中国农业：困境、原因和出路，本文主要内容关键词为：中国农业论文,出路论文,困境论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国农业自1985年从顶峰骤降之后，先是徘徊不前，继则限于恢复性的缓慢增长，在近10年的时间内，一直是国民经济最薄弱的部门。说其问题成堆、困境重重，也毫不为过。农业发展的滞缓，已直接构成了经济发展的瓶颈制约。因为作为中国经济发展主题的工业化的推进速度取决于要素供给结构和产品需求结构这两类因素的变化，而这两类因素的变化又取决于农业发展状况和农民收入水平。若农业得不到发展，工业化将随之受阻，并由于经济联系的传导和放大机制作用，而使整个经济陷入更大的困境之中。因此，农业所面临的困境，引起了广泛的社会关注，学术界也对此进行了大量的探讨。但是，随着理论储备的增多和信息空间的拓展，尚需给予更深入的剖析。
一、见微知著的事例：撂荒
实地观察和统计数据都说明，中国农业所面临的困境是整体性的，若给其开具一个清单，可列的内容有很多。如：(1)农业生产条件逐步退化。大规模的农田基本建设趋于停顿、灌溉面积、机耕面积都基本没有增长，原有农田水利设施老化失修、破坏严重；由于对农田的有机肥施用大幅度减少，大部分耕地有机质含量降低，土壤肥力下降。(2)农业资源和生态条件日趋恶化。整个80年代我国耕地净减少330多万公顷，进入90年代耕地的减少呈递增趋势，1993年全国耕地减少达62.4万公顷，与此同时，土地生态环境的破坏日甚一日，全国有0.34亿公顷耕地发生不同程度的水土流失。(3)在继农村改革之后的城市经济体制改革和国民经济全面改革引起的经济关系、经济格局和城乡新秩序的内外环境要素日益复杂化的影响下，农业比较利益再度恶化，农民收入增长缓慢，以致农民生产积极性受到打击，投入持续减少，在不同的经济区域都存在对土地粗放经营甚至退田撂荒现象。(4)现代化的生产要素价格昂贵，阻碍其在农业生产中的运用，劳动和土地的生产率得不到提高，导致了偏离实现农业现代文明这一历史主题的倾向。(5)随着市场化改革的深入，农产品市场大部分已放开，但由于市场机制不健全，使固有的农产品价格政策目标的失衡和不对称性被进一步扭曲和放大，加之缺少有效的社会服务组织，以及市场信息瞬息万变带来的风险和中间商的盘剥，作为小生产者的农民很容易受到利益上的损害，给弱质性的农业的发展带来了新的挑战，等等。
在所有这些问题中，我们认为，尤值一提的是日益严重的撂荒现象。据1993年农业部百县万户蹲点调查报告，过去是东部沿海地区经济发展后农民不愿种田，而进入90年代后撂荒退田现象又开始大量发生在中部重要的粮棉基地和种田大户之中。湖南省安乡县调查，有5%-8%的农户要求退田；湖北省新洲县30个村至1993年8月共有928户撂荒土地165.4公顷，分别占农户和耕地总数的9.6%和4.6%。安徽省巢湖市1990年撂荒耕地261.2公顷，1991年增到342.2公顷，1992年骤增到1244公顷，占总耕地面积的2.35%。辽宁省昌图县是个年产粮食15亿多公斤，户均交粮1500公斤的巨型农业大县，1993年初统计全县有5685户农家退掉了责任田，共7333公顷，退口粮田的有1456户，共308公顷。这种“民不地著”，大片良田沃土被荒弃的现象，为中国农业危机亮出了最醒目的信号。对于我国农业来说，作为增长和发展的资源要素土地是极度稀缺的，无论短期供给还是长期供给中，土地供给曲线都是缺乏弹性的，土地供给不足已成为影响实现农业发展目标以及在此基础上的结构转换和升级的重要制约因素。因此，我国农业中的撂荒不是农产品供给过剩之后市场调节的结果，而是发生在土地资源极其稀缺的前提下的一种悖谬现象。一方面是农业发展苦于土地供给不足，提高土地利用效率成了决定土地制度安排和农业技术选择方向的首要基准，另一方面，农田撂荒又造成大量耕地闲置，稀缺性的土地得不到充分利用。显然，仅此一个侧面，就已足见中国农业问题之严重性，而且会以它的悖谬在经济史中留下耐人寻味的一页。
