政府绩效评估与地方服务型政府之构建，本文主要内容关键词为：绩效评估论文,地方论文,服务型政府论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与统治型政府或全能型政府不同，服务型政府是高效、廉洁和对人民负责的政府，它要求政府在管理公共事务、提供公共产品和公共服务的过程中，高度重视行政成本的控制以及政府行为和政策可能取得的效益，即服务型政府内在地要求认真对待政府绩效问题。政府绩效本质上体现的是政府行为和政策所产生的效益，而效益的高低同政府的基本理念、服务质量和责任心是密不可分的。对政府的绩效进行科学的评估，是重塑政府理念、提升政府服务质量和责任心的重要途径。 一、政府绩效评估对构建地方服务型政府的意义 政府绩效既包括政府“产出的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现；又包括政府‘过程’的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现”。奥斯本和盖布勒认为，政府绩效评估是改变照章办事的政府组织行为，谋求有使命感的政府，谋求以结果为导向的控制机制，改变以过程为导向的控制机制。从威尔逊开辟行政学这一新领域以来，追求行政效率长期是公共行政的最高目标。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学指出，公共行政的核心价值应该是社会公平，主张将“效率至上”转变为“公平至上”，强调公共行政的公众导向，将社会公众的需求作为政府存在、发展的前提和目标。政府绩效评估是市场化、全球化和民主化条件下的产物，其秉持的核心理念是社会公平、政府的公共性与服务性，其核心内容主要体现在四个方面：在性质上，它是一种市场责任机制，体现的是消费者对公共服务的直接控制和选择，以及政府公共部门对消费者负责；在特征上，它在信息化和民主化的趋势下具有复杂性、多层次性、难量化性、利益性、评估主体多元性和客观性等特征；在价值上，它强调效率、秩序、社会公平和民主；在目的上，它着眼于提高政府的管理效率和公共服务质量。 地方政府绩效评估是运用科学的体系和方法，对地方政府的服务质量和社会公众需求的满足进行考核评定，它蕴含了公共责任和顾客至上的现代管理理念，是一种非常重要的政府管理措施。“如何保证服务的质量和效率成为政府需要面对的难题，绩效评估的产生正是因应我国政府对‘政绩合法性’的依赖以及社会对公共服务质量改善的要求，为鉴别和改善政府工作绩效提供了一个有效的战略工具”。政府绩效评估对地方服务型政府构建具有四个方面的积极意义。首先，它有利于改善地方政府的内部管理，是建立廉价政府和服务行政的重要切入点。当前，我国地方政府在自身管理方面存在的一个突出问题就是在内部管理过程中缺乏成本意识和绩效意识，导致地方政府的行为和政策严重异化和扭曲。一些地方政府热衷于建设楼堂馆所、公款吃喝和公费旅游即是重要体现。这种现象的频繁出现是有深刻原因的，除了外部社会监督的缺失外，很大程度上同政府自身形态和内部管理有直接关系。在构建地方服务型政府中，各级“政府组织需要引入科学的诊断工具发现自身管理中存在的问题，如财政资金和各种资源的使用效果、内部管理流程的设计和运行、公共服务质量的改进、组织人力资源管理状况等”。绩效评估作为一种鉴别和改善政府绩效的战略性工具，它对改善政府组织的自身管理具有重要作用。这种管理工具是对此前粗放管理的一种超越和提升，它可以推动政府内部管理的科学化、规范化和程序化。绩效评估制度的积极推行和运转，必然使得地方政府更注重成本—收益和责任问题，更注重通过为社会提供公共服务而凸显其公共性和责任性，无疑，这是建立廉价政府和服务行政的重要切入点和可行路径。其次，它有利于地方政府真正转变职能，是树立正确政绩观的重要动力。在当前的压力型体制下，我国各级地方政府积极参加到“政绩锦标赛”之中，这是一种建立在单纯的为增长而竞争基础上的政绩观，它导致地方政府行为的公司化、短期化和畸形化。