区域政策叠罗汉现象的成因、后果及建议，本文主要内容关键词为：成因论文,后果论文,现象论文,区域论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1009-4997(2014)01-0093-11
一、问题的提出
区域政策是区域经济学理论的重要组成部分，同时也是实现区域均衡发展的重要措施，对于区域经济持续健康发展具有重要意义，对此国内外学者达成高度一致。[1][2][3][4][5]我国地域辽阔，区域间发展水平长期存在较大差异。1978年改革开放以来我国经济发展提速明显，与此同时区域差距进一步拉大。针对这种区域发展失衡局面，自十六大以来中央坚持实施区域发展总体战略，陆续出台一系列区域政策对区域发展失衡局面进行干预，目前已经基本形成优先推进西部大开发，全面振兴东北地区老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展的区域均衡发展新格局。
在这段时期中，区域政策的重要性被广泛知晓，越来越多的区域政策也开始出台，然而值得注意的是在这个过程中出现了一个新颖而又独特的现象：区域政策叠罗汉现象。该现象是指某个区域在同一段时期内享受多项区域政策的优惠待遇。目前国内外尚没有对区域政策叠罗汉现象进行规范化和全面化研究的文献，区域政策叠罗汉现象不仅是区域经济理论研究的重要部分，同时对于区域政策的具体实践过程具备重要意义。有鉴于此，本文试图对区域政策叠罗汉现象的成因、后果进行分析，并就如何避免区域政策叠罗汉现象提出相关建议。本文主要结构如下：第一部分为区域政策内涵及区域政策叠罗汉现象的描述；第二部分是解释区域政策叠罗汉现象出现的两大原因；第三部分是区域政策叠罗汉现象会带来的后果；第四部分就如何避免区域政策叠罗汉现象的出现提出建议。
二、区域政策的内涵及区域政策叠罗汉现象的出现
目前在我国区域政策实践过程中出现的叠罗汉现象与区域政策模糊不清的含义这两者之间存在直接的因果关系，因此在对区域政策叠罗汉现象进行研究之前，必须对区域政策的内涵进行辨析和准确定位。
(一)区域政策的内涵及定义
区域政策对于区域发展意义重大，但是国内外学界对于如何定义区域政策仍存在争议，表1列举了一些比较流行的国内外学者关于区域政策内涵的定义。
虽然学者对于区域政策的定义各不相同，甚至对区域政策的称谓也有所不同，如区域政策也被称为“区域经济政策”、“区域发展政策”、“地区发展政策”等，但是诸多学者在区域政策作用或作用对象方面存在高度的一致性：市场经济的逐利性、盲目性和自发性会导致在区域经济发展过程中出现马太效应，而循环累计作用又会导致马太效应进一步强化，进而使得区域发展差距越拉越大。这种失衡的区域发展格局就是区域政策的作用对象，为了研究的一致性，结合上述学者的定义，本文对区域政策给出如下定义：区域政策是指政府以其次级区域为作用对象，采取差异化政策对区域发展现有格局进行干预，最终实现合理区域发展格局目标的政策。该定义主要包括以下三个重点：
(1)作用对象是决策政府的次级区域。次级区域是指区域政策的作用区域必须是比决策部门代表行政级别低的区域，比如中央政府能够为东部、西部地区或某个省份制定区域政策，省级政府能为省内多个市或一个市制定区域政策，但是省级政府为全省制定的政策就不属于区域政策。次级区域强调的是区域政策的空间性。
(2)差异化强调的是区域政策实施方式的特点。差异化特征要求区域政策对同等级别的不同区域应该采取不同的政策待遇，如果对所有区域采取的都是相同的政策待遇，那么这种政策也不能称之为区域政策。
(3)政策效果的依据是最终目标，最终目标强调区域政策的时间性。区域政策的实施过程是一个动态的、作用期较长的过程，从政策出台到政策发挥作用一般需要较长时间，而在具体的实施过程中，区域发展失衡的格局可能没有立刻扭转，反而会进一步加深，但是随着区域政策的逐渐实施，区域发展失衡的格局最终能够得到改变，那么这种政策即可称之为区域政策。
(二)区域政策叠罗汉现象的出现
区域政策叠罗汉现象是指同一个区域在某段时期内同时享受到上级政府给予的多项区域政策优惠待遇的现象。自1978改革开放以来，我国区域经济差距越来越大的事实使得越来越多的学者和官员开始关注区域发展格局问题，一时间如何改变区域发展失衡局面，实现区域均衡发展成为学界和政界的热点问题。而也正是在这段时间，区域政策①也同雨后春笋般涌现，区域政策叠罗汉现象也正是在这一波区域政策浪潮中随之出现，越来越多的区域开始享有两个甚至多个区域政策的优惠待遇，②表2列举了一些区域政策叠罗汉现象的实际例子。
区域政策叠罗汉现象是我国区域发展过程中出现的新问题，目前国内尚没有详细的研究。基于这一点本文将对区域政策叠罗汉现象的起因、后果及相关措施进行研究。
