职业教育全覆盖战略下的财政政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文,职业教育论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从教育的三个矛盾现象谈起
职业教育全覆盖战略是指让包括农村学生在内的每个初中毕业生学一门职业技能的人才战略，或指在完成义务教育后，政府给每个学生送一个职业技能“礼包”的战略。由于职业教育全覆盖战略以中职教育为基础，因而，本文将重点放在中职发展的财政政策上。
对于我国现阶段实施这一战略的必要性，我们将从当前我国教育的三个矛盾现象谈起。这些现象包括：
1.学生既失业，又就业短缺现象。从2005年起，珠三角地区出现了“技工荒”，继而扩展到长三角和全国其他地区，尽管技工工资一再提高，但仍不足。而同时，中国每年有近百万大学生找不到工作①。为此，京沪和镇江等地政府不得不对他们进行职业培训“回炉”。
2.职业学校一方面教育资源闲置，另一方面又斥巨资建职校；一方面职校生源不足，而另一方面却许多人无机会上学。因种种原因，那些质量较高，就业较好的东部中职学校因生源不足而无法扩大，致使资源闲置，而中西部地区大量初中毕业生却想考职校却无机会。在职校资源闲置的同时，中西部却正在大建职校。
3.若以毛入学率15%为标志，我国高等教育进入了大众化教育阶段，就是说，它与中职一样，本质上属于以就业为宗旨的教育。而政府拨款目的是“花钱买就业”。按生均培养成本计算，2005年高职高专为13063元，本科为14000-15000元，而中专为4305元，职高为4105元。同样“买”岗位，1个大学生花了3个中专生的钱，可见，发展中职教育是利国利民的好事，然而，这样的好事却无人办，政府将大把银子“砸”在高等教育上。
面对以上矛盾现象，人们不禁要问：这个国家怎么啦?应当说，职业教育是国家人才战略的基础环节，而这些现象正是因为我们长期忽视或回避中职教育问题，职业教育产品供给长期不足而引起的。要从根本上消除这些现象，我们就必须研究职业教育财政政策。而职业教育的全覆盖战略就是在国家解决了农村义务教育经费之后提出来的，它是我们必须面对和着手解决的重要问题之一。
二、从职业教育现状和问题看全覆盖战略的必要性
(一)职业教育的发展现状及主要问题
职业教育在中国已有50多年了②。按4类职业教育的在校生统计，从1984-2006年由323.6万人增加到2571万人，毛入学率由1984年为4.9%增长到2006年的39.2%。1994～2005年，职业教育经费总量由207.3亿元增加到1588.81亿元，年均增长76.67%，其中，财政拨款由117.4亿元增加到686.4亿元，年均增长58.47%。可见，中国职业教育有了较大发展。
然而，从职业教育承担的历史使命看，它当前存在着三大问题：
1.中职教育发展缓慢，覆盖面窄，教育结构失衡
(1)图1表明，在过去22年里，我国职业教育发展经历了U型曲折过程。1984～2006年间，我国中专、技校和职高的年增长率分别为36.13%、18.67%和15.12%，而同期普通高等教育在校生人数从139.6万人增加到1738.84万人，年均增长率为52.07%，其中，高职教育更达到755%。可见，相比而言，我国中职教育发展是缓慢的。
职业教育发展缓慢的结果是与经济发展相比技工队伍长期补偿不足。这一缺口是高等教育等无法替代的，而“技工荒”就是它的表象。
(2)按职业教育全覆盖要求，初中毕业生如果不上高中，就应当上中专。而按2006年数据推算，我国15-17岁的人口应为7334.29万人，高中和中职在校生为4341.9万人，毛入学率为59.20%，其中，各类中职在校生为1809.9万人，而无职业教育覆盖的人数为2992.39万人，占40.8%，平均每年为近1000万人，他们主要是中西部地区的农村孩子，尤其是女孩子。而其中至少有500万人以“农民工”形式加入了打工者队伍。由于缺乏城市生活的经验和技能，盲目流动的现象十分突出。
以上数据来自教育部2006年统计公报。参见教育部网站http：//www.moe.edu.cn/。
(3)教育结构失衡是指因高教和中职的比例不协调而导致工程师与技工失衡。按人力资源理论，在自动化生产下，1个专家通常需配备3-5个中等专业人员和20个左右的技工，才能形成有效生产力。按此计算，在校生高校生和中职生之比至少应为1∶2，甚至更高。而按毛入学率计算，2006年我国高教与中职之比为1∶1.35。显然，这一结构是不合理的。教育结构失衡导致毕业生就业的“高学低聘”，浪费了人力资源。
