试论政府与国企在资产重组中的角色界限，本文主要内容关键词为：资产重组论文,国企论文,界限论文,试论论文,角色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济体制改革的深入和国有企业改革的深化，国企重组作为盘活国有资产、提高国有企业的经营效率和建立有效的市场化的企业经营体制的一项重要举措，在实践中发挥了极为重要的作用。使国有企业在市场化改革的今天找到了一条将公有制与市场经济相结合的路子。为国有企业摆脱经营、使国有资产增值保值提供了一种切实可行的方法。但在具体的实践与操作中，也出现了一系列的问题如有的企业在重组的过程中，导致国有资产的大量流失；有的企业重组后效益不但没有上升反而下降；有的甚至出现重组失败或重组多次反复现象。这些问题的产生，有多方面的原因。但其中一个最为重要的方面、有待于在下一步的深化改革中首先加以解决的就是国有企业的重组的决策者是政府还是企业的属权问题或两者的角色界限问题。我认为，政府与国企在企业重组上的决策角色的界限的模糊或颠倒，是导致企业出现重组失败、失效、反复等现象的根源。为此，政府必须将企业重组的决策权交给企业，为企业行使重组决策权提供内外部的体制与政策保障。只有这样，才能使企业真正发挥在市场经济的条件下的自主经营、自负盈亏的市场主体作用。本文旨在国企重组决策权属，政府干预重组决策之特点、后果与原因，以及企业实现重组决策自主的途径方面作一些探讨。
一、企业自己是重组的决策者
企业是企业重组的决策主体。在市场经济中，企业重组或企业边界的变更，属于企业经营的范畴，是作为独立利益主体的企业自主选择的产物；进一步说，企业重组应是企业自主抉择的交易行为。为重组而进行交易的目的，是为了实现企业出资人的收益最大化。经过合并或分立，企业边界的变更、企业规模的有所扩大或有所缩小都只是交易的结果。企业重组的交易对象，不是企业的产品和服务，而是企业的资产。正如现代产权理论所揭示，资产交易的实质是附着于资产之上的财产权利的交易。因此，企业重组，说到底，是企业财产权利的让渡或变更。既然企业重组的实质是产权交易，那么，交易的可能性与现实性就取决于：第一，企业的财产权利边界必须是清晰的。在企业产权边界模糊的条件下，资产或产权交易的决策主体缺位，交易是不能进行的；第二，企业产权的交易市场必须是存在的。在产权交易市场不存在或不完善的场合，产权交易或者不能进行，或者是无规则的。
作为交易活动，企业重组并不只是为了摆脱经营困境所作的无奈选择，相反，企业重组的利益驱使动机是明确的。企业重组的趋利性体现为作为独立利益主体的企业对自身收益或效用最大化的追求。企业重组行为的实现取决于预期收益或效用必须大于重组成本，否则重组行为则是无效率的。
现代经济理论，对企业重组或企业边界变更的利益驱动性作了深入地探讨。科斯曾对企业合并的成本问题作了经典性的论述，他认为，企业边界的确定或变更的原因乃是出于交易费用节约的考虑。“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约的严格履行，等等。这些工作常常是成本很高的，而任何一定比率的成本都足以使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影”。市场的不确定导致交易成本的提高，因此，企业成了市场的替代组织，交易成本也就构成了企业边界的杠杆。
登姆塞茨从外部效应内在化的角度论及企业边界的变更问题时，对于相邻地块间因水利而产生的外部性问题指出：地块的“这些所有者现在为了将所有剩余的外部性内在化，他们之间会进行谈判，有两种市场选择可供谈判者考虑。第一种是试图简单地在所有者之间达成一个和约协议，以直接对付处于争议中的外部效应。第二种选择是由一些所有者将其他人的土地买过来，从而改变所拥有的地块规模”，“如果有几种外部性，以至于这一类和约必须要进行谈判，或如果和约协议很难监察，那么完全的购买将是一个更受欢迎的行为偏好”。
在关于制度变迁的论述中，诺斯认为在技术制约下规模经济的要求与企业边界变更的关系密切，“以美国的经验而论，19世纪后半期的标志是需要大规模生产的获取最低单位成本的制造技术的大量发展，与此同时，传统的独有制和合伙制企业的资本的有限供给，阻止了这些组织形式扩张成大规模的，后者的先决条件是要利用新的技术。因此，技术使得在一个非常大规模的，但在传统的方式下组织的企业因不能获取‘有效的’生产水平从事更为经济的生产。公司能增加资本，它亦能获取全部的规模经济优势；它的创新允许在现有的新技术下获取外部利益”。综上所述，收益最大化乃是作为微观利益主体的企业在重组决策中所必然遵循的基本原则。