三、区域政策叠罗汉现象成因的具体分析
实施区域政策的目的在于实现区域的均衡发展，就目前我国实际而言，区域政策的目标体现在加快落后区域发展速度，然而区域政策叠罗汉现象的出现一方面说明区域政策的重要性越来越被认可，但是更重要的是这种现象也深层次地表明区域政策的实施效果越来越低，正是由于区域政策的实施效果难以达到预期目的，所以区域政策决策部门必须采取数量替代质量的思路对区域政策逐渐降低的效果予以弥补。通过分析，本文将导致区域政策逐渐失效的原因分为两种：主观原因和客观原因。主观原因指的是与区域政策自身相关的问题包括认识、制定、实施区域政策等问题，由该原因导致的区域政策效果降低是主观方面的因素，可以通过各方面努力和措施得以最大程度地避免；而客观原因是指区域选择合适发展路径的能力与区域发展水平脱节导致区域政策所制定的区域发展路径与区域实际发展情况不符，这种原因是任何区域在发展过程中都会遇到的，是客观存在的。本文将分别对两大原因的表现形式和作用机理进行详细分析。
(一)主观原因：区域政策的认识、制定、实施等与区域政策自身相关的问题
1.认识区域政策作用目标的能力有所欠缺
区域政策作用对象是问题区域，但是每个问题区域所遇到的问题并不相同，这就要求区域政策决策部门能够准确地找出问题区域的真正问题。就实际情况而言，在我国的区域政策实践过程中存在如下两点缺陷使得区域政策无法发挥效力，从而导致区域政策叠罗汉现象一再出现。
(1)区域政策制定机构无法准确确定区域发展过程中遇到的问题。区域政策的作用对象是问题区域，即在发展过程中出现问题的区域。区域在发展过程中会随各自经济水平、地理环境、文化风俗等方面的不同遇到多种不同类型的问题，如落后问题、萧条问题以及膨胀问题等。而值得注意的是在不同的区域发展问题间却可能存在一定的相似性，如萧条区和落后区相比于膨胀区，都具备区域经济发展落后的特征，体现在经济指标上就是经济增长速度缓慢，然而针对同一种现象，萧条区和落后区适用的区域政策却完全不同。因此这种现象就要求区域政策决策部门必须具备较高的问题识别能力，而就识别区域发展问题这一方面而言，我国目前区域政策决策部门尚有所欠缺。(2)区域政策制定机构无法找出区域发展问题的根本原因。这种情形出现于区域政策决策部门已经正确识别出问题区域的主要发展问题以后，具体表现为即使区域部门已经能够识别出区域发展过程中遇到的问题，却难以准确找出导致该问题的决定性原因。在具体的区域经济发展过程中，找出问题的原因不仅比找出问题更加重要，同时也更加困难，如现在已经确定某区域主要发展问题为经济发展水平较低，而影响经济发展的因素众多，地理位置、资源环境、历史风俗、生活习惯、交通条件以及政策环境都是影响经济发展的重要因素。因此在众多的影响因素中识别出真正起决定性的影响因素对于决策部门的专业能力以及对问题区域的熟悉程度要求极高，这一点我国区域政策决策部门乃至区域决策机制仍任重道远。
2.区域政策制定意图出现偏差
解决区域发展失衡问题应该是区域政策的根本意图，区域政策的制定也应该以此为依据，然而我国目前区域政策的意图并不仅仅包括解决区域发展过程所遇到的问题，还经常性地附带其它意图。就实际情况而言，我国区域政策的制定至少还包括了以下三种意图：(1)公平意图。区域政策发挥其作用的一个前提是实施差异化政策，也就是说政府应该对其次级区域实施不同待遇和水平的政策，只有这样，区域政策才能发挥效果。然而随着两个大局区域发展战略在我国逐见成效，中央政府开始将更多的注意力和资源转移到落后地区，陆续出台了许多旨在帮助落后地区发展的区域政策。这些政策无疑能够对落后区域的发展起到重要作用，但是这些政策在制定过程中带有很明显和强烈的公平意图。这种公平意图体现为当政府为某个落后地区制定和出台了一项区域政策以后，出于公平意图的考虑，政府也会为其余落后地区制定相应的区域政策，当每个区域都享受区域政策的特别待遇时，实际上也就不满足区域政策的差异化要求，区域政策实际上也不存在，最终影响区域政策的实施效果。(2)满足发达区域需要的意图。虽然目前很多区域政策的作用区域是落后地区，但是政策的出发点仍然很大程度上以满足发达地区需要为依据，这意味着区域政策的作用对象虽然是落后区域，但是区域政策仍以发达区域的利益为出发点。以西部大开发政策为例，虽然中央政府极为重视西部发展，也在西部地区推行一系列重要工程项目，但是遗憾的是在实际发展过程中，区域政策更多采取的是一种“落后地区开发、发达地区受益”的发展模式，西气东输、南水北调等投资巨大的工程甚至包括大规模的基础设施建设都存在这样的意图，这也是“资源诅咒”现象在我国广泛存在的原因。虽然在这种模式下，落后区域仍然能够得到一些益处，但是这种益处既比不上发达地区得到的部分，也无法为落后地区自身培育具有长期性和稳定性的产业结构体系，使得区域政策效果往往收效甚微。