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社会体制改革与和谐社会建构（注：本文系作者主持的国家社会科学基金项目《城市社会职业化与职业研究》的部分成果。）
徐永祥
自上个世纪80年代以来，有赖于经济体制的改革和政府经济职能的转变，我国才比较顺利地建构起社会主义市场经济的体制框架，并由此保证了20多年经济的高增长。然而，我国社会体制的改革和政府社会管理职能的转变却一直未能引起应有的重视，在解决市场经济所引发的社会问题时，基本上仍然沿袭着计划经济时期的、传统的社会管理体制和手段。其必然的结果之一便是，我国经济增长与社会发展一直处于不相协调的格局之中。在我国现代化快速发展的今天，加快社会管理体制的改革和政府社会职能的转变，已经成为我国深化改革与建构和谐社会的一项必然选择。
一、社会体制之于现代化和社会发展的意义
当今中国，“政治体制”、“经济制度”和“经济体制”已经成为人们熟悉的用语。但是，“社会体制”的概念在我国却至今不被重视，或者经常将其内置于、混同于“政治体制”的概念。即使是研究社会运行和社会问题的社会学学科，也几乎对“社会体制”的概念视而不见。这种忽视反映在实践上的结果就是，自实行社会主义市场经济以来，社会发展和社会体制改革一直没有得到应有的重视。实际上，“社会体制”和“政治体制”是两个完全不同的概念，二者不能混淆使用。政治体制是政治制度的重要组成部分，本质是特定阶级或不同利益集团在国家权力架构中的地位写照，形式上反映的是一个国家或地区的政治权力架构及运作体系，其功能则是服务于国家领域中的一定政党或政治组织的政治主张。正因为此，“政治体制”构成了政治学和政治生活的核心概念之一。至于“社会体制”，通常也称为“社会管理体制”。这是一个区别于国家(政府)、市场的第三部门(也称第三域)的概念，包含了政府社会职能、社会政策、社会治理、社会保障、社会福利、社会服务、非政府组织、非营利组织以及国家与社会关系等基本要素。“社会体制”本质上体现的是国家(政府)与社会(非政府、非营利组织及其所代表或服务的社会群体)之间的现实关系架构，形式上反映的则是一个国家、地区或城市的民众组织化与社会服务社会化的程度。社会体制的正功能，一方面受制于市场经济的发育程度，另一方面则通过社会与国家的关系渠道为实现一定的社会公平、社会文明、社会稳定以及防止社会过度分化提供一种有效的制度保障。
从欧美发达国家的近现代历史来看，可以发现，其工业化与现代化的过程其实也是经济、社会和政治制度(体制)同步转型的过程。19世纪末、20世纪初，欧美国家的工业化、现代化进程和市场经济的建构进程明显加速。工业化与市场经济也引发了大量不同于农耕时代的社会问题，如社会分化与不平等现象严重，劳动阶级特别是弱势群体缺乏社会保障，阶级矛盾与利益群体冲突加剧，等等。正是在这种情况下，工人阶级政党纷纷成立，与资产阶级在政治层面上展开斗争，以争取本阶级利益的最大化。与此同时，在社会层面，具有不同利益主张的劳动者群体也纷纷建立各类社团(非政府组织、非营利组织)，以维护自己的社会权益、构建本群体的社会支持网、实现社会成员的相互帮助，而一些慈善人士和组织则通过建立各类社会服务机构以帮助特定的弱势群体和边缘群体。有赖于社会层面的这种建构及其组织化程度的提高，有赖于工人阶级的斗争和各类社会组织的争取，欧美国家的政府先后出台了一些有利于保护劳动者的社会法案或社会政策。
