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〔中图分类号〕D916 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-7326(2000)06-0091-06
一、澳门检察制度概况
1.澳门检察院的建立和发展
在回归前，澳门检察院又称检察官公署，它是随着1991年《澳门司法组织纲要法》的颁布而建立的。在此之前，澳门检察院只是葡萄牙检察官公署在澳门的下属机构，在职务、人员上均从属于该公署。《澳门司法组织纲要法》实施后，澳门才逐步建立了本身的检察院。但澳门检察院在一定程度上仍被视为葡萄牙检察官公署在澳门的延伸，检察院的最高领导称“共和国助理总检察长”，必须由在葡萄牙具有相应级别的检察官担任，其他的检察官也大多由属于葡萄牙检察官编制的人员担任。
回归后，随着《澳门特别行政区基本法》及新的《司法组织纲要法》的实施，确立了澳门特别行政区检察院作为独立行使检察职能的司法机关的地位。为确保独立司法权和终审权的行使，在澳门司法组织架构中设立了终审法院以及与其审级相等的检察院。澳门检察院至此有了较为健全、完善的体制。
2.检察院的性质、职责
在澳门的司法制度中，检察院是唯一具有检察职能的司法机关，独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉。检察院的独立性，不仅体现于检察院的工作只能以合法性和客观标准为依据，也体现于检察官除法律规定应遵守的指示外（如上级检察官发出的工作指示，特区行政长官就某些与特区政府有关的民事诉讼而作的指示），无须听从任何当局或任何人的命令。
检察院的职责是：在法庭上代表澳门特别行政区，实行刑事诉讼，维护合法性，以及维护法律所规定的利益。
3.检察院的权限
法律赋予了检察院广泛的权限，主要包括：
(1)代表澳门特别行政区、本地区公库、市政机构、无行为能力人、不确定人及失踪人；
(2)在法律规定的情况下，维护集体利益或大众利益；
(3)提起刑事诉讼；
(4)依据诉讼法律的规定领导刑事调查；
(5)监察刑事警察机关在程序上的行为；
(6)促进及合作进行预防犯罪的活动；
(7)在其职责范围内，维护法院的独立性，并关注法院的职责是否依法履行；
(8)在具有正当性的情况下，促进法院裁判的执行；
(9)依职权在法院代理劳工及其家属，以维护其权利；
(10)在履行职责时要求其他当局提供协助；
(11)参与破产或无偿还能力的司法程序以及所有涉及公共利益的司法程序；
(12)对因当事人的法律欺诈行为而作出的裁判提起上诉；
(13)在法律规定的情况下，或应行政长官、立法会主席的请求，行使咨询职能；
(14)行使法律赋予的其他权限。
上述权限的赋予，充分地表明了澳门检察院在促进依法治澳，维护社会稳定，追究犯罪行为，营造公平、公正、法治的社会秩序诸方面肩负着重要的使命。
在检察院的各项权限中，提起刑事诉讼和领导刑事侦查是两项最基本和最主要的工作。提起刑事诉讼，主要是指检察院在刑事诉讼方面具有立案，以及决定是否提起公诉的权力。领导刑事侦查，主要是指在刑事案件的调查中，由检察院领导刑事警察部门（即澳门治安警察局和司法警察局）来开展刑事侦查，以监督警察部门所进行的侦查行为的合法性，并按侦查工作的结果决定最终是否提起公诉。
4.检察院的组织、运作方式
目前澳门检察院的组织及运作，主要遵循了“一院建制、三级派任”的模式。
“一院建制”指的是，在检察院的机构设置上，不设立对应于三级法院的三级检察院，而是采用了单一组织架构，即只设立一个检察院的方式。在澳门这样一个拥有四十多万人口的小型城市中，适宜以“大社会，小政府”为主导原则来建立政府部门的组织框架。在检察机关的组织方面，也适用这样的原则。“一院建制”的组织形式不仅符合澳门地域较小、人口不多的特点，也有助于精简机构及人员和提高检察工作的效率。
“三级派任”指的是，检察院在三级法院内派任检察官，由上述检察官在各级法院担任检察院的代表。从这里可以看到，澳门检察院的运作方式实际上承袭了葡萄牙检察制度中的派任制度（即检审合署制），检察官在各级法院内执行职务，与法院的工作密不可分。