(3)配合其它政策实施的意图。配合其它政策顺利实施的意图是指区域政策的出台不仅仅用来解决区域发展问题，同时还附带配合其它政策顺利实施的意图。这种意图在我国的区域政策实践中同样特别明显，以中部崛起政策为例，中部崛起固然与中部塌陷有直接和重要的关系，但是实施中部崛起政策另外一个作用就是配合东部地区的产业转移政策，也就是说虽然中部地区落后时中部崛起政策提出的根本原因，但是一方面不可忽略的是东部地区产业转移需求同样是该政策迅速出台的重要影响因素；另一方面在具体的经济活动实践过程中，中部崛起战略在实际过程中的实施也具体表现为中部省份为获得东部地区转移而来的产业进行竞争。当然区域政策也是一种实现宏观调控的政策手段，应该同其余政策相互配合，但是在区域政策身上附加过多的其余目的，只能使得区域政策效果进一步下降。
3.区域政策决策机制存在缺陷不足：缺乏独立机构和合格的专业能力
区域政策决策过程是一项包含地理、经济、政治、文化、社会、历史等诸多学科知识、综合性极强的决策过程，对于区域政策决策部门的专业能力以及综合能力的要求很高。这种复杂性以及要求决定了区域政策制定机构的独立性以及专业性。而就目前而言，我国无论是决策机构设置还是区域政策研究和制定人才都有所欠缺。(1)我国区域政策决策机构设置存在缺陷。目前的区域政策研究制定机构仍以国务院与国家发展和改革委员会为主，并没有单独设立区域政策的研究和制定机构，绝大部分区域政策规划都是由这两部门研究制定，而与此同时这两个部门不仅负责区域政策的研究与制定，也承担了另外几乎所有的政策如产业、货币、价格等政策的研究和制定。当然，这种情形这并不意味着由这两个机构制定出的区域政策效果一定不好，但是区域政策的复杂性、全面性、空间利益附带性使得它比其他政策更需要一个独立的机构来制定。就目前其它国家的实践而言，绝大部分发达国家都将区域政策研究和制定机构放在一个相对比较独立的位置。(2)我国区域经济学专业人才比较缺乏。这种缺乏一方面是由于区域经济学理论体系并不完善甚至还存在许多争议，区域经济学学科的设置仍存在较多不合理和不科学的地方，这种背景下培养的人才可能不能很好地满足区域政策研究和制定的要求；另外一方面由于区域经济学的空间属性，这门学科很容易泛化，其余学科的学者即使以前从来没有接触区域经济学，他们也很容易利用原先自己的学科知识背景对区域经济进行研究，不可否认，不同学科的交叉研究有助于学科建设和问题研究视角的丰富，但是就区域政策制定和研究而言，由具备统一理论基础和研究方法的人员进行研究对于实现区域政策制定过程的标准化和促使监督过程的可实施化极为重要。
4.区域政策实施和监督过程不力
另外一个制约区域政策发挥作用的重要因素就是区域政策的实施和监督过程。区域政策能否在实际经济活动中取到预期效果很大程度上取决于区域政策的具体实施效果以及在实施过程中的监督效果，政策在具体实施之前只是纸上谈兵，其能否发挥预期作用最终还是要视其实施过程的质量而定。就目前我国区域政策实践而言，存在广泛的“重申请、轻实施，重形式、轻实质，重数量、轻质量，重开头、轻结尾”的现象，很多区域政策出台以后由于各种各样的原因并没有得到很好的贯彻实施从而导致区域政策难以发挥其最终效果。在这些原因当中，政策实施过程中监督缺位应该是最为重要的因素，正是由于缺乏对区域政策实施过程、实施方法、实施结果的严格监督，最终导致区域政策的效果逐渐降低。
(二)客观原因：选择包含合适发展路径区域政策的能力与区域发展水平脱节
与第一个导致叠罗汉现象出现的主观原因不同，第二个导致区域政策叠罗汉现象出现的原因是客观存在的原因，我们将用区域选择到合适发展路径的概率函数这一概念对此进行说明。
1.选择合适发展路径的概率函数
经济学理论已经指出区域随着经济的发展将会逐渐进入不同的发展阶段。[19]区域发展是一个动态的、不确定性的过程，对于单个区域而言，能否顺利地进入某个特定的发展阶段及进入的时间则和区域选择的发展路径有关，而这个选择过程的结果既和区域选择能力有关，也和区域发展水平有关，我们将区域最终选择到合适区域发展路径的概率记为P，其与区域发展水平D以及区域政策选择能力A存在如下关系：
因此我们可以得到如下两个命题：
命题1：
，即选择到合适发展路径的概率与区域发展水平呈反向关系，换言之区域发展水平越低，选择到合适区域路径的概率就越高，区域政策效果就越好；区域发展水平越高，选择到合适区域路径的概率就越低，区域政策效果就越差。