二战前后，随着科技革命和经济的高增长，随着工业社会向后工业社会的转型，随着民权运动和新工人运动的发展，欧美各国面临许多新的社会问题与社会冲突。为此，通过一系列“社会计划”和社会福利政策去调整利益格局、化解社会冲突、维护社会稳定、推动经济与社会的协调发展，便成为这些国家普遍面临的重大课题。但是，实施这些“社会计划”和福利政策，显然不能仅仅依靠单一的、有限的政府资源和行政权能，也不能单纯依靠非政府、非营利的社会服务机构，而需要建立能够有效整合各方资源、实现政府和非政府组织(特别是非营利社会团体)共同治理的制度安排，需要建立一套有利于非政府组织发育、发展的政策导向和法律规范，以及在社会分工原则下的政府与非政府组织之间合作互动的机制。正是在这一背景下，政府与社会之间分工合作的社会体制愈益完善。
概而言之，当今世界的发达国家、新兴工业化国家及地区，其社会体制的架构一般具有以下四大特征：(1)政府与社会的分工合作。其核心是“政社分开”，即政府与非政府社会组织、非营利组织的职能分离以及事业目标的合作。按照该原则，政府主要负责社会管理与社会服务的政策指引、法律监管，而非政府或非营利的服务机构则主要承担具体的社会管理和社会服务项目，并接受政府的监管。(2)用以购买社会服务的公共财政体系。政府在每一财政年度都有专门的预算，并根据社会管理事务和社会服务需求的实际，通过招标的形式或委托的形式向非营利机构(主要是社会工作机构)购买服务。而众多的社会服务机构则通过竞标或者谈判的形式获得这些服务项目，并在社区、援助机构及其他场所向服务对象提供社会服务。(3)对合法的慈善机构和非营利组织的收入均实行免税政策。其中，包括大学、医院、慈善组织及其他非营利社会服务机构等在获得慈善捐款后，有权向捐赠人开具免税的发票；非营利社会服务机构举办的赢利性产业也一律免税(收入必须用作社会服务)。(4)社会服务的非营利性质。政府购买的和社会服务机构提供的服务皆属非营利性质，其面向困难群体或边缘群体的服务项目一般不收费，面向中高档收入人群的服务则可以收取不等的费用，但这些收入只能作为营运的成本。
由上可见，起源于欧美发达国家的上述社会体制，虽然表现形式上个性纷呈，但其在工业化、现代化进程中所具有的组织社会、化解社会矛盾、促进社会公平、实现社会民主与社会稳定的实际功能，以及促使政府和社会运行更有效率的特点却是共同的。从这个意义上说，这也是一切后发国家在工业化、现代化进程中可资借鉴的宝贵财富。正因为此，笔者认为，本土化的中国社会科学特别是社会学理应高度关注“社会体制”这个概念及其对我国社会主义现代化和社会转型的意义。
二、我国现行社会体制的变迁及主要问题
要了解我国的社会体制问题，不能不谈政府的社会职能现状。所谓政府的社会职能，是指政府在社会发展领域中的职责及其功能。在实践中，政府的社会职能大致可区分为社会发展的规划职能、管理职能和公共服务职能等三大类。然而，政府这些职能的实现模式及其效果却是由不同的社会管理体制所决定的。一般来说，政府高度集权的、“政社不分”的社会管理体制必然是功能替代主义的，即政府的社会职能必然是替代其他社会组织职能的行政全能主义模式；而“政社分开”的体制则是政府和非政府组织、非营利组织等各类组织分工明确、功能优化的体制，也是组织资源及社会资源充分开发利用的社会治理模式。
我国计划经济体时代，国家通过高度集权的行政体系控制着全部经济生活、政治生活和社会生活领域，企业、学校、医院等各类组织只不过是政府的一个个下属“单位”，政府的职能与企业及其他社会组织的功能目标高度重叠。政府和“单位”一样，都是“全能主义”的角色，既承担了直接组织生产或教育、文化、医疗等职能，又承担了直接组织社会、管理社会以及有关的政治动员和控制职能。由此，每一个人事实上都成为了“单位人”，现代意义上的市场、社会、社区以及企业和非政府的社会组织都成为陌生的概念。其时，社会体制实际上是“单一全能主义政府”的体制，特点则呈现为“政府—单位”的两极结构。