澳门检察院的“三级派任”的具体方式是：在终审法院，由检察长代表澳门检察院，必要时可由助理检察长协助检察长的工作；在中级法院，由助理检察长代表检察院；在第一审法院，包括初级法院和行政法院，由检察官（即除检察长及助理检察长以外的其他检察官）代表检察院。案情严重、复杂或涉及重大公共利益时，也可由助理检察长在第一审法院代表检察院。
鉴于这样的运作方式，澳门检察院分别在终审法院、中级法院、初级法院、行政法院设立了办事处。各办事处由助理检察长及检察官领导日常工作，并配备一定人数的司法辅助人员协助助理检察长及检察官的工作。
另一方面，由于检察院在初级法院的工作较为繁重，牵涉面较广，意义也十分重大。因此，除设立驻初级法院办事处外，检察院还设立了独立运作的刑事诉讼办事处，协助处理刑事诉讼案件。这两个办事处的分工协作如下：
刑事诉讼办事处的主要工作是：接收刑事检察部门以及其他部门移送的刑事案件，以及所有有关刑事案件的检举和揭发信件；负责领导刑事警察部门对案件进行刑事侦查；采取拘留、扣押、搜查等强制措施；决定对案件提起公诉或决定归档（即不作起诉）。该办事处还设立由检察长直接领导、多名检察官组成的特别刑事案件组，专责、优先处理重大刑事案件（包括杀人、绑架等严重刑事犯罪）和涉及有组织犯罪活动的案件的侦查和起诉工作，以及时搜集证据和及时提出检控。
驻初级法院办事处的主要工作是：在刑事诉讼办事处作出提起公诉的决定后，在刑事案件的审判中出庭支持公诉；监督审判程序的合法性及判决的执行；处理与上诉有关的事务；在民事案件中出庭代表政府、公法人、无行为能力人和失踪人；在劳动纠纷案件中代表劳工利益出面调停；在未成年人案件中担当未成年人的监护人等。
上述派任方式，在今后的一段时期内将会予以保留，以配合诉讼法在此方面的要求。但是，应该看到，派任制度的实施也造成了一定的问题：在由第一审法院审理的刑事案件中，面对某一具体个案，领导刑事侦查的工作由刑事诉讼办事处的一名检察官负责，而就同一个案在法院审判阶段支持公诉的工作，则由派任于第一审法院的另一名检察官负责。这样不仅导致了工作上的不必要重叠，浪费检察院原已紧缺的人力资源，亦妨碍了检察工作效率的提高。因此，从检察工作长远发展的角度而言，应通过对诉讼法的适当修订，逐步使检察院的运作过渡至检控一体的模式，从而在澳门建立起一套独立、有效的检控系统。
5、检察院的人员构成及人员管理
(1)人员构成
澳门检察院由下列人员组成：检察官、司法辅助人员及其他专业、行政人员等。以下着重介绍检察官的人员情况。
澳门检察院的检察官又称为检察院司法官，后者是一个与法院司法官（即法官）相对应的概念，两者具有互通性，即：担任检察官的人士可以调任法官，担任法官的人士也可调任检察官。在现行制度下，担任检察官的条件为两项：具有法律学士学位，熟悉澳门法律制度。同时，特区也可聘用符合专业资格要求的外籍检察官。
检察官分为三个职级：检察长、助理检察长和检察官（狭义的、职级低于前两者的检察官）。
检察长不仅领导检察院的行政、业务工作，同时也是检察院的最高代表。检察长的领导职能主要体现在领导助理检察长、检察官及检察院其他工作人员的工作，发出助理检察长和检察官应遵守的工作指示，以及统一在执法过程中对法律的理解等方面。作为检察院最高代表的检察长，则须在终审法院及其他部门面前代表检察院，并代表检察院就某些事宜是否合法的问题表明意见。
助理检察长的主要职责是协助检察长在终审法院代表检察院，协助检察长开展其他工作，在中级法院代表检察院，以及在特殊情况下在第一审法院代表检察院。同时，助理检察长有权领导检察院的专责小组，并可向下级检察官发出针对具体个案的特定工作指示。
检察官的职责则是在第一审法院代表检察院，以及协助检察长开展工作。
在检察业务工作中，上述三级检察官遵守独立办案的方式，对于已经立案侦查的刑事案件是否作出起诉，均由主管案件的检察官决定。但下级检察官在业务中，须遵守上级检察官就某些事宜发出的工作指示。