命题1蕴含这样一个逻辑：如果将区域发展水平分为低水平、较低水平、较高水平和高水平四个等级，那么在不考虑其它影响因素的情形下，区域从较低发展水平进入较高发展水平比区域从较高发展水平进入最高发展水平要容易。图1按照区域发展水平由低至高将区域发展水平依次分为低水平、较低水平、较高水平以及高水平四个层次，从低水平阶段进入较低水平阶段有L条可行路径，从较低水平阶段进入较高水平阶段有M条可行路径，从较高水平阶段进入高水平阶段有N条可行路径，其中L＞M＞N，在这种逻辑下，如果区域政策决策机构选择合适发展路径的能力并没有随区域发展水平的提高而增长，那么随着区域发展水平的不断提高区域发展到下一个阶段的路径就越来越少，因此区域政策决策部门选择到合适发展路径的概率将会越来越低，最终导致区域政策效果越来越差。
图1 区域不同发展水平时的发展路径选择示意图
命题2：
，即选择到合适发展路径的概率与区域政策选择能力呈正向关系，换言之区域政策选择水平越低，选择到合适区域路径的概率就越低，区域政策效果就越差；区域政策选择水平越高，选择到合适区域路径的概率就越高，区域政策效果就越好。
在对发展路径与区域发展关系进行简要阐述以后，在此基础上对区域选择合适发展路径的能力进行进一步分析。
2.区域选择合适发展路径的能力
古典经济增长理论认为经济增长依靠于要素投入，而新增长理论则认为技术的创新研发和人力资本的泛化是决定经济增长的根本原因。然而现实经济活动实践中却存在大量的初始发展条件类似，发展水平却存在巨大差异的实际案例，这充分说明经济增长并不是一个简单地依靠要素投入或者技术创新的过程，而应该首先取决于区域所选择的区域发展路径，其次才由区域的要素数量和质量决定。也就是说在决定区域发展水平的所有影响因素当中，区域选择合适发展路径的能力应当处于首要地位，所选择的发展路径与区域的合适程度才是决定区域能否通过发展顺利进入下一发展阶段的决定性因素。区域这种选择合适发展路径的能力我们称之为选择能力，也可称之为区域自我发展能力。区域自我发展能力是一个比较抽象的概念，直接对其进行定义比较困难。在进行概念定义之前，我们必须对一组容易与之混淆的概念加以区分。
(1)区域经济增长、区域经济发展与区域发展
区域经济增长、区域经济发展与区域发展是三个极易混淆的概念。区域经济增长指的是区域产出数量的不断提高，侧重于数量；区域经济发展不仅包括区域产出数量的不断提高，更重要的是它强调区域投入产出比的不断提高，即区域经济发展更侧重的是区域经济增长的效益；相比于上述两个概念，区域发展的含义更广，它不仅包括区域经济的发展，同时也包括社会、环境等一系列方面的整体改善，类似于包容性增长概念。另外必须注意的是区域发展是一个过程而不是结果，具备动态变化的特征。
(2)区域发展能力和区域自我发展能力
绝大部分学者没有将区域自我发展能力与区域发展能力区别开来，甚至将两者混为一谈。实际上这两个概念存在本质上的区别，区域发展能力指的是能够影响区域发展的所有条件的集合，而区域自我发展能力也属于这些条件当中的一种。如果将区域比如成车，区域发展则是车上坡，区域发展能力指的是能够使车顺利上坡的所有动力之和，而区域自我发展能力就是这些动力之中最为重要的一种即选择正确方向的能力。保持或促进区域发展的条件很多，比如区域的地理位置、自然气候、资源禀赋等外生绝对条件，也包括文化习俗、生活习惯等因素内生条件，当然也包括制度环境、政策待遇等外生相对条件，但是在所有的发展条件当中，被学界长期忽略的、也是最重要的一项条件应该就是区域自我发展能力。
(3)区域选择合适发展能力(自发能力)的定义与内涵
区域自发能力内生于整个区域，毫无疑问由整个区域所有，但是基于以下几点原因导致短期内中国区域的区域自发能力由区域政府所代表。
第一，上世纪30年代资本主义世界的经济危机以及最近几十年资本主义国家频频发生的经济危机已经证明，完全由市场主导经济是不可取的，经济发展理应由政府和市场共同主导，资本主义国家逐渐具备社会主义国家的性质已经表明这一点；另一方面中国经济模式的成功也从另外一个方面证明政府在促进和保持经济增长领域的优势，③因此在区域尤其是亚国家区域的发展过程中，政府具备和发挥首要作用毫无疑问。
第二，中国目前的地方政府政绩考核方式也直接决定了区域地方政府在区域发展中的核心地位，这种核心地位不仅仅体现在行政管理、执法司法以及提供制度和市场环境方面，实际上在目前的中国经济发展模式中，区域政府的能力与区域发展具备高度相关的关系，一般而言，政府能力强，区域发展水平就高，反之亦然。当然政府的能力并不等同于区域自发能力，更不等同于区域发展能力。但是政府能力无疑是目前中国现实情况下区域自发能力最重要的组成部分，更是区域自我发展能力得以发挥的主要渠道。
