为通用教材，而体现人才特色的技能课程教学相当薄弱，长此以往，势必会产生这样结果：一是培养出来的学生知识面“大而全”，公共管理知识不足；二是学生不伦不类，既缺少公共管理知识，又没有过硬的公共管理专业技能，就业去向不明；三是“清一色”的公共管理知识结构，给社会不同种类的人才选择制造了瓶颈，而对求职者而言，又会出现新的“千军万马挤独木桥”现象。
二、中外公共管理课程设计与配置的比较及启示
欧美国家的公共管理教育起步早、发展快，具有先进的教育理念、成熟的办学模式和教学改革思路。目前，我国高校将公共管理学科、专业范式转变更多地集中在硕士教育层次，对国外的MPA培养模式、教学大纲和课程设置作了较为深入的研究借鉴，结合自身的学科优势，致力于教学规范创新，开始走向同类学科的前沿。公共管理本科教学如何紧紧跟上，很有必要借鉴国外同类学科的课程设计，根据我国公共管理教育的现状与发展需求，探索教学改革思路，努力构建具有时代特色的公共管理学科核心课程新体系。
1.公共管理学科核心课程体系不断优化的取向
任何一门学科，都有特定的研究任务、内容和方法，都有特定的基本原理，这是确定一门学科的主要依据[1]。公共管理学科核心课程设置也不例外，欧美国家的做法是：从公共行政改革和公共管理范式转变的实际出发，认同本科阶段的教学应该是一种专业基础教育，本着通才教育的全新理念，按照社会对公共管理人才的知识结构、服务方式、能力适应和综合素质要求，以调整核心课程为突破口，推进公共管理教育教学改革。
(1)从公共行政强调理论知识和社会科学基础转为公共管理强调技能和经营管理基础 以英国为例，公共行政学科产生于20世纪20年代，而作为大学专业则迟至60年代末才建立起来，相应课程设置受制于英国政府、公共部门管理的理念和运作模式。1979年撒切尔内阁的“新公共管理运动”兴起，直接触发了英国公共行政范式向公共管理范式转变，政府开始要求公务员具有私人部门的管理风格和管理技术，要求公务员更像是具有企业家精神的公共管理者，而不是行政官员。这一需求变化无疑引发了传统大学中公共行政专业的裂变，使得原来以培养职业公务员为目标的公共行政专业建立在社会科学之上，且以政治学为主，辅助以社会学、经济学、法律和社会政策分析等的课程组合转向以经营和管理科学为基础，并且更为关注信息技术和其他技术的应用[2]。在核心课程设置上更体现了管理学和经济学的学科特征，逐步以经营战略、管理学、营销和财务管理等课程取代了传统社会科学课程而进入新的公共管理课程体系。诸如战略管理、人力资源管理、市场营销、信息管理、决策科学和公共经济学等成为公共管理专业首选课程，学科内涵更倾向于经济学，技能导向愈益明显。
(2)以核心课程为主线的教学体系紧贴时代发展需求而呈多学科融合趋势 以美国为例，他们的公共管理本科课程体系和教学计划都十分注重通才教育，在教育内容上紧跟时代潮流，旨在面向21世纪培养具有实践能力的新一代公共领域管理与领导人才。主要表现为三个特点：一是教学内容密切联系实际。如印第安纳大学环境管理学院的“自然资源与环境政策”课程，要求学生紧密结合发展中国家的矿产开发、森林采伐、过度捕鱼和环境退化等问题，以及温室效应和臭氧损耗等全球环境问题，研究再生和不可再生资源的最佳利用和保护，经济增长与资源损耗、发展战略与资源保护等政策问题[3]。二是形成递进式专业教学机制。如在公共管理类课程中开设了公共经济学，进而续开公共财政学、公共部门财务、公共财政与预算、公共预算理论与实务等。又如在开设公共政策学的基础上，进而续开相关的数量分析、公共政策制定、公共政策执行、公共政策与非盈利部门、组织与公共政策等课程。与此同时，在总体课程设置上保持5％左右的淘汰率和9％左右的新增率，让学生站在学科最前沿，有利于强化理论研究思维，提高运作能力。三是走向多学科渗透的研究领域。当今政府公共管理涉及政治、经济、社会等广泛的领域，公共管理学呈多学科融合是必然趋势。从教学角度上讲，就是要积极提倡文理兼容、学科杂交，以利于培养学生的创新能力。美国公共管理本科教育，在一、二年级，每个学生都必须跨学科选修语言、文学、写作、人文、数学、社会科学、自然科学等七大学科，到三、四年级，才选择适合个人兴趣的主修、辅修科，进入比较精专的领域[3]。