其中最严重的后果就是为了GDP增长而忽视社会的公平正义和全面、协调、可持续发展。绩效评估的核心要义就是对政府的施政行为进行客观全面的考核和评价，而不只局限于单一的经济增长，还要注重社会公平、利益共享、责任、参与和稳定等方面内容。尤其是社会公众、企业及其他评估主体对特定政府职能的评判形成特定的压力，促使政府对其职能以及职能行使的方式进行反思，并为政府衡量自身职能的合理性与必要性提供明确的标准和尺度。显然，建立一套科学有效的绩效评估体系对于地方政府职能的转变、政府行为的约束和组织的重塑都具有积极意义。再次，它有利于建立起政府与社会、民众之间有效的沟通机制，是政府广泛接受社会和民众监督的重要途径。在当前政府转型中，很突出的一个问题就是地方政府同社会、民众之间缺乏有效的沟通和良性的互动。根据相关研究，“结果导向”和“外部责任”原则是当代政府绩效评估区别于传统实践的主要特征。“结果导向”意味着评估侧重点从繁文缛节和遵守规则向公民所期望的结果的转变；“外部责任”强调绩效评估不能像传统实践那样局限于层级控制和内部管理的改进，而应着眼于向公民展示绩效水平并为此承担相应的责任。用绩效评估强化政府问责被视为政府责任机制的根本性变革，因为它向公众展示了其从交纳的税金中能够得到什么。从这个意义上讲，政府绩效评估是将社会和民众的力量引入政府自身管理和施政的全过程之中。这样就使得政府同社会、民众的联系以及社会、民众对政府的监督和可问责性大大加强了。最后，它有利于地方政府寻求社会支持、汲取合法性资源，是建立政府威信的有效途径。公民参与是当代民主国家实施公共管理、制定公共政策的重要手段之一，公民参与的重要方面就是公民对政府的绩效评估，绩效评估不仅会使公民参与更加有效，而且由于绩效评估往往着眼于解决公民所关注的重要问题，这使得公民在绩效评估的过程中更愿意支持政府。因此，绩效评估同公民参与、政府合法性之间存在着直接的相关性：通过绩效评估这样一套行之有效的程序和机制，为政府汲取合法性资源和树立威信提供现实的基础和可能。 二、当前地方政府绩效评估存在的主要问题 改革开放以来，我国地方政府绩效评估大体经历了下列三个阶段：(1)从20世纪80年代中期到20世纪90年代初期的绩效评估主要是目标责任制；(2)从20世纪90年代初期到21世纪初，目标责任制依然是绩效评估的主要模式之一，但采取了自上而下的系统推进的方式，关注的焦点是经济增长，政府改革和创新的努力加上国际经验的影响，各种类型和方式的绩效评估相继出现，呈现出多姿多彩的格局；(3)新时期，中央政府明确提出“构建科学的政府绩效评价体系”后，地方政府绩效评估进入探索科学化、规范化的绩效评估阶段，“绿色GDP”“小康社会”等评价指标在实践中出现。在三个阶段中，政府绩效评估也逐步由整体性评估向整体性评估与分类、分项的专项评估并存发展，主要是普适性的政府机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估等三类。其中，普适性的政府机关绩效评估又包括目标责任制、效能监察、效能建设、万人评议政府和社会服务承诺制等五个方面的具体实践。包国宪等指出，我国地方政府绩效评估在实践中形成了四种较为典型的模式，即甘肃模式、青岛模式、思明模式和珠海模式。分析这些基本模式，尽管也可以认识地方政府绩效评估的一些基本特点，如绩效评估开始注重经济社会的协调和可持续发展，以3E、质量、公平、责任、回应等为原则选择评估要素，注重经济增长与社会发展、管理过程与管理实绩等协调并重；评估主体朝多元化趋势发展；评估技术开始注重定性与定量相结合。但是，我们也应清醒地认识到客观存在的诸多问题，这些问题实际上也是当前地方政府绩效评估面临的困境所在。 第一，对评估的认识不够、观念转变不到位。从某种意义上讲，绩效评估是从内外两个方面对政府行为进行一种规范和约束，是对其权力进行制约、对其责任进行界定。