第三，之所以说短期内区域自发能力由政府所有，是因为一方面区域自发能力内生于整个区域，是一个“隐形”概念，无法直接观察，但是由于自发能力是影响区域发展水平的最重要因素，它会直接决定区域的发展水平，也就是说区域自发能力将通过区域发展水平而“显化”，而在目前的实际情况下，无论是区域发展水平的衡量工作还是区域发展水平的最终利益代表者都非政府莫属；另一方面区域自发能力是为最大化地发挥其它发展能力在区域发展过程中的作用而“服务”的，这种服务的性质也决定了区域自发能力必须由某个主体来发挥，而由区域政府代表这种主体无疑是最为合适的。
通过上面的分析，我们可为区域自发能力作如下定义：区域自我发展能力内生于整个区域，但是短期内由区域政府所有，区域政府能够利用区域自发能力选择合适发展路径从而能够利用它充分发挥区域其它发展能力从而保持区域发展，它包括多种能力范畴而且具备动态变化、不断演进等特点。部分学者可能认为如此定义将会导致区域自发能力会因为一些外生条件如区域官员经常性的更替等因素的变化而变得很不稳定。实际上一方面区域自发能力本身就具备动态变化、不断演化等特征；另一方面官员的交替与政府并无密切关系，与在政府身上体现的区域自发能力更无直接关系。这是因为：(1)受益于我国良好的政治体系和稳定的政治周期，官员的交替大部分是可预期的，所以能够带来的影响有限；(2)官员交替一般是个别进行，很少出现大部分官员同时轮换；(3)路径依赖效用导致区域自发能力具备较强的惯性，个别官员的交替无法过多影响整体的区域自发能力。
下图清晰地表明区域选择合适发展路径能力、其余发展条件以及区域发展能力之间的关系：
区域发展能力=区域选择合适发展路径能力+外生绝对条件+外生相对条件+内生条件+历史偶然条件=
图2 区域选择合适发展路径能力在区域发展过程中的作用与地位
外生绝对条件指的是外生于区域发展过程，在很长一段时期内不会发生重大变化、稳定性较高的条件，这些条件主要包括区域的地理位置、自然环境、资源禀赋等因素，这些因素对区域的初始发展极为重要，也直接影响下面各种条件作用的发挥；外生相对条件指的是区域所面对的制度环境、政策待遇等，这些条件并不由区域自身决定，而是由上一级政府根据各种目标如经济目标、安全目标、公平目标等制定，一般而言，这部分条件虽然外生于区域，但是相比于外生绝对条件，这部分条件仍有变动的可能和空间；内生条件指的是内生于区域的各种条件，这些条件指的是区域文化、区域人口的思想习惯等方面的因素。内生条件兼具外生绝对条件和外生相对条件的特点：一方面内生条件具备稳定、短时间难以发生剧烈波动等特征；另一方面内生条件受其他条件变动的影响较大，如果时间较长、程度较强，内生条件发生变化的可能和空间也比较大；克鲁格曼在分析区域贸易结构问题时曾经指出，历史偶然因素在区域贸易结构变迁过程中扮演重要角色。[20]同样，在区域发展过程中，历史偶然性因素比如战争、灾害和行政命令等都会对区域的发展产生重要影响。但是在所有的发展条件当中，区域选择合适发展能力处于首要地位，只有区域的发展路径适合区域自身情况，其余的发展条件才能更好地发挥作用。
由此我们可以知道，区域选择到合适发展路径的概率P取决于区域发展水平D以及区域选择合适发展路径的能力A，并且与区域发展水平D存在负向关系，与选择合适发展路径的能力存在正向关系。我们可以利用数学软件对三者之间的关系在三维空间中进行模拟，模拟结果如图3所示。
图3 区域选择合适发展路径的概率函数关系图
根据图3以及上文的分析可以知道区域发展选择合适发展路径的概率随着区域发展水平的提高而逐渐降低。在区域发展初期，由于经济发展水平较低，区域进入到更高一层次的发展阶段能够选择的路径较多，选择到合适发展路径的可能性较大，对区域选择合适发展路径能力的要求不高，但是随着区域发展水平的提高，区域发展的能够选择的路径空间逐渐缩小，进入更高发展水平的路径越来越少，在这种背景下，区域能否继续发展很大程度上取决于区域选择合适发展路径的自发能力。影响区域政策效果的因素是区域政策的准确性，这种准确性一方面体现在客观原因即选择合适发展路径的能力上，选择合适发展路径能力越高，制定的区域政策的准确性也就越高，效果也就越好；另一方面这种准确性体现在当正确的区域政策被找出来以后，具体的区域政策制定实施监督过程能否很好地完成，这就是本文提出的影响区域政策效果的主观原因。这两方面原因通过各自渠道对区域政策的效果产生了巨大影响，最终导致了区域政策叠罗汉现象的形成，下面将在此基础上对区域政策叠罗汉现象可能带来的后果进行研究分析。
四、区域政策叠罗汉现象的后果
前文对区域政策叠罗汉现象出现的原因进行了综合性分析。实际上，区域政策叠罗汉现象具备一定的积极意义，这种现象说明我国政府已经充分认识到区域政策在区域发展过程中的作用，同时说明我国区域政策的制定过程比较通畅，相比于国外区域政策出台的艰难，我国区域政策能够较为容易地出台。但是就目前我国基本国情以及实践情况而言，区域政策叠罗汉现象会带来比较严重的后果，由于目前区域政策尚能发挥较大作用，因此区域政策叠罗汉现象带来的危害尚没有完全显现出来，目前国内外也没有对区域政策叠罗汉现象可能带来的危害进行过多研究，这种忽视不仅是区域经济理论研究的缺陷，同样也会影响区域政策的认识、决策和实施过程。基于这种认识，本部分将对区域政策叠罗汉现象可能带来的后果进行分析。