1992年邓小平南巡谈话发表以后，我国确立了社会主义市场经济的体制目标，由此加快了以建立“政企分开”、“社企分开”的现代企业制度为核心的国有企业改革步伐。政企分开的实质是要解决“政企不分”、“以政代企”的体制弊端，重点是解决政府和企业之间职能混淆、政府随意干预企业经营活动的问题，建立有利于生产力发展的市场经济体系，使企业和政府在市场体系中各尽其能、各得其所。社企分开的实质则是解决“社企不分”的体制弊端，将原来国有企业过于沉重的社会服务、社会管理职能剥离出去，便于企业轻装上阵参与市场竞争。在这种情况下，国家及其通过国有企业对职工无所不包、无所不管的社会管理与社会服务职能，不可避免地需要剥离和转移出去，而国有企业职工的“单位人”属性也不可避免地需要向“社会人”属性转变。问题在于，国家和企业所转移和剥离出来的那些社会管理与社会服务职能由谁来承接？显而易见，在当时我国的社会改革尚未起步、各类各种非政府组织(NGO)和非营利组织(NPO)尚未发育起来的条件下，承接上述管理与服务职能的最佳角色只能是社区。
另一方面，随着城市下岗和失业群体的扩大、老年人口的增加、人口流动的加大以及居民对居住环境要求的提高，社区层面上的社会管理、社会服务与社会稳定的任务日益加重，政府管理的重心也日益下沉。与此现状形成鲜明对照的是，此时的城市行政管理权限大多仍滞留于市和区两级政府的手中，继续实施的是自上而下、集权式的、纵向条线管理为主的行政体制，而直接面对社区和居民的街道办事处则严重缺乏行政的综合协调和管理权限。显而易见，这种传统的城市管理体制，既无法担当国企改革保障者的角色，也无法适应城市社会管理重心下移的新形势。正是在这种情况下，1995年开始在全国开展了包括社区服务、社区管理、社区工作、社区自治等在内的全面的社区建设实践。通过社区建设，企业剥离出来的大部分社会服务与社会管理的职能比较顺利地转移到了街道办事处及其所属的社区。
经过十年来的社会变迁和社区建设，我国的社会体制已经从“政府—单位”的两极结构过渡到“政府—社区”的两极结构。在“政府—社区”的两极式社会体制下，政府对社会发展的积极性空前高涨，社区在基层社会建设上的责任愈益重要，政府在社会领域中相关的财政投入也逐年增加。毋庸置疑，这一过渡性的社会体制，为解决“政企不分”、“社企不分”的计划经济体制弊端，承接企业转移出来的社会职能，推动社会主义市场经济体制的建立，维护社会的稳定，发挥了重要的、不可或缺的作用。
但是，也应看到，“政府—社区”的两极式社会体制仅仅是一种“过渡性”的社会体制，尚不是适应社会主义市场经济发展与和谐社会建设的新社会体制，还不是解决市场经济条件下社会问题的有效体制。支持这一基本判断的依据是：
第一，“政府—社区”的两极式社会体制虽然与“政府—单位”式的体制有差别，但这种差别仅仅是政府行政体系内部权力与职责的调整，其核心仍然是“政社不分”，仍然存在着严重的“以政代社”、“以政干社”的旧体制问题。由此，政府在社会领域中不得不继续同时行使运动员和裁判员的职责，不得不继续同时扮演政策的制定者、实践的组织者、服务项目的提供者和问题的裁判者等多种相互矛盾的角色。