在20世纪90年代澳门检察院初建时期，共有检察官十三名。在澳门回归前夕，为配合工作需求和司法人员的本地化，检察官的设置有了一定的变化：总人数升至二十六人，并逐渐有一些经澳门司法官培训中心培训的本地编制的检察官加入检察工作。但级别较高的几位检察官，均是属于葡国检察官编制的葡籍人士，其余级别较低的大部分检察官才是澳门本地的检察官。这就造成了在当时，一些较为重大的检察工作只能交由葡籍检察官处理的情况。但这些检察官具有不稳定性（一般以一年或两年为期从葡萄牙聘请，期满可续），以及政治取向的不同，在一定程度上妨碍了检察工作的深入开展。
回归后，检察官的设置如下：检察长一人，助理检察长七人，检察官十五人。检察长由澳门特别行政区永久居民中的中国公民担任，由行政长官提名，报中央人民政府任命。经检察长提名、行政长官任命的首批特区检察官共有二十三名，其中四位是留任的葡籍检察官，后者都是担任检察官的生涯超过20年、专业经验较为丰富的人士，其他十九位检察官（包括检察长）均是本地检察官。为加强执法力度，协调检察院与检察部门及廉政公署的合作关系，共有三位检察官被分别派往司法警察局担任代局长和派往廉政公署担任助理廉政专员。上述检察官的设置，不仅符合目前检察院工作实际需求，也使澳门检察院真正地摆脱了作为葡萄牙检察官公署下设部门的角色，成为独立的检察机关。
(2)人员管理
检察官的管理及纪律事务由检察官委员会承担。该委员会由检察长、助理检察官代表一人、检察官代表一人以及行政长官指定的社会人士两人组成，有权对检察官进行评核及对其实施纪律处分。
至于检察官以外的其他工作人员，在回归前存在严重的管理脱节问题：由于这些人员均属原司法事务司（现司法事务局）的编制，由该司进行管理，因而检察官（包括检察院的最高领导助理总检察长）只具备监管这些人员日常工作的权力，而无法对其进行直接管理。这就造成了“用人者无权管人，管人者却不用人”的情况，其结果是：一方面，司法事务司因不属于司法机关而无法介入检察院的具体工作，因此也就无法对上述人员实施完善的管理；另一方面，检察院也因为法律未赋予其人事管理权而导致工作的被动和出现困难，两边脱节也极易产生管理中的灰色地带。
回归后，通过努力及时颁布了有关法规，改变了原有的检察院不具备人事管理权的不合理状况。目前，在检察院任职的工作人员除检察官外，均划归检察长办公室司法辅助厅统一管理，以达到“用人权”和“管人权”的合一，以及人事管理的规范化和合理化。
二、对澳门检察工作的展望
1.严格执行基本法及相关法律
基本法的实施规范了澳门的检察制度。按照基本法第九十条的规定，检察院独立行使法院赋予的检察职能，不受任何干涉。由此可以看到，检察院的地位乃是行使检察权的独立司法机关。也就是说，在澳门整体政治与行政架构中，检察院独立于其他机构之外，仅对法律负责。只是在某些特定情况下（如涉及特区或特区政府利益的民事诉讼中），检察院须向行政长官负责，而这是由行政长官在特区政治架构中具有的特区总代表的地位所决定的。为了更加明确检察院属于国家主权机关的理念，基本法还特别规定，特区检察长由中央人民政府任命。这是一种明确的政治取向，与终审法院院长由行政长官任命的方式有所区别，其目的为着重表明检察权乃是国家主权的重要组成部分。
根据中国人大常委会第十二次会议的决定，澳门原有的规范司法组织（包括法院及检察院的组织）和司法官制度的法律（即澳葡政府时期制定的《司法组织纲要法》和《司法官通则》），与基本法有抵触，于1999年12月20日起不再适用。在回归前，中葡之间也未能就此方面的立法工作达成共识。面对这种历史情况，澳门特别行政区的《司法组织纲要法》和《司法官通则》是在特区成立后，以“午夜立法”的形式所制定的。考虑到这两项法律是规范澳门整个司法组织框架和司法人员制度的“基本法”（即最重要和最基本的法律），又必然会对检察院的组织、职权及运作，检察长的权限，以及检察院司法官的任职条件、权限、晋升、奖惩及考核等事宜，作出具体、可行的规定。因此，在回归前夕，检察院的有关人员日以继夜地工作，协同有关部门完成了上述两法的起草。澳门特别行政区立法会于1999年12月20日所通过的《司法组织纲要法》和《司法官通则》，对于检察院今后的工作，可以说明确了方向和目标。
2.切实执行检察工作的四项重要任务