2.办学质量不高
应当指出，职业教育应当是一种职业技能教育，并非“就业教育”。通过职业教育，应当使学生具备与职业相适应的基础知识、职业技能和职业精神，既具有上岗能力，又具有一定的后续发展能力。这是国家拨款职业教育的基本目的。
改革开放前，中专生以质量高，学生动手能力强而受到欢迎。而在市场经济和高校扩招的冲击下，我国的中职学校出现了价值观迷向，质量下降，甚至“在黑板上开车床”等问题。据北京西城区教育部门反映，受利益驱动，有的职校从不进行系统的职业技能教育，而是以实习之名，将学生放在工厂3年。此外，部分职校办学方向不明确，视升学为“业绩”，把办学定位于“中职升高职、高职升本科”上，存在着重理论、文化课，而轻视操作实践等问题。这些问题都影响了学生就业和发展。
3.财政投入不足，拨款方式不适应
财政投入不足是职业教育较普遍的问题。一是财政拨款总量不足。1996～2004年，地方行政管理费拨款从600亿元增加到2000亿元，增长了2.7倍，而职业教育事业费拨款从300亿元增加到510亿元，仅增长70%，用于改善办学条件的几乎为零。中职学校普遍存在着教师工资收入不高、房舍、教学仪器和实训、实习设备陈旧和不足等问题，制约了教育质量的提高。二是拨款和管理方式不适应。职业教育的拨款采用工资由财政拨款(部分地区连教师工资也要靠“创收”)，运行靠收费，建设费用主要靠自己筹措，有时政府给点补助的方式。这种方式与职业教育所承担的社会责任严重不适应。
(二)对职业教育问题的成因分析
归纳起来，其主要原因有：
第一，认识性原因。
在现代分工下，技工是制造业的基础，好的技工可以将机器设备利用到极致，从而生产出高档产品来。以汽车工业为例，目前世界上厂商的汽车制造设备和工艺多数相同，德国能生产出宝马、奔驰等名牌车，而法国却不能，关键是德国重视并大力发展职业教育，从而形成了一支素质好，技术精的技工队伍，而法国却未做到这点。
(1)某种意义上说，技工的水平决定了企业产品档次。因此，技工不只是职业，而且是专业，这一地位是无法替代的。一些人不懂这点，在决策中以个人感情替代规律，认为“读书越多，替代性越强”，在政策上试图用高等教育替代职业教育。因而忽视职业教育，更没有将它提升到建设“制造强国”的战略地位。这是极大的认识误区。
(2)职业教育的现状与社会“望子成龙”和“学而优则仕”的心态有关。然而，政府对此却并未加以正确引导，而是采取迎合态度，将办大学，上大学看做政绩。正是这种政绩观的缺失，导致了我国高等教育“跨越式发展”的同时，职业教育备受冷落。而媒体则起推波助澜的作用。正是这种误导，高等教育被人为放大，而职教的重视程度和经费问题，被人为地缩小了。
第二，制度性原因。
这主要表现为职业教育财政政策缺失。职业教育是与就业相联系的教育，就业的市场化使职业教育的财政政策不同于义务教育。现行职业教育财政政策是比照义务教育制定的，仍保留了计划经济特点。这表现于：
(1)办学的地方化。职业教育地方办学、地方政府出钱、招生限于本地，规模由地方确定；
(2)管理上的行政化。政府对职校按编制管理，财政负担编制内教师工资，公用经费和发展资金靠学费等筹措；
(3)受益上的福利化。虽然名义上职业教育是对全体居民的，但在中西部地区的职业教育只对城市居民。这种视职业教育为城市居民变相福利的做法。正是传统计划经济的遗产。
由于现行财政政策下，职业教育发展中的许多重大问题，如职业教育的经费来源、总体规模及与高教的协调、办学自主权、教育成本分担、中央与地方政府的责任分担等问题都未解决，这就阻碍了职业教育发展。
总之，如果说在80年代，职业教育发展主要受财力制约，则在我国进入小康社会，财政收入快速增长，具备了财政能力的今天，职业教育发展的障碍主要是财政政策问题。例如：
——职业教育拨款不足，发展缓慢问题固然有认识原因，更有制度原因。在地方化办学体制下，中西部地区财力不足，加上毕业生去东部就业而造成的利益外流，即溢出效应，使中西部地区对大力发展职业教育缺乏兴趣。这从制度上看是“激励不相容”。解决职业教育溢出效应的途径无非为有：一是中央政府对中西部地区专项补助，二是将办学重点由生源地转移到就业地。
——造成东部地区招生难，中西部地区上学难矛盾现象的根本原因是生源地办学的体制，若将办学重点由从生源地转向就业地，矛盾将自然缓解。