那么，为什么在土地供给不足的情况下竟还发生了撂荒呢？以笔者之见，其直接原因的核心是农民种田的比较经济收入太低。由于在社会总产品的价格变动中，经常是农产品低格微调，而生产资料价格猛涨，农业处于非常不利的贸易地位，以致严重地影响了农民收益最大化目标的实现。因此，在现阶段不可否认的是，在产业结构不断转换、升级和要素流动日趋频繁的现实中，种田已是农民实现收益最大化行为选择的下下策，是一种无奈的选择。上面提到的昌图县的情形就很能说明问题，1992年昌图县每公顷玉米纯收入只有164.55元，1993年农业生产资料涨价又使全县农民多支出1.8亿元，每公顷成本提高了900元，人均减收210元。种田是如此利薄，甚至根本就无利可图，那么，农民作为有逐利天性的理性人，在由受制走向自主的今天，何不另谋出路呢？
事实上，几乎每一个农民都已跃跃欲试，试图在“辟土殖谷”之外的经济中谋求生活的转机。大多数农民之所以仍守着向土地讨生活，大都是因为：(1)非农就业的资本供给不足，农民的资金存量十分有限，但产业转换成本却呈递增态势，也就是说是贫穷把农民固着在土地上。(2)信息不灵，缺少合适的经济机会和可利用的社会关系，制约了农民的农外释放流转。可以推知，随着国民经济的发展，农民就业内外环境的不断改善，将会有日益增多的农民告别土地，进入其他行业。但是，这也意味着如果现在的比较利益格局得不到改变，不能建立起有效的土地流转制度，那么就业结构的转换势必会带来更为严重的撂荒和土地浪费。农业危机将更趋严重。
二、实质性原因：制度偏差和失调
从直接原因看，造成撂荒以及整个农业困境的原因在于农业比较经济收入过低，那么，导致农业比较经济收入低的更深层的原因又是什么呢？答案似乎只有一个，那就是制度偏差和失调。
众所周知，制度是约束人们行为的一系列规则。在同一制度下不同的人或人群得到的往往是各异的东西，即制度给人们行为选择的广度和深度划定了前提，决定着行为主体受损或受益的程度及可能性。另一方面，制度是一种“公共物品”，由全体公民共同消费（其中有些人被强制消费）的社会安排。制度变迁的过程一定是一个公共选择的过程，各集团出于自身利益，一定会以各种方式参与决策。但在实际的制度选择中，人们有着不同等的选择权，有的人起的作用很大，有的人却只能被动地接受别人选择的结果。这意味着制度的供给取决于赞同、支持和推动这种制度变迁的行为主体集合在与其他利益主体的力量对比中是否处于优势地位。比如日本的农业受到政府的高度保护，原因在于农民利益代表在国家政治经济谈判中具有很强的讨价还价能力。日本农业人口不足全国的5%，但控制着全国25%的选票，使政府决策时不得不顾及农民的要求。在中国，长期农耕社会所铸造出的广大农民的根深蒂固的归属型人格心理，低调的集体意识和政治意识，以及与权力中心在结构上的巨大距离，使得农民较之于城市居民对政策安排的损益约束非常有限，当由于目标函数与约束条件的差异而使得政府与农民对某一项政策安排的成本与收益的预期值不一致时，即宏观目标与微观目标发生冲突时，政策制定者首先所考虑的是来自城市的社会评价，以期获得更为有力的政治支持，农民只处于“退而求其次”的位置。因此，当城乡及工农利益发生摩擦和冲突时，就很难不发生社会公平的损害和利益分配机制的扭曲。