(3)中外公共管理学科核心课程体系比较差异的实质是教学理念滞后 从公共管理人才培养实际出发，学习与借鉴国外的公共管理核心课程设置的基本思路，并非是简单地增删一些课程后重组体系，更重要的是转变教育观念和教学模式。笔者从研究中得到的最为深刻的启示是，他们的经验做法最根本的一条是公共管理的转变与国家行政改革过程紧密联系，公共管理人才教育发展与公共管理社会需求一致。可以归纳为三点：一是在培养目标上，以培养行政官员的模式转向培养公务员具有私人部门的管理风格和管理技术，使其成为更具有企业家精神的公共管理者；二是在课程设置上强调通才教育，强化专业理论基础和其他通才性知识的学习，着力培养学生分析问题、解决问题的能力和务实创新的能力，实现复合和精专的统一；三是在教学过程中更多地注重对学生独立学习、更新知识、实践能力的培养与训练，将案例教学、情景模拟教学、实践教学、计算机教学(CAT)贯穿于专业教学全过程，使其学了用得上、做得好。而目前我国公共管理核心课程设计的指导思想，不同程度受制于培养传统的公务员和行政管理人员模式，技能化教学意识淡漠，反映在专业课程上更多满足于一般理论概念了解，且社会学、政治学、管理学类课程教学占了很大比重，实践教学偏少，即使安排实践教学，仍偏向于技能理论，且与相应课程不尽对应，具体怎样运作、如何创造性地管理显得无能为力。这就需要我们在公共管理学的教育思想、教育观念、教学模式和实践技能培养方式等方面有所突破。具体而言，就是在教育理念上要实现从以培养政务类、领导类、计划类的公务员为目标到以培养技术型、专业型、探索型的公务员及非公务员身份管理者为目标的转变，要有通才教育的思想、能力培养的内容、综合素质训练的方法，统筹设置核心课程体系，并付诸教学实践，才有望培养出能适应社会各种需要的公共管理人才。
2.我国公共管理学科核心课程体系应强调理论与技能的有机契合
我国正处于一个历史性变革时期，经济体制改革带动了政治体制变革，构建社会主义和谐社会的历史使命赋予公共管理特定的目标任务，要创建一个有执政能力的政府和充满生机的社会离不开强有力的公共管理，而强有力的公共管理是在丰富的管理理论知识指导下通过精湛的管理技能实践的，一流的公共管理实践势必赢得一流的社会管理绩效。这就要求公共管理人才具有时代特色、一专多能。从人才培养的角度，就是要探索一条实实在在的特色化教学新路子。在当今公共管理事业快速发展的形势下，唯一的选择是：“围绕市场办学科，依托优势开专业，依据岗位定课程，强化技能求发展”。具体落实到核心课程体系构建上，要特别善于把握如下两个环节。
(1)学科类基础课重组要以公共管理的系统工程思想为指导，这有利于培养理性思维 发达国家的办学经验告诉我们，公共管理学科产生的一个重要背景，就是市场作用强化与政府失灵并存，引发政治理论的勃兴。不仅是政府部门，非营利组织(NPO)和第三部门也拥有公共权力，亦可从事社会管理工作，这是一项浩繁的系统工程，需要多方面的管理知识和技能创新，才能适应社会主义市场经济发展的需要。那么，公共管理教育，应以什么样的课程组合，才能达到配置效果最大化，以期满足公共管理类人才知识、能力和综合素质培养的需求呢？合格的公共管理人才，应该政治上敏锐，具有战略管理眼光和统筹全局的组织能力，懂得人、财、物的开发与管理，善于预防和处置突发事件，会理财与投资，掌握现代科技知识和信息管理系统操作方法，能够定性研究与定量研究公共问题。为此，笔者建议将公共选修课改为公共限选课，提出新的课程设置思路：①专业基础课程：管理理论与方法、战略管理学、公共管理学、新公共管理、国家公务员制度、组织行为学、公共人事行政、企业管理基础、经济学原理、经济法学、投资经济学、融资学、会计学基础、人力资源开发与管理环境科学概论、社会学理论与方法、社会统计学、社会调查理论与方法、概率论与数理统计、信息管理系统、数据库应用、公文写作与处理。②公共限选课程：a)经济管理基础、新制度经济学、生态经济学、产业经济学、国际金融与贸易。b)中国政府与公务员制度、国有资产管理与资本经济、城市管理与可持续发展、公共部门人力资源管理、公共伦理学。c)科学技术史、文科大学物理、运筹学与系统工程、生命科学导论、资源学导论、环境地质学、环境政策与管理、资源与环境法学。d)美学与艺术鉴赏、公共关系与礼仪、文化经济与文化发展、文化投资与管理、文化管理与决策。
(2)专业主干课程脉络要以公共管理的基础优势为背景“同素异构”，以期达到增长知识的目的 同素异构原理本为化学中的一个原理，意指物质的成份因在空间关系即排列次序和结构形式上的变化而不同，甚至发生质的变化。将这一原理移植到公共管理人才教育教学领域，就是提倡不同类型的高校，要充分利用本学科优势，有选择性地开设公共管理学科中的二级学科专业，或以相同专业确立不同人才培养方向，采用不同的主干课程组合，把握不同的教学重点，形成各自的人才特色。