(一)区域政策叠罗汉现象使得大量宝贵资源被浪费
区域政策旨在解决区域发展问题，由于区域发展问题的错综复杂性，从开始研究区域政策到区域政策的最终出台都需要大量人力、物力、财力和精力的投入，而区域政策在实施过程中更是需要大量的资源。在区域政策效果较好的情况下，投入产出比较高并不存在资源的浪费，但是当区域政策效果不好甚至出现区域政策叠罗汉现象时，宝贵的资源就会被大量浪费，一方面这种由区域政策叠罗汉现象带来的资源浪费不符合科学发展观和可持续发展的要求；另一方面这种被浪费资源存在巨大的机会成本，这些资源原本能够对正处于高速发展、急需各种资源的中国起到更大的作用。
(二)区域政策叠罗汉使得政府信誉受到损害
在我国区域政策研究和实践的具体过程中，中央政府是区域政策的主导者，因此在某种意义上，区域政策的内容实际上就代表了中央政府的态度，而区域政策的效果就在一定程度上代表了中央政府的能力。由于经济发展实际环境的难以预测性和多变性，区域政策并不一定都能产生良好的效果，因此区域政策的偶尔甚至经常性地失效也并不能证明政府决策部门能力的欠缺。但是当针对同一个区域连续出台政策的叠罗汉现象出现以后，这种现象一方面极易给人留下区域政策决策部门专业能力较低的印象，甚至对其工作态度和素养都会产生怀疑从而导致后期区域政策难以获得普通民众支持导致难以产生预期效果。另外更重要的是由于区域政策部门在一定程度上代表政府部门，当普通群众开始对区域政策决策部门开始产生怀疑时，某种意义上，政府的信誉就受到了损害。这种损害对正处于改革攻坚期，极需要民众信任与支持的中国政府而言无疑是不能接受的。
(三)区域政策叠罗汉现象阻碍区域政策作用区域的发展
传统的观点认为任何一项区域政策即使其制定和实施过程都存在较大问题，但是作为区域政策作用对象的区域仍或多或少能够从该项区域政策中得到一定程度的益处。在目前我国的实际环境下，这种观点是比较合理的，但是如果出现区域政策叠罗汉现象，那么区域政策不仅不会对其作用区域的发展产生有利影响，反而还会通过以下三个渠道影响该区域的进一步发展。
1.区域政策叠罗汉现象使得区域政策工作重点申请化
区域政策原本应该是政府在统筹考虑区域自身发展以及区域间发展情况的前提下，以整体区域发展利益为原则而制定的政策。区域政策一个最基本的特点在于区域政策应该由区域的上一级政府来制定，比如省级以上的区域政策应该由中央政府制定，市级区域政策应该由省级政府决定，也就是说区域政策的制定程序应该是由上至下而不是由下至上。地方政府作为区域政策作用对象，应当只能配合和通过正常途径参与区域政策调研部门的调查研究工作，而不应该试图采取不正当途径影响区域政策决策过程。然而区域政策附带的巨大经济利益以及政治利益使得地方官员会采取一切可能的手段来争取区域政策，在我国的区域政策决策过程中，地方政府除了参与自己应该参与的区域政策前期的调研工作外，绝大部分地方政府都开始通过各种包括说客、托关系甚至行贿等途径向区域政策的决策机构施加影响，希望最终的区域政策能够落于己身，这也是我国独特“跑部钱进”④现象产生的根本原因。在这种环境下，对于地方政府而言，区域政策工作的重点已经转为申请而不是区域政策的实施。
2.区域政策叠罗汉现象使得区域政策实施时间短期化
当区域政策工作重点申请化以后，区域政策作用时间短期化就无可避免了。由于区域问题的复杂性，一项区域政策从开始实施到初见成效往往需要几年甚至更久的时间，考虑到目前我国地方政府在区域经济发展中的主导作用和我国官员的政绩考核升迁体制，区域在获得区域政策以后，往往只能在最初的一段时间保持对区域政策的重视，后期则因为其它原因如新政策的出台、官员变迁等因素导致原先区域政策的实施被忽视。也有学者提出，作用区域次一级特点使得区域政策因为具备较高的行政级别而稳定性较强，即使作用区域政府领导人换届，原有区域政策仍能保持。不可否认，次级区域的特点使得区域政策具备一定的强制性和固定性，但是区域的新一任领导人完全可以忽略或者放置原先区域政策转而将精力放在自己所看重的区域政策上，这种情况在我国屡见不鲜，因此官员变更所带来的不确定性仍是导致我国区域政策实施时间较短的重要因素。
3.区域政策叠罗汉现象使得区域政策工作形式口号化