我们可通过农产品价格改革洞察其实质。改革之初，政府较大幅度地提高了农产品收购价，增加了农民的收入。与此同时，为不损害城市居民的利益，销售价格未变，由此引起的价格倒挂由财政负担，导致了财政用于农副产品的价格补贴支出急剧增长，从1978年的11.14亿元增长到1983年的182.13亿元，财政补贴占财政支出的比重也从1.03%上升到14.09%。国家财政不堪重负。
面对困境，政府最初试图通过城市企业和消费者的让利来增加财政收入。但由于既得利益的强约束，这种努力终告失败。首先是向企业打主意。但当初城市改革中推行的企业经营承包制及其他搞活企业的措施，并没有改变传统经济体制下形成的“既不负盈，也不负亏”的软预算约束，反而由于企业主体地位的确立，进一步刚化了企业的既得利益，演变出“只负盈而不负亏”的单向性约束关系，处于单向性约束下的企业使价格上涨的趋势沿着产业链条无休止地传递下去，出现了轮番涨价，企业不仅不能减轻政府的财政压力，而且政府还得增加对企业的价格亏损补贴。其次，在消费者方面做文章。从支付能力看，市民完全可以承受得了销价的提升，承受不了的是失去既得利益后的心理压力和由此引起的轮番涨价可能造成的社会震荡。所以政府一度将放开粮食销售价格视为“雷区”，不敢“越雷池一步”，相持几年后，在1988年终于取得了区域性突破，但1989年又有反复。财政对农产品价格的补贴也从1983年的182.13亿元持续上升到1991年的309.45亿元。
在以上两条路子都走不通的困局下，政府的眼睛盯上了农民和农业。因为经验告诉政府，与上述两种选择相比，减少农业支出，降低农业比较经济收入，继续维持农民负担，是成本更小风险更低的选择。于是，政府一度采取了诸如控制粮食收购价的合理上升、提高农用生产资料价格、减少财政对农业生产的补贴等种种不利于农业发展和农民收入增加的措施，其结果是引起剪刀差和城乡居民收入之比的再度拉大，导致了80年代中后期农业徘徊不前，农民收入增长非常缓慢，甚至于在1988年出现了负增长。
由此足见，中国农业所以困境重重，农民收入增长所以举步维艰，不仅在于常说的农业劳动生产率低下和农产品需求的价格弹性过小，更重要的是因为在中国特定的权力体系和社会经济结构中，集团利益冲突导致了制度偏差和失调，使农业和农民被剥夺过甚，“农业成了糟糕政策的最大牺牲品”（舒尔茨语）。农民身处逆境，但由于组织化程度低，不能形成强大的政治压力，无法行之有效地进行自我保护和富有挑战性地表达自身的意愿，几十年来对种种不公平待遇一直在默默地承受，至多是在狭小的权力界限内进行消极反抗，前文提及的撂荒，以及投资减少和其他怠于农业的现象，也可看作是中国农民特有的反抗形式。而这一切直接限制了农业的发展。
三、出路：强化政府职能
几年的实践已经证明，现行的修修补补式的非本质改革措施，无法富有成效地解决农业问题。而市场机制的引入，给农业发展带来希望，同时也是一种挑战，因为市场竞争具“强者杀人，弱者自杀”的况味，作为弱质性产业的农业会面临更为不利的境遇。因此，中国特定的社会经济结构已决定了农业处于不利地位，而市场竞争又给其雪上加霜，而这种困境是农民依靠自己的力量所无法摆脱的。*这就指明，政府在农业发展中起着关键性作用。中国农业要走出目前之困境，“令民归心于农”（商鞅语），实现农业的持续发展，尚需政府作出更大努力。而探究起来，能带来实质性变化，政府重要的是要进行以下选择：