当前，对绩效评估的认识与理解是地方政府开展绩效评估的最大难点。客观而言，当前我国许多地方政府官员特别是主要领导对绩效评估的重要性和必要性缺乏应有的认识，他们的模糊认识和不重视直接制约着地方政府绩效评估的开展。同时，由于地方政府中基层工作人员对政府绩效评估的基本知识、理论和方法缺乏必要的了解，而且他们“工作在第一线，主要从事操作性、执行性的职责，直接感受到评估带来的压力。……所以，评估往往在基层更经常碰到障碍”。所以，如何转变地方政府领导和工作人员的观念，就成为绩效评估实施中遇到的首要难题。 第二，评估的指标体系不完善和不科学。地方政府提供公共服务的能力、效率和效益，是对特定的地方政府绩效作出全面综合判断的标准。从目前我国地方政府绩效评估的实践看，还没有建立全面科学的评估指标体系，现实采用的评估指标都存在一定的问题：一是评估内容不全面，有些仅仅是对服务态度、办事效率和工作作风等方面的评估；二是评估指标存在泛经济化的倾向，片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标；三是定性指标设立多，定量指标设计少，严重影响绩效评估的实效；四是评估指标与评估主体的性质、能力不符，难以保证评估结果的准确性和客观性。此外，一些具体问题也不容忽视，如指标体系不统一，指标设计主体单一，指标数据缺乏真实性等。总之，绩效评估指标体系存在的上述问题都直接影响着评估的科学性和有效性。 第三，缺乏统一的法律和制度保障。一项具体制度或机制要想有效地运转起来，必须具有内部的自驱力和外部的推动力。同领导意志相比较，法律和制度是自驱力和推动力的主要源泉，也是政府绩效评估的前提和基础。英美等国都制定了相应的法律和制度以确保绩效评估的有效实施。当前，我国地方政府绩效评估中存在的问题，很大程度上就是因为缺乏统一的法律和制度作为保障。近年，各地开展的政府绩效评估很大程度上是在国家和地方领导人的倡议或主导下进行的，并没有形成一套稳定的长效机制，这样的绩效评估只能算是地方政府创新中的积极探索，而难以在全国各地进行大规模的推广。显然，领导推动型改革的最大问题在于用人格化的力量而非法律和制度作为改革和创新的主要推动力。由于缺乏国家层面的制度和法律保障，这种绩效评估的实践必然随着地方领导的变动而变动，因而缺乏稳定性和可持续性。 第四，公众参与和监督的有限性。目前我国政府绩效评估普遍采取内部评估的形式，加之我国政府官员的提拔实际上最关键的是上级的评价，这种绩效评估形式和干部提拔方式必然会使“过程导向”和“领导导向”这两条潜规则在政府部门工作中被心照不宣地遵循。这导致的后果就是地方政府绩效评估中对公民角色的忽视和公民参与的有限性。这种“有限参与”主要体现在两个方面：一是参与范围或广度的有限性。当前我国地方政府绩效评估中公民的参与，往往局限于填写满意度问卷或接受各种形式的访谈等简单环节，而在其他环节中是缺位或者受限的。二是角色或参与方式的单一性。近年，公民参与的主要形式是满意度测评或社会评价，这意味着公民仅在监督结果环节担当了“消息供给者”的角色。至于重大问题的决策，基本上取决于党政主要领导的意愿或自觉，公民基本上没有发言权，决策共享也就无从谈起。 第五，信息不完全或不对称，使绩效评估难以做到全面、客观、公正和可信。当前，一些地方政府或其职能部门对自己的工作缺乏全面、客观、准确的记录，评估时往往只凭领导者或工作人员的回忆、陈述或介绍，使政府绩效评估失去了应有的客观、准确、翔实的信息支持。还有的政府机关，在政府绩效评估中以各种理由或借口，不及时提供相关信息，导致绩效评估中严重的信息不对称，使政府绩效评估工作的开展陷入困境。这种困境实际上表明了地方政府绩效评估离全面、客观和公正还有较大的距离。同时，有研究者还注意到评估中存在着绩效评估的信度要求与信息不对称的悖论。“信度”是指政府绩效评估结果的可靠性程度，“悖论”是指我国地方政府绩效评估中面临三种客观障碍，它们使得评估的可靠性得不到保障。