不论从企业重组的产权交易本质还是从驱利的动机来看，都决定了企业重组的决策主体是拥有独立利益的企业，包括企业重组的方向、债权债务的清算、重组伙伴的确定等与企业利益直接相关的内容都只能由企业自主选择与决策。但是，在现代经济中，企业重组的私利性并不完全排斥政府的作用。相反在现代中，政府已经成为企业重组的重要推动因素。之所以如此，是由于存在着所谓的市场失灵：一方面，在竞争性私人产品领域，由于市场失灵，不能有效约束因企业重组兼并而导致的市场垄断与无序竞争，这就需要政府依据相关法律强制垄断性企业分立；保障充分竞争与经济效率。另一方面，在公共产品领域，由于市场失灵，导致公共产品与服务的供给不足，政府也会以各种调节手段，诱致相关企业的合并，以实现规模经济，增加产出；再一方面，由于市场发育程度的制约，一些关系国计民生的产业或新兴产品的产业发展不足，政府也可以采取鼓励性措施，促成相关企业的重组。
但是很清楚，政府在企业重组过程中的作用，并不是替代企业作为利益主体去直接决策，而是作为社会经济的管理者，弥补市场的不足。政府对重组的间接干预是为了保障社会经济的运行秩序和效率，保障企业重组的有序进行。
二、政府决策的国企重组的特点与结果
尽管国有企业已经进行了长期的改革，但是改革至今在实质性的方面的进展仍不显著，尤其是政府与企业之间经济与非经济的联系仍未能得到明确分离，适应市场经济的企业制度也未能确立。与此相应，在国有企业的重组过程中，政府与企业的地位与作用也是模糊不清的。因此而导致的问题是，国有企业的重组或企业合并与分立决策一般是由政府直接作出，企业则差距处于被动与从属地位。对于这种在政府直接干预下实行的企业重组，被形象地概括为“拉郎配”。
与企业自主决策的企业重组相比较，政府直接干预并决策的企业重组具有两个显著的特点：第一，企业重组的效用预期，不在单纯服从于作为微观经济主体的企业收益，在更大程度上必须服从于企业偏好。在国有企业尚未成为独立的市场主体的条件下，企业重组的个体收益或效益最大化实际上被政府的社会收益或效用最大化目标所替代；第二，在企业自主决策下，企业重组是一种中交易行为并通过市场得到实现，而政府决策的企业重组，市场交易被行政手段所替代，因此，重组的成本与收益核算也被忽略了。
政府直接干预国有企业重组，是为了实现壮大国有经济、扶持贫困企业、防止国有资产的流失等社会性目标。但是，企业重组所具有的个体追求利益的动机与追求社会福利的动机是不相一致的，而且，在当前体制条件下，政府决策的企业重组又是不可能有效防范参与者作为经济人从中谋取收益的，因此，政府决策下的企业重组就很难避免一系列不经济的后果：第一，政府直接决策的企业重组，服务于政府偏好，其预期效用不再是个体收益，而是社会稳定与充分就业等政府效用目标。形象地说，企业重组变成了简单的优势企业对劣势企业的“扶贫解困”。由于这种“扶贫解困”式的企业重组往往不是企业参与决策的结果，难以符合企业收益最大化的要求，所以，通常情况下，不仅不会形成重组后的规模效益，反而导致了优势企业在劣势企业的拖累下经营效率的下降。
第二，经过长期的以放权让利为主要内容的国有企业制度变更后，较之于计划体制下，企业已经不在是完全无权的政府附属物，已经拥有了部分的财产使用权和剩余收益权。因此，政府对企业的行政约束实际上已经相对软化，企业对于来自于政府的干预已经有必要也有可能从自身收益出发讨价还价。对于政府直接“干预的企业重组，即使是经济的，有必要的，企业仍然会从自身利益出发加以抵制，这就或者导致此类企业重组难以实行，或者导致企业重组出现反复，从而，加大了企业重组的摩擦成本。
第三，在中央与地方的经济分割与财政分割体制下，地方政府为了增加本地税收和就业，想方设法调动和支配资金在本地搞建设的动机有了很大的强化。政府直接干预国有企业重组，也提供了地方政府强化地方经济的机会。在中央对地方的经济决策失去约束，市场交易机制又由于行政干预而不能充分有效的条件下，地方政府干预下的企业重组，往往服从于政府意愿，既易于导致地区间的重复建设和经济同构状况恶化，也易于使原本就存在的地方保护和区域封锁得到强化，从而在全局上更不利于社会资源配置效率的增进。
第四，通过优势企业合并劣势企业，盘活保全国有资产，防止国有资产的损失流失原本是国有企业重组的效用预期之一。但是，在政府直接干预的企业重组中，这恰好成为了不易解决的难题。迄今为止，国有企业已经形成的内部人控制问题，政府主管部门或个人对企业的控制与设租寻租问题都还未能通过制度变革加以解决。在这样的条件下，不经过市场交易的企业重组，无法避免重组过程中企业与企业，政府与企业，个人与个人之间的暗箱操作。因此，政府直接干预下的企业重组，极有可能成为又一次的国有资产大流失。