第二，就政府一极而言，政府在社会领域中的职能至今未能有效的转变，未能与非政府的社会组织相区分。其结果是，一方面政府仍然越位直接管了许多不该管、管不了也管不好的社会事务。即使对自己所办所属的非营利机构，许多政府部门也往往习惯于行政干涉甚至是包办代替，以至于GONGO（注：NGO是英文Non-Government Organization即非政府组织的缩写，泛指那些不同于政府和企业的政治组织与非营利社会组织(Non-Profit Organization，简称NPO)。GONGO则是英文Governmental NGO的缩写，意指由政府主办或政府控制的非政府政治组织和非营利组织。在我国，非政府组织、非营利组织一般称之为社会团体、民间组织或民间社会组织，而由政府办的或主导的这些组织则往往称为官办组织——作者注。） 即政府主办的非营利机构的“国企病”难以消除。而对于一些本应由非政府机构从事的社会事务，一些政府部门也不愿意“放权让利”。另一方面，面对一些新的社会问题，政府管理的责任却经常陷于“缺位”或不到位的尴尬境地。
第三，就社区一极而言，“以政代社”的问题依然十分突出。政府几乎包揽了社区建设与社区管理的一切事务，多样化的基层社会的社区事务基本上变成了单一的政府事务。与“政府—单位”式体制不同的只是，上级政府和企业剥离出来的社会职能不过是转移或“下移”给了基层政府的派出单位——街道办事处而已。而且，随着经济体制改革的深化，社区的责任和职能被不切实际地夸大，所承担的社会事务越来越多。在这种情况下，社区的单位化倾向愈益严重，日益蜕变为一个什么都得管的“小而全”的、行政化色彩浓厚的“单位化社区”。而居民的社区归属感、认同度和参与感自然也就难以提升。
第四，就社会本身而言，“政府—社区”制下的社会组织化程度相当低。我们知道，一个社会的组织化程度越高，社会的稳定性就越强，社会的活力就越容易激发。但现实情况是，目前的体制客观上压缩了非政府机构或民间社会组织生存与发展的空间，致使“单位制”解体下的“原子化”个人在社会领域里并未被有效地组织起来，并未成为真正意义上的“社会人”。而政府通过原子化的单个人去了解、协调和保护各个群体特别是弱势群体的权益，实际上是非常困难的。这样，市场经济张力所引发的社会分化和非稳定性的紧张要素就难以抑止或降低。
以上四个方面概括的是“政府—社区”式社会体制的基本问题和特征。由此可知，这些基本问题也是影响我们今天建立与社会主义市场经济相适应的新社会体制、有限的公共责任政府以及影响社会和谐的体制性原因。
三、如何推进我国的社会体制改革
面对市场经济的发展，面对社会结构的分化和地区的差别，面对不同的社会群体及各种困难群体和边缘群体的存在，构建社会主义的和谐社会无疑是一项任重道远的伟大工程。在这一工程建设中，需要调整国家的经济政策和社会政策，更需要重视社会体制的改革。如同经济体制改革是我国经济发展的前提条件一样，社会体制改革也应该成为我国今后社会发展与构建和谐社会的前提条件。事实上，我国高层领导对社会体制改革重要性的认识也越来越清晰，如温家宝总理在2005年的国庆招待会上就指出：“要积极推进政治体制改革、文化体制改革和社会管理体制改革，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设全面协调发展。”
之所以说社会体制改革、建立新体制是和谐社会建构的前提条件，这是因为，只有社会改革及其所促进的第三部门的发展，才能为社会主义市场经济的进一步发展提供坚实的社会环境与保障条件，才能为政治体制的改革和社会主义民主的进一步发展提供丰厚的社会基础。没有社会体制的改革和社会的稳定发展，片面追求经济的持续增长是不可想象的。同样，在我们这样一个发展中的国家，缺乏经济增长和社会发展的政治民主不可能有牢靠的根基。
那么，怎样来推进我国的社会体制或社会管理体制改革呢？换句话说，与社会主义市场经济相适应的、能够推进我国和谐社会建设的新社会体制的基本架构应该是怎样的呢？探讨和解决这个问题，既需要立足我国的实际情况，又需要积极借鉴世界现代化史上的成功经验。笔者认为，应该重点解决以下四个方面的问题。