这三种障碍包括：一是所需信息难以收集而导致出现信息不对称的状况；二是信息的真实性常常受地方行政权力侵扰，导致信息失真和信息变形；三是许多指标信息的度量、采集常常来自评估过程中评估人员的主观价值判断，而不是公共价值判断。显然，上述障碍对绩效评估信度的影响是长期存在的。 三、完善地方政府绩效评估的基本思路 总体而言，改革开放以来，我国地方政府绩效评估进展很快，但问题不少，需要进一步的改革和完善。这种改革和完善一方面需要借鉴国外地方政府绩效评估的有益经验，另一方面需要我们结合自身实际情况进行积极探索。 第一，切实转变观念，树立科学的政府绩效管理理念。观念的力量是强大的，它在很多时候会直接影响甚至支配人的行为。观念转变与否和转变的程度，直接影响着地方政府绩效评估开展的可能性和实际的进度。要切实转变和更新观念，树立科学合理的绩效管理理念。首先，加强对地方政府公务员有关政府绩效评估的基本知识、基本理论、基本程序和主要方法的培训，通过培训使他们认识和接受绩效评估这一新型的政府管理方式；其次，通过搞试点、抓典型和推介试点单位的经验和做法，促使地方政府公务员尽快掌握政府绩效评估的基本程序和操作方法；再次，及时总结地方政府绩效评估的基本经验，并将其上升为符合我国实际的政府绩效评估理论，创造具有中国特色的政府绩效文化，为开展地方政府绩效评估奠定良好的思想文化基础。 第二，建立科学合理的绩效评估体系，实现绩效评估的长效化。绩效评估是一项系统工程，要使绩效评估形成长效机制，必须建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的评估体系。政府绩效评估体系是一个涉及政府职能、权力和责任等多方面的制度化体系。在地方服务型政府构建中，绩效评估体系的主体安排、指标构建、标准核定和方法选择等方面都需要严格区别于传统管制型政府模式下的效率评估和责任考核，整个体系必须以增进公共利益、提高公众满意度为根本目标。从本质上讲，服务型政府绩效评估体系是一个主体多元、指标合理、标准适当和方法科学的有机体系，其各个要素要体现服务型政府的价值取向和体制特性。具体而言，这一绩效评估体系的基本框架如下：一是政府、市场、社会、公众等多元主体广泛参与的治理体系；二是以公共服务职能和服务质量为核心的政府绩效评估指标体系；三是公众主观评议与多指标客观评价相结合的绩效评估方式。 第三，强化政府绩效评估的开放性，注重发挥专业评估和研究机构的作用。政府的绩效评估必须扩大评估的开放性，使评估主体多元化，而不只是政府内部进行封闭的自我评估。可以说，评估主体多元化是保证政府绩效评估有效性的一个基本原则，因为任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度，有不可替代的比较优势。同时，具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限性。所以，建立起一套科学合理的多元评估主体机制，对地方服务型政府绩效评估就具有至关重要的意义。具体而言，多元评估主体机制的建立需要从两个方面做起：一是建立健全公民参与机制。近年，我国很多地区如沈阳、南京、珠海等地相继开展以“让人民评判，让人民满意”为导向的万人评议政府活动，即以公众为主体对政府绩效进行评估，并将结果用于组织绩效的持续改善。这些活动开创了我国地方政府自下而上绩效评估的先河，体现了公民参与和公众满意的取向，对改善政府与公众的关系、改善政府服务质量和提高服务效率等起到了积极作用。二是建立健全专家评估机制，注重发挥专业评估和研究机构的作用。专家评估又称“第三方评估”，它可以从根本上克服政府部门身兼运动员和裁判员的角色冲突，保持评估主体的相对独立性，以提高评估结果的客观公正性。由于专家在专业上学有所长，他们可以克服社会公众评估中专业技能不足的困难。同时，我们还需要注重发挥专业评估和研究机构的作用，依靠他们为各级政府和部门开展绩效评估提供可靠的智力支持和技术保障。 