检察院的主要职责分为以下四个方面：领导与监督刑事侦查，提起与确保刑事诉讼，保护民事权益，强化律政职能。只有通过强化上述四项职能，才能达到打击犯罪、维护法制、保护权益、强化律政的目标。检察院须以合法性及客观性为标准，按照基本法和澳门现行法律的要求，行使法律赋予它在刑事诉讼及其他法律、司法活动中的各项职能。
在机构组织上，为配合上述的检察工作重点，已通过有关检察长办公室的组织和运作的行政法规，组建了由检察长所领导的检察长办公室来全面领导检察院的工作。在办公室内部，还设立了适当的技术辅助部门，协助有关人员执行职务。
同时，还须合理安排检察院的工作方式，加强各级工作人员间的合作与协调，从而提高检察院的工作效率，逐步解决检察院的案件积压问题。在回归前夕，检察院历年积存的未结案有近8000宗。在澳门这样一个地区，如此大的积案数目是极不正常的。目前，检察院必须在短期内改变这种情况，否则就无法真正履行法律职责，在打击犯罪、维护法制方面也将产生不到积极的影响。
值得一提的是，在回归前，由于多方面的原因，检察院仅有能力应付刑事诉讼方面的工作。属检察院职权范围民事诉讼方面的工作（如参与民事权益的保护，检察院作为辅助当事人参与诉讼等），并未得到切实的执行。此外，具有重大意义、亦属检察职能重要组成部分的律政工作（如根据实际情况发出有指导意义的司法建议书，代表政府为或不为一定的法律行为，表明政府或检察院就某些重大问题的法律立场，代表政府审批及签订一些需要政府参与的合同等），也因人员缺乏，配套法律不完善以及法律取向的不同，而几乎未能展开或未能真正予以实施。因此，检察院将重点进行下列两项工作：一是积极参与民事诉讼，加强与市民的沟通及联系，以达至维护法律尊严、依法保护个人合法权益的目标；二是强化律政职能，一方面在检察院内部设立专责律政工作的部门，另一方面，则保持、加强与各行政部门的联系与合作，以保障法律的正确、统一的实施。
3.积极、稳妥地开展司法协助
打击犯罪，维护社会秩序的工作的正常开展，在现今商业与信息时代，已经远远地超越了一个地域的限制。为此，澳门检察院也必将会在上述方面寻求和开展与国际及临近地区的合作，尤其是搞好与香港、内地的司法协助。
司法协助最基本的内容是调查取证、文书送达、判决或仲裁裁决的承认和执行等。在“一国两制”前提下，对澳门和香港、内地的司法协助的定性，应视为一国之内、不同法域之间的区际司法协助关系，而不是国际司法协助关系。在开展这项工作时，应遵循一国两制及协商、互惠、广泛合作、灵活简便等原则。至于有关协商的主体、方式、成果等，乃是必须首先解决，也是较难解决的问题。考虑到澳门检察院工作中所涉及的司法协助问题的紧迫性，在目前尚未建立一个整体模式去全面地解决澳门和香港、内地的司法协助问题时，在司法协助领域迫切需要检察院更多地参与这方面具体工作，探索最终全面解决司法协助问题的途径。
就刑事司法协助中急于要解决的个案协查问题，澳门检察院与中华人民共和国最高人民检察院已就互为传递法律文书，互为提供有关的情报和证据，互为协助于本地或对方所在地进行调查等三方面的工作取得共识。双方亦同意就个案协查工作的延续性、可操作性及规范化进行研究，并希望于适当时机，就个案协查的途径、条件、内容及范围形成正式文件。
4.逐步完善澳门检察制度
在葡萄牙管治时期实行的检察制度下，澳门检察院未能形成一个独立的、有人事和财政保障的司法机关。分析回归前澳门检察制度所存在的问题，可以看到，其中大部分来源于长期以来司法检察制度本身的不尽完善。这是葡萄牙长期以来政治层面与司法层面不协调的结果，也与葡萄牙的政党政治有关。这种情况，既不符合基本法的要求，也与澳门法制建设的需求相距甚远。
因此，必须对检察院的组织架构和运作方式加以调整和重组，并逐步落实、完善基本法所规定的作为司法制度重要组成部分的检察制度。只有这样，才能切实加强基本法赋予检察院的检察职能，也才能解决长期以来一直困扰着检察工作深入开展的种种问题，使澳门检察院得以真正、全面地履行法律赋予的检察职能。
目前，检察院在完善澳门检察制度，尤其是机构设置、人员管理、工作安排等方面已迈出了第一步。因应实际工作的需求，对检察制度的深入探讨和逐步完善将全面、积极地展开。