在我国区域政策实施过程中，一个很明显的特色就是各行政区域在经济发展过程中都会以口号代表本区域的发展方针，这种口号具体表现为三个、五个或者几个排比的词句。不可否认，采用这种朗朗上口的形式作为区域发展的指导精神或方针既简单又能够迅速被广大群众所熟悉，但是一方面这些口号型发展精神缺乏区域自身特色，各地千篇一律，更无法表明区域政策的差异化特征。更重要的是这种将这些好听、“漂亮”的褒义词作为区域发展的指导精神不具备区域发展的实际指导性，更无法体现区域政策的原本意图，以“美丽”、“创新”等常见的区域发展口号为例，这些词语所蕴含的意思应该是任何一个区域在发展过程中都应该追求的，而不能成为区域发展的指导性意见，这些词语只能作为区域宣传部门一种普适的宣传口号而不能也不应该代表区域政策的实际意图。
4.区域政策叠罗汉给其它地区发展造成潜在性阻碍
区域政策叠罗汉现象还会给其它地区的发展造成潜在性的阻碍，本文将分别分析区域政策叠罗汉现象对落后区域、中等区域、发达区域的潜在性阻碍渠道。
(1)对于落后区域的示范效应
区域政府和居民如果都将精力集中于区域经济发展工作而非其它，那么原本绝大部分区域⑤都是能够通过自身的努力发展起来的，但是区域政策叠罗汉现象的出现阻碍了这一可能的出现。某个区域连续获得优惠的区域政策待遇只会对其它区域尤其是与其地理上临近的区域发展思路产生影响，使得原本能够集中精力依靠自身力量发展经济的区域也开始转向上级政府索要优惠的区域政策待遇，如此循环之下最后绝大部分区域的注意力都会转移到去争取区域政策而非区培养自身发展能力从而最终导致区域无法可持续发展。
(2)对于中等区域的冲击效应
自发秩序是指区域从落后状态进入到发达状态是存在一个自然规律的，外部因素包括区域政策只是提前了区域这种进入发展状态的时间。但是我国目前的区域政策制定机构尚没有能力识别出各区域的发展阶段，决策部门只能根据各区域表现出来的易于观察的指标进行判断是否应该实施区域政策，在这种情况下制定的区域政策很可能选错作用对象，即使区域政策没有选错对象，它仍然会对其它地区造成影响。如现在假设存在两个地区，其中一个已经在某一个产业方面积累较多经验，准备将该产业作为区域主导产业形成增长极带动区域发展，这时如果其它区域获得某项与该产业相关的区域政策，那么很可能会导致原本已经准备好起飞计划的区域将会因为区域政策作用区域的冲击而流产，最终导致该区域陷入更长时期的落后状态。
(3)对于发达区域的压力效应
区域政策按照最终实施效果的不同可分为三个层次：最好的区域政策使得发达区域和落后区域同时发展；次之的区域政策使得落后区域发展不损害发达区域的利益或者损害程度有限；最次的区域政策是无限制的抽肥补瘦即利用发达区域的成果或者损害发达区域的利益来扶持落后区域发展。区域政策的出台往往意味着利益在区域间的重新分配，而在这个过程中发达区域总是付出者。当然在两个大局发展战略的背景下，发达地区对落后地区进行发展支援是理所应当的，但是在这个过程中值得警惕的是，对落后地区进行扶持发展的区域政策不应该让这种扶持发展成为发达区域的负担，而区域政策叠罗汉现象的反复出现已经是压力效应出现的信号。
五、避免区域政策叠罗汉现象出现的建议
根据前文研究的结论，结合目前我国区域政策实践特点，就如何避免区域政策叠罗汉现象的出现提出以下建议。
(一)区域政策制定程序制度化和标准化
一套完整的区域政策从开始到最后至少应该包括详细实地调研、科学制定政策、完全实施政策、严格监督政策以及科学评价政策等五个阶段，任何一阶段的缺失都可能导致区域政策失去效果。在我国目前具体区域政策实践过程中，经常会出现某些阶段的缺失或者某些阶段没有完整的执行的情况。比如会出现区域政策的制定没有经过仔细调研、制定政策的过程中没有合理规划、实施政策过程中偷工减料甚至随意改变原先政策内容、实施政策过程中缺乏严格的内外部监督、政策实施结束后不进行及时总结等问题，这些都是我国区域政策实践过程中普遍存在的问题，同时这些问题也是在我国区域政策实践过程中经常出现类似“牛头不对马嘴”、“虎头蛇尾”、“被同一块石头绊倒两次”⑥等现象的根本原因。杜绝这些问题出现的根本解决之道在于将区域政策的制定过程严格的制度化和标准化，最大程度地避免因为人为因素带来的不利后果。
(二)设立独立性区域政策指定机构，提高决策的专业能力
区域政策的制定和评价涉及经济学、政治学、社会学、地理学、生态学等一大批学科领域，而与此同时区域政策的实际执行又直接牵涉到多方利益，因此制定区域政策是一项极为专业和复杂的任务，应该设立专门的决策机构并由专门的人才来实施。而目前在我国的现实情况下，由于对区域经济学的地位和作用认识不清和重视程度不够，导致区域经济学人才培养模式混乱，培养出来的学生不仅数量少而且专业素质不高，最终导致区域发展战略的制定难以完全由一个部门全权负责来制定和执行。在我国现实情况中，经常性采取的是将一项区域发展战略分解成不同的任务，然后由各种专业的部门来承担各自熟悉的部分来执行的办法。区域政策的这种决策和实施模式一方面会使得不同部门之间的协调和交易成本变高；另一方面，不同的专业部门看待问题的角度也不一样，由他们综合制定而成和实施的区域政策很可能会与区域政策的本来意图出现偏差，从而导致区域政策的失效。为了避免这种情况的发生，同时也为了保证区域政策的正确制定和高效执行，我们必须加快区域经济学专业人才的培养和独立的区域政策决策机构建设的速度。