（一）改造社会公众意识，降低制度变迁成本 一种社会经济关系既已确立，它自身结构方面的特定便会对其发展和演变产生直接的影响，而这种影响作为一种长期过程的连续性的产物，就形成了所谓的历史传统。而打破这种传统必须为之付费。换言之，在一定的制度结构中，制度安排的变迁往往存在很高的交易成本。改革以来，二元结构所特有的制度失衡所以成为中国农业发展久攻不下的堡垒，原因就在于处于优势地位的城市居民必然会抵抗任何改变原利益分配格局的制度创新，高昂的预期成本使得政府在心理体验上望而生畏，并在有关改革中裹步不前。那么，如何可以降低此种制度变迁成本，加速改革的进程呢？这就需要发挥宣传舆论的作用。在现实生活中，政府通过对大众传播媒介来反复宣传某种观念使得公众和社会集团受到谆谆教诲，总会或多或少地影响个人偏好的形成过程。以我所察，一段时期以来我国有关农业的宣传明显增多，电台、电视台、报纸几管齐下，宣传力度不可谓不大，但令人遗憾的是这些宣传尚缺少启发性和针对性，还无法有效地影响城市居民在理解农业和农民时的社会心理和价值判断，而且由于新闻宣传歌功颂德的传统，津津乐道于农业如何增长，农民如何富裕，以致给城市居民一个错误印象，以为农业在大发展，农民正加速奔小康，富得不得了，从而从心理上加固了市民对福利的刚性需求。我们认为以后的宣传应特别强调：(1)农业是母体性产业，已为工业化提供了近10000亿元的资金，在工业化已具相当规模的今天，不能继续榨取农业。(2)由于政策的工业倾斜和城市倾斜造成了农业的种种困境，而牺牲农业的代价决不仅由农业自身承担，其他产业也必将随之受损，即“一荣俱荣，一损俱损”。(3)农业还很落后，在各地的农业生产中，低效率的传统手工随处可见，甚至占绝对优势，扁担、萝筐、锄头和犁仍是主要的技术工具，其田野景象与历史时期并无二致。这与城市的现代化形成了鲜明的对比。(4)农民和市民是平等的，中国的市民上推三代很少有不是农民的，因此歧视农民是一种浅薄的心理。农民与市民彼此间有着千丝万缕的联系，同一个祖先，同一片国土，在大多数市民已“食不厌精，脍不厌细”的时候，尚有8000万农民在贫困之中，未免太不公平。(5)对于一个国家而言，现代化应是整体性和全方位的，现代化的成果不能只惠及某些集团或阶层。如果农村停留在古代，中国社会就不可能进入到现代；如果没有众多农民的参与，就不会有任何深刻意义上的社会变革；如果作为基础部门的农业不能实现现代化，中国的现代化只能是在流沙上营建楼阁。
我们相信，通过教育，绝大多数市民是能够理解农业的困境和农民的苦难的，这就给打破二元利益格局创造了必要的条件，可降低有关制度变迁的预期成本，有利于政府采取重大改革措施以发展农业和增进农民收益。这是因为改变原利益分配格局所需承担的成本主要是由于城市居民的福利刚性引起的，但所谓的“福利刚性”并不完全是经济上的真实反映，很大程度上是由于市民狭隘的趋利心理及其不断膨胀而导致的，在实际收入增加笼罩在物价上涨的阴影中，市民阶层往往在心理体验上过分情绪化地抵触物价任何上涨，对需求弹性小的农产品而言，更是如此。其实，现实经济生活中市民的承受力并非那么低和脆弱。这说明，“福利刚性”是一种社会心理机制上的误区，而要走出这个误区，舆论必是富有成效的首选对象。