——固然高教扩张后吸引走部分生源是造成职业教育质量不高的客观原因，但更有办学行政化原因。由于学校缺乏办学自主权，排斥竞争，因而他们在提高教育质量上既缺乏动力，又缺乏压力。
总之，通过以上分析，我们可形成以下结论：
1.职业教育是关系国家利益的重大战略问题，关心职业教育也就是关心国家、民族的未来。而谁忽视了这点，将承担历史责任。在我国现阶段财力相对充裕，解决了义务教育经费之后，就必须着手解决职业教育问题；
2.在发展职业教育上存在着“就发展论发展”和基于某种战略下的发展两种态度。从后一角度理解，则中共十七大“加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育”必然是积极的，符合社会主义市场经济要求的职业教育全覆盖战略；
3.解决教育三大矛盾现象的关键是制度创新，核心是建立具有中国特色的，以绩效为导向的职业教育财政政策。
三、职业教育全覆盖战略下的财政政策
笔者以为，具有中国特色的职业教育财政政策应当是一种以职业教育全覆盖为目标，以市场为导向的，以绩效为目标的财政政策。它至少应含有五方面：
(一)按职业教育全覆盖战略要求建立“三位一体”的就业政策
全覆盖战略究竟覆盖到什么程度，即应当有多少人接受职业教育呢?按教育部2006年数据，职业教育尚未覆盖的有：1.年龄在15-17岁间的农村青年约997.46万人/年；2.普高毕业而未上大学的约230万人/年，二项合计为1227万人。如加上现有招生，则总招生规模将达到1830.8万人/年。就是说，达到职业教育全覆盖战略要求的招生和在校生数为1996年的3倍。这一规模要比国务院2005年规划到2010年，中等职业教育招生规模达到800万人③的规划大得多。
若达到这点，则高中生与中职生之比将由目前的1：0.72扩大到2.18，这大体符合教育部的高中生与中职生1：2的设想。当然，职业教育全覆盖将是渐进战略，需要5-10年努力来实现。
按职业教育全覆盖战略要求，我们有必要建立义务教育——职业教育——就业“三位一体”的就业政策。这就是说，青年在接受义务教育后，必须经过职业教育才能就业。按“三位一体”政策，用工单位必须招收职业教育毕业生和持有技术等级证书者，否则须经一定级次的政府批准。上世纪60年代日本通过实施“三位一体”政策，较好地解决了就业和技工不足问题，这一经验值得总结。
(二)建立企业、政府和个人三方分担职业教育成本的政策
职业教育属于准公共产品，按“谁受益，谁付款”原则，我们必须改变“政府拨款与学生缴费执多”的思维定式，其成本由受益人，包括政府(社会)、个人和企业三方分担。上世纪60年代，德国采用了政府、个人和企业分担职业教育成本的政策，政府以较小的投入，获得了职业教育普及。这一经验值得借鉴。
1.我国的职业教育经费可以采用4：4：2的分担模式，即学生家庭承担40%，政府承担40%，企业承担20%。按中职学校含固定资产折旧在内的生均成本7000元/生计，则政府预算拨款为2800元/生，按新增1000万人计算，则政府方承担280亿元，显然，这是在现有财力下能够承受的。
2.对企业负担部分实行“不接受实训就出钱”的政策，具体设想为：(1)提高教育费附加征收率，由3%提高到5%，专案用于职业教育；(2)企业可选择以下方式参与国家职业教育计划：1)不参与实训，但缴税；2)参加实训计划，免费提供职业教育实训场地和设备，可免税；3)参与职业教育计划，但主要培训企业员工，其总费用的40%可抵免教育费附加。
应当指出，目前，政府斥资建设实训基地是无奈，而非高明之举。在调研中，我们发现，这一做法的问题有：(1)政府投入过大，效果与投入不匹配；(2)学校办工厂的管理难度大，只有少数基地采用商业化经营，解决了实训经费，而绝大多数基地虽然政府解决了实训设备，但因日常经费无保证而无法正常运行，若政府包揽其所有费用，则培养成本过高；(3)职业教育行业多，差异大，即使政府投入再多财力也无法保证每个专业的实习基地，这对部分学生是不公平的。为此，我们应改变政府包揽，而采用“学校初级实训——企业实习”模式。而企业“不接受实训就出钱”就是在这一模式下的政策。
3.在固定政府拨款的同时，鼓励学校有自己的学费政策：⑴技术含量高的专业就业前景好，培养成本也高，学校可提高学费标准，而技术含量低的专业培养成本低，学校可降低或免收学费，甚至加发生活费，以吸引生源；⑵允许学校对家庭困难的学生适度减免学费，对免费后仍有经济困难的学生可纳入低保体系。
(三)实行以就业地为主的招生制度和多级分担机制