(三)在制定政策时加强作用区域和决策部门之间的沟通
区域政策应该以决策政府为主导这一点毫无疑问，但是作用区域政府也应该在与己相关的区域政策决策过程中正确合理地发挥作用。就区域政策而言，作用区域往往比决策部门更加熟悉自身实际情况，至少在自身发展过程中存在的最为严重的问题以及决策部门给予的区域政策是否合适自己这两方面具备其余主体无可比拟的信息优势。因此一方面作用区域应该客观地和区域政策决策部门进行沟通，将自身发展问题和决策过程中应该注意的地方准确地告于决策部门；另一方面当问题区域认为决策部门制定的区域政策存在较为严重的误区时，应该将意见及时反馈。而就目前问题区域对区域政策的态度而言，目前我国绝大部分区域政府都持“只嫌其少，不嫌其多”的态度，这极大地影响了区域政策制定过程的科学性。因而构建决策部门与作用区域间的畅通沟通和反馈渠道是提高区域政策效果从而避免区域政策叠罗汉现象出现的重要举措。
(四)提高对区域政策效果进行评价的能力
本文通过逻辑推理得出：区域政策叠罗汉现象出现的根本原因在于区域政策效果的逐渐下降。虽然目前已经有很多包括经济发展、社会建设等方面的指标能够衡量区域政策实施效果，但是总体而言目前我国区域政策实施效果的评价工作尚存在诸多不足。一方面如前文所述在我国区域政策实践过程中，存在重视区域政策申请而轻视区域政策实施的现象，这种现象使得区域政策的实施效果在整个区域政策实践过程被忽视。另外，区域政策实施效果的评价是一项很复杂的工作，它不仅需要较强的实践和专业能力，对于相关数据和方法的要求同样很高。我国目前在区域政策实施效果评价工作的两方面都存在较大缺陷。区域政策的“重申请、轻实施”的倾向制约了区域政策效果评价工作的顺利进行，而专业能力和数据方法的不足进一步使得区域政策效果评价更难以进行。然而为了避免区域政策叠罗汉现象在未来区域政策实践过程中继续出现甚至泛滥，必须加强区域政策实施效果评价机制建设和提高评价区域政策实施效果的能力。
(五)培育区域选择合适发展路径的能力
我们将选择区域合适发展路径的能力分为区域自身和决策部门两部分，但是应该着重指出的是，对于解决区域政策叠罗汉现象而言，相比于提高决策部门的选择能力，培育区域自身的选择能力更为重要。这是由以下三点原因决定的。
(1)区域政策是由上级政府外生决定的，不受区域自身控制。根据前文区域政策的定义，很容易知道区域政策对于区域自身而言存在极大的不可控性，区域只能等待或者争取区域政策而无法制定区域政策，因此如果将区域发展的动力寄托于区域政策而不是区域自身的发展能力，这种做法一方面极为消极，不符合科学发展观的要求，另一方面会使得区域发展情况存在较大的不确定性；(2)区域政策具有时效性，任何一项区域政策都是具有时效性的，任何一个区域不可能无限制地享受区域政策的优惠待遇，如果区域没有在区域政策作用期内培育出较强的区域自我选择能力，那么随着区域政策时效期的过去，区域经济的竞争力将会迅速下滑最终影响区域发展；(3)自我选择合适发展路径的能力使得区域在面对多变和复杂的现实经济活动系统时更具备活力和生命力。与区域政策的外生性不同，区域自我选择能力内生于区域自身，不仅不存在时效性，反而会随着区域的发展而随之增强。同时由于现实经济活动的复杂性和多变形，区域所得到的区域政策并不一定符合区域自身发展需求，而且区域政策的静态特征使得它无法对现实经济活动的冲击作出及时的反应，而区域自我选择合适发展路径的则能较好地弥补区域政策的上述缺陷，因此对于区域而言，培育自我选择合适发展路径的能力比获得区域政策的支持更加重要。
①区域发展战略、区域发展规划、区域发展政策等概念就严格意义而言，与区域政策概念间存在差距，但是单就作用和意义而言，我们可以将这些概念视为等同。
②本文主要以多项区域政策叠加形容区域政策叠罗汉现象。
③林毅夫和杨小凯曾就这一话题展开经典对话，但是政府在经济发展中能够发挥不亚于市场的作用已经不可否认。
④“跑步钱进”指的是地方政府派出工作人员在国家部委进行游说工作，争取自己的项目计划能被审批下来。
⑤极少数地理环境极端恶劣地区除外。
⑥“牛头不对马嘴”指的是制定的区域政策偏离真正的区域发展问题；“虎头蛇尾”指的是区域政策实施过程难以坚持；“被同一块石头绊倒两次”指的是区域政策执行能力不足。