（二）加强政府对农业的扶持和保护 纵观古今中外，很少有不保护农业的政府。国际经验以往已谈得足够多，而被忽视的历史经验同样是有价值的。我国传统农业所以长期领先于世界，一个至为重要的原因是农业受到了历代政府的保护。这种保护绝不限于通常所理解的价格机制的狭窄的范畴，而是内涵十分丰富的。大而言之，一是通过税率、价格等机制进行利益平衡，传统经济运行中同样存在比较利益的差别，即司马迁说的“农不如工，工不如商，刺绣文不如依市门”（《史记·货殖列传》）。农业就已处于谷地。政府为此采取了“不农之征必多”的赋税徭役政策和“市利尽归于农”的价格政策，进而有效地保护了农民的利益和农业的发展。二是政府轻徭薄赋，与民休息，经常假贷耕具、种子等生产资料于农民，保证了农民的简单再生产不至中断。可以断言，若无政府的保护，中国传统的小农经济很难度过无数次的大大小小天灾人祸，进一步言，政府保护了作为文化根底的农业，方使得中国传统文化维持不坠。因此，政府保护农业，对整个中国历史的发展，功莫大焉。
现在，农业所处的内外环境要素已日益复杂化，贸易条件对农业不利，农业可能会因边际成本上升，比较利益下降而出现停滞甚至萎缩。因此，农业发展更加需要政府的保护。政府应立足于农业比较利益日趋下降的现实和农业未来发展的战略目标，对农业予以保护和扶持，以期建立农业持续稳定协调发展的良性运作机制，达到稳定增加农产品供给，提高农民收入，优化农业发展的外部环境，最终使农业成为一个具有较强竞争力的产业的目的。更何况，对农业的政策倾斜本身是对二元结构中被扭曲的利益分配机制，即产业之间以及生产者与消费者之间的经济联系和社会交换的利益分配不对称性的重新调整，不仅具经济意义，而且有更广泛的社会意义，即它既是“意图合理”的，同时也是“价值合理”的。
在政策上向农业倾斜，应包括一整套措施。就现实条件而言，着重要指出的是：(1)增加中央财政的农业投资。实行分税制之后，新的税收体系提高了中央财力的集中程度，主要客观税种及其共享税大头集中在中央，较大幅度地提高中央财政收入占全国财政收入的比重（由40%提高到55%以上）。中央在财政增量投资结构上应向农业倾斜，其投资方向应主要用于跨区域性的农业基础设施建设，重要的农业开发项目、重大农业科学基础研究和农业科技推广等目前农业投资中的薄弱环节，这对农业的未来发展意义重大。(2)完善中央对地方的农业专项补助金制度。这项制度是实行分税制过程中，中央对地方收入返还和补助制度的重要组成部分，是国家设施宏观调控和加强农业保护的有力手段，中央在增加农业专项补助资金数量的同时，要监督地方政府实行资金匹配办法，即地方在接受中央的农业补助资金时，必须拿出相应的资金，共同用于农业。这有利于发挥中央农业投资的资金导向功能，可在多元化的投资格局下蓄积更多的农业发展资金。(3)实现农业补贴由消费者向生产者的转变。根据国际经验，这种转变的经济环境有：人均国内生产总值(GDP)的水平；工农业产值的比重；农业人口的比例；恩格尔系数。根据有关统计和观察，我国的现实经济业已达到和超过诸如此类的指标。现在作出这一方向性转变的选择，不仅是价值判断上的主观需要，更是社会经济发展的客观要求。就我国农业的现实条件而言，这种补贴应包括：一是投入补贴。二是产出补贴，主要是保证价格补贴。三是灾害补贴，政府设立灾害补助金，根据受灾面积、减产程度和目标价格对农民支付灾害补贴。四是与环境保护有关的补贴。
总之，笔者坚信，面对持续多年的农业困境，政府完全可以有更大的作为，特别是要致力于有关政策供给，促进农业的发展。“周虽旧邦，其命惟新”，如果能建设一个强大的农业，那么我们国家的一切事情就真的好办了。
*孟德拉斯在其著名的《农民的终结》一书中指出，二次世界大战之后的法国农民有一种普遍性的心理：“如果国家不支持我们，那就什么办法也没有了。”这与中国的现实有惊人相似之处。
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