说到底，职业教育是人力资本投资，劳动力市场化必然要求先期投资的职业教育与之相适应。传统的以生源地为主的职业教育办学政策属于行政办学模式，不适应劳动力市场化要求：(1)中西部是劳动力主要输出地，但受财力限制，无力实现职业教育全覆盖；(2)即使做到了全覆盖，由于大部分学生将去城市和东部地区就业，这种“溢出效应”造成了中西部地区受益与投资的脱节，从而限制了它们的积极性；(3)虽然中西部地区职教学生有较好潜质，但受教育理念、课程、师资、实训和就业等条件限制，缺乏就业竞争力。
看来，我们要解决这些难题，就必须改变思路，采用以就业地为主的办学政策，发挥东部和城市政府的优势，将职业教育纳入本地区的就业范围。在这方面，建议采取以下措施：
1.强化职业教育招生的行政管理，由教育部分配各地向中西部农村初中毕业生的跨省招生名额，并列入指令性计划。招生指标按各地的外来人口的比例来确定，城市和东部地区县级以上政府有责任完成跨省招生计划。省内城市的跨地区招生计划由省级教育部门确定。这一计划将列入各地的和谐社会建设考核。
2.建立中央财政转移支付激励机制。职业教育的溢出效应表明中央财政适度补助是必要的。为此我们建议，中央财政可以按每年中专300-500元/生、大专生500-800元/生标准，对跨省招生进行专项转移支付。省内的转移支付政策则由各省自定。虽然这点钱对发达地区来说只是“毛毛雨”，但也可看作是对他们向欠发达地区作出贡献的奖励。
(四)按公共委托——代理要求重建职业教育管理体制
质量是职业教育的永恒主题，也是难题。在信息不对称条件下，我们要大力发展职业教育，提高教育质量，就必须引入竞争机制，让学校自己为教育质量负责。但这种竞争并非市场化竞争，而是以质量为平台的公平竞争。而要做到这点，政府就应当从“花钱买岗位”出发，引进公共委托——代理制，建立以非营利性代理为基础的、新颖的政校关系：
1.政府作为委托方，依《职业教育法》将办学责任委托给学校，拨款是代理费用。相应的，学校拥有设置专业，学费标准等，招收和辞退教师，制定教育计划等办学自主权，如学校可以按专业的紧缺程度和培养成本制定学费标准等。
2.打破所有制限制，凡是符合职业教育办学条件的(场地、师资和设备等)，包括民营学校、厂办学校等，经批准都可参加政府的职业教育全覆盖计划，获得政府拨款，并接受监管。
3.政府按“花钱买岗位”要求，把好“三关”：(1)拨款关，按统一的在校生标准对各类职校拨款；(2)政策关，各级教育部门应当定期和不定期抽查中职学校的教学内容，防止他们将职业教育办成“就业教育”；(3)绩效评价关，通过查核并向社会公布各校的就业率和就业对口率，毕业学生满意率等业绩指标，形成职业学校公平竞争平台。并对办学业绩差的学校进行停办等处罚。
我们相信，这种以绩效为基础的公平竞争机制一旦形成，为了自身利益，学校会进行理性决策，如为取得好的生源而采取的降低收费，补助生活费等措施地。当然，这类决定应当由学校自愿做出，并对后果承担责任。
(五)建立客观、公正的绩效评价机制
绩效评价是完善政府与学校委托代理关系的重要制度，也是建立行政问责机制的依据，绩效评价的重点是投入和效果，即就业率、就业稳定率和专业相关度，毕业生的满意率等。它是地方政府或教育行政部门在组织各职校绩效自评的基础上，委托第三方评价的制度。而中介机构的重要任务是核查学校各项指标，并发布绩效评价结果公告。此外，政府还应当将通过绩效评价监督校方履行责任，对业绩好的学校将予以奖励，对业绩差的学校应责令其改组班子或淘汰出局。
由于绩效评价采用花钱买服务、公共委托代理和目标——结果导向，为“顾客”服务理论来设计绩效指标，因而较好地解决了传统过程管理模式的难题，有利于促进职校的公平竞争。因此，绩效评价将是职业教育全覆盖战略的重要环节。
四、结论
本文从我国职业教育的三个矛盾现象出发，分析了当前存在的主要问题及其原因，指出其核心是财政政策缺失。为此，本文从制度创新角度，根据职业教育发展的全覆盖要求，提出了新时期职业教育财政政策框架的五个方面。职业教育的财政政策是一个体系。但限于篇幅，未展开上述政策的全面论证。
注：
①中国大学生初次就业率70%高出教育部官员预期，中国网，2005年11月17日，文章来源：第一财经日报。
②按我国的统计，职业教育指高职高专、中专学校、技工学校和职业中学等四类全日制学校，此外还有初等职业学校，如农业学校等。
③国务院关于大力发展职业教育的决定[2005/08/25]，教育部网站，http：//www.moe.edu.cn/。