综上所述，政府决策与国有企业重组的实际效果与预期效用相差甚远是相关的，但在更深层次上，可以发现，政府之所以在国有企业重组中直接决策，其原因又潜伏于现存经济体制中。因此，要实现国有企业的有效重组，并不在于简单地要求政府从企业重组中退出，在深层次上还必须依赖于对现行体制的继续改革。
三、政府代替企业决策重组的原因
如上所述，企业重组应该是利益主体间的交易行为，而且其实质是附着于企业财产之上的财产权利的交易。企业通过重组所实现的企业边界变更同样也就是财产权利的变迁。以此观点为依据，不仅有助于理解政府作为企业重组决策者的必然性，也有助于探索企业真正成为企业重组决策者的途径。
在国有企业重组中，政府代替企业成为决策者的原因，不仅在于政府实现其效用偏好的意愿，还在于现行体制下，企业对财产自主交易条件尚未形成：第一，企业自主决策的企业重组，要求企业拥有全部法人财产权利，特别是需要拥有财产的所有权和处置转让权。但现实的情况是，尽管经过“放权让利”式的改革，因有企业已经获得了财产的部分使用权与剩余收益权，但企业财产的终极所有权和处置转让权仍然保留在政府手中，企业并无处置转让财产的权利。这就必须导致在企业重组中微观利益主体的缺位。既然企业尚不可能参与企业重组的决策，就只能由政府包办代替，其结果也只能是满足政府偏好；第二，国有企业的重组以存在产权交易市场为运行环境。但是，由于国有企业的财产权利归属模糊，产权交易必然缺乏合法渠道，在交易真空中，产权交易市场也难以生成与发育。所以，国有企业的重组，如果一定要实行，就只能采取政府直接干预的“拉郎配”方式。由此可见，企业重组，较之于已经采取过的其它改革措施，更集中也更尖锐地折射出国有企业制度与市场制度之间的冲突；也更典型地反映出，企业重组并不能从系统的国有企业制度变更中分离出来单独进行；更不能以企业重组替代企业制度的变革。而且，企业制度的变革与政府职能的转变是必须同步进行的。作为关键，企业财产权利制度的变迁是市场化改革不可逾越的阶段。
四、企业成为真正的重组决策人的途径
在当前体制条件下，要摆脱国有企业重组中存在的，一方面政府直接干预的社会成本高昂从而并不经济，另一方面，企业自主决策又不现实的这样一种困境，使国有企业的重组能够规范而有效，确定政府在企业重组中的作用边界是必要前提。这是因为，在现行的国有企业制度下，政府与企业的关系处于主导地位。作为财产的终极所有者，政府供给并变更着国有企业的制度，并是企业行为的最终决策人；企业由于尚未成为完全独立的行为主体，对于来自政府的干预，还缺乏讨价还价的制度依据，企业对于包括企业重组在内的制度需求仍旧不能充分得到体现，因此，在市场机制已经发挥资源配置作用的经济环境中，应充分发挥市场的管理者与控制者的职能作用。在国有企业重组中，政府的作用边界，应该限定为提供并保障企业权利交易的条件与环境，具体的，政府可以发挥政策引导职能、依法监督职能、市场建设功能、信息媒介功能，避免直接干预替代决策。
企业重组实质上是财产权利的交易，财产权利的交易又必须有交易主体的逻辑出发，国有企业重组得以规范进行的前提是财产权利的明确界定。产权界定的宗旨，是实现企业利益主权的明朗化、独立化。只有当企业拥有独立利益的条件下，企业才能成为产权交易的主体，企业的重组才可能在经济上是有效率的。在以往的国有企业改革中，企业的财产权利制度已经发生了一些变更，企业已经拥有了财产的部分使用权和收益权，但是，企业财产的所有权与处置权仍然由政府拥有，这是形成企业重组中政府直接干预的制度原因。因此，在企业产权界定中，重要的是要使企业获取财产所有权与处置权。在以往的国有企业改革中，我们企图以企业制度变更来替代所有权与处置权的变更，似乎国有企业改制为公司制或股份制就可以实现产权的明朗化，企业就可以成为独立的市场利益主体，其结果是造就了一批翻牌公司，政府仍然以大股东的权利控制企业财产的处置权。实践证明，在财产权利变迁与企业制度选择这两者关系的处理上，财产权利变迁应先于企业制度选择。合理的逻辑应该是，财产权利的变迁造就真正利益主体的企业，成为真正利益主体的企业自主创造与选择合适的企业制度。当企业可以自主选择企业制度时，企业也就拥有了企业重组决策权。
无疑，为了实现国有企业重组的企业自主决策，政府从企业财产终极所有者和企业重组决策者地位上的退出，以及企业财产权利的变迁不可避免地会形成国有企业资产的非国有化。同时，企业重组也因利益追求动机，跨越所有制界限在不同所有制经济主体之间加速资产的非国有化进程，与此过程相一致，国有企业性质的企业重组也将不可避免地趋近于一般社会性市场性的企业重组。这一进程，在总体上是符合了体制改革的市场化取向的，也是符合国有经济战略调整的改革方向的，因此，国有企业重组与国有企业改革实际上就形成了相互促进与良性循环。