其一，“政社分开”基础上的政府与社会组织的分工与合作，是社会主义市场经济与和谐社会建设所需要的新社会体制的内核。因此，应该切实实现“政社分开”基础上的政府和社会组织的分工与合作。社会分工以及组织的职能区别，是自笛尔凯姆以来许多社会学家早就揭示了、并为后人普遍认同的真理，是各类组织成本最低而效能最大化的前提。这里所谓的“政社分开”，是指政府部门与那些官办的或非官办的非营利社会服务机构之间的职责分工及组织分工，解决政府与非政府社会组织的功能重叠。分开不是对立，是为了更好地合作，更好地调动各自的资源与能力，共同参与社会治理的实践，一起实现特定的社会发展目标。需要强调的是，“政社分开”是前提，分工合作与共同治理是结果，而关键则在于政府社会职能的转变。
其二，在明确政府的社会责任和管理职能的基础上，围绕“政社分开”的核心原则，真正实现政府社会职能的转变。包括社会管理与社会服务在内的社会治理，无疑是现代政府的当然责任。但是，这并不意味着所有的管理和服务都由政府直接来提供，也不意味着政府是这些管理和服务的唯一主体。政府机构的职能和功能事实上是有限的。社会管理与社会服务主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理是社会发展的客观趋势。因此，一方面要将不该由政府承担的那些组织职能亦即不该管、管不了也管不好的职能和事务剥离出去，通过“政府购买服务”或者“委托管理”的方式转交给官办的和非官办的专业非营利社会机构，彻底解决政府在社会管理、社会服务、社会保障等事务上的“越位”问题。另一方面，要针对社会发展进程中的新情况、新问题，努力解决政府社会管理上的“缺位”问题，如公共财政的缺乏、对农民工社会权益保护的忽视、对受虐儿童乞讨现象的放任，等等。
其三，制定积极的社会政策和公共财政政策，大力推动第三部门范围内的非营利组织(NPO)的发展。这里，既包括促使官办非赢利社会组织(GONGO性质的NPO)的转型，使之成为自我决策、自我管理、自我成长的社会组织，更应发育非官办的非营利社会机构(NGO性质的NPO)。要充分认识NPO在市场经济条件下组织社会、服务特定社会群体以及稳定社会方面的重要角色和作用，充分认识公共财政政策在建构新社会体制时的作用。为此，政府可通过方便登记、购买社会服务或委托社会服务、慈善服务以及免税政策和制度化的监管渠道，鼓励NPO的发育和发展。我们原则上并不否定NGO即非政府组织的概念，但更愿意使用NPO的概念。鉴于NGO具有非政府政治组织和非政府社会组织两类属性，概念上没有NPO清晰明白，同时根据我国的历史和现代化发展的客观需求，故我们主张积极发展NPO，谨慎限制发展政治类的NGO。
其四，通过政府社会职能的转变和NPO的发展，建立党与社会的新关系。这也是中国特色的社会体制建构之所需。在计划经济时代，我们党与社会的关系是建立在“单位制”的基础上的。那时党和社会的关系结构是比较简单的。但是，随着市场经济的发展，随着“单位制”的解体和“单位人”向“原子化的社会人”的变迁，党和社会的关系无疑变得愈益复杂起来。今天，作为中国社会主义现代化事业的领导核心，我们党仅仅通过企业、学校、医院等单位以及社区这样的“准单位”，确实已经很难全面正确地认识社会以及把握各个社会群体的实际需求和愿望，很难把自己的政治影响和社会影响全面地覆盖到各类社会群体。这就要求我们党主动介入社会发展的进程，一方面积极推动政府社会职能的转变和公共财政政策的建立，一方面积极引导和推动NPO的发育和发展，利用NPO这个平台去组织社会，实现自己影响的“全覆盖”。
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