第四，进一步完善政务公开制度，有效规范地方政府的行为。实行政务公开、促进信息对称，是开展地方政府绩效评估的重要前提条件。2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，是我国政务公开制度建设中的一件大事，它标志着我国政府信息公开开始步入法制化轨道。信息公开制度的特点就是“能充分调动社会公众的参与力量，调动各界力量共同推进立法和制度建设。在各类的行政程序制度中，唯有信息公开是最具活力、最有发展前景的一项制度，它能将公众参与、现代技术与舆论监督，以及政府的自律完全结合在一起，对依法行政具有实质性的作用，而且它也应是公众最乐于接受，也最愿意使用的一种法律武器”。目前，在《中华人民共和国政府信息公开条例》的规范和积极推动下，我国地方政府政务公开工作稳步推进，取得了积极的进展和成效。但乡镇、县级和市(地)级政务公开工作尚需进一步规范，省级政府政务公开仍需要加大力度。“在积极推进地方政府政务公开的同时，还要通过法律的手段规范地方政府行为，并借助电子政务再造地方政府的工作流程，使地方政府管理真正实现公开化、规范化和现代化”。在这方面可以采取三个方面的措施：一是积极解放地方政府领导和工作人员的思想，提高他们对政务公开重要意义的认识；二是积极推动政府上网和电子政府建设，在技术层面上整合和最大限度地发挥政务公开的功效；三是在法律和制度层面上，制定和完善相关法律、程序和制度，提升政务公开的法治化水平，通过制度建设保障政务公开的稳定性和有效性。 第五，积极推进政府绩效评估工作的法治化和制度化建设。政府绩效评估只有通过国家立法，把政府公共管理活动对法律负责、对行为结果负责、对社会公众负责统一起来，才能真正有效。当前我国地方政府绩效评估的法治化和制度化建设可以从四个方面做起：首先，通过立法明确政府绩效评估在政府管理中的地位和作用，以确保绩效评估工作的正常化和制度化；其次，对政府绩效评估的范围、形式、内容和目的等诸多问题做出详细规定，建立一套严格、有法律效力的评估体系，使评估有科学的法律依据和规章制度可以遵循，从而把政府绩效评估纳入法制化的轨道；再次，从法律上确保绩效评估的权威性和评估机构的独立性，使其在调查收集信息、分析评估等过程中不受外界干扰，以确保评估的公平、公正、可靠和评估工作的连续性；最后，必须从法律上规范政府绩效评估组织者的行为，防止失范行为和腐败现象的发生。 第六，高度重视评估结果的使用，并采取措施保障结果使用的科学化和规范化。从根本意义上讲，绩效评估本身不是目的，评估的目的和价值在于有效地提高政府绩效。对绩效评估结果的使用程度和使用方式直接影响到评估本身的功能和权威性。绩效评估的结果作为绩效评估的成果体现，是政府绩效提高的桥梁。当前地方政府对绩效评估结果的使用存在的最大问题就是出于政治考虑，偏重于将结果用于实施奖惩和控制下级。需要特别注意的是，在绩效评估结果的使用上，必须尽力克服和避免两个极端：“一是绩效评估结果使用形式化，绩效评估结果与奖惩、资源配置等绩效管理环节相脱节；二是绩效评估结果使用高压化，采用‘一票否决’、‘末位淘汰’等激进措施往往导致被考核对象杜撰假数据假信息来应付。”很明显，这两种评估结果的运用方式都脱离了绩效评估的本义和目的，不但无助于评估的科学化和规范化，还会导致许多新的问题。我们在重视评估结果使用的同时，必须采取措施保障其使用的科学化和规范化。首先，要把绩效评估和质量管理结合起来，因为评估的重要目的就是提高政府公共服务的质量；其次，要将绩效评估和科学决策、民主决策结合起来，将评估作为重要的决策工具；再次，要把绩效评估和公共预算结合在一起，通过绩效评估优化资源配置。标签：政府绩效评估论文; 工作绩效论文; 服务型政府论文; 绩效目标论文; 绩效指标论文; 社会管理论文; 绩效沟通论文; 法律主体论文; 社会问题论文; 工作管理论文; 政务公开论文; 法律论文;