拉美的发展思想与社会政策模式的演变，本文主要内容关键词为：拉美论文,思想论文,模式论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会和谐的核心是社会公正。“正义是社会制度的首要价值”，但它只是制度安排的一种基本价值取向或基本规则，需要通过某个载体才能在现实社会中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能具体体现。也就是说，社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能是通过社会政策协调个人与个人之间、个人与社会组织之间的关系，以及不同社会组织之间的关系来实现的。可以说，社会政策是在广义的福利领域调整社会关系，尤其是个人与政府及其他社会组织之间关系的重要工具。社会政策在保证社会安全、促进社会整体化发展、提升社会质量、实现社会良性运行和健康发展等方面起着重要作用。因此，在构建和谐社会的过程中，社会政策研究将越来越重要。
一 发展思想与社会政策
发展思想决定了一国的发展战略，从而形成某种发展模式，而在任何一种发展模式中都或明或暗地包含着一种社会政策模式。
第二次世界大战之后，世界各国都处于战后恢复与发展时期。无论是在发达国家，还是在发展中国家，人们都把经济增长视为发展的首要目标。欧洲国家在建立“福利型国家”过程中，出台了一系列旨在缩小贫富差距的社会政策。随着其经济的发展，许多欧洲国家的收入分配不平等状况都得到了较大的改善。库兹涅茨用倒U型曲线描绘了这个时期欧美国家在发展过程中出现的经济增长与贫富差距缩小的关系。于是，许多人把这种倒U型曲线肤浅地广而化之，把它当作发展进程的唯一样板。人们普遍认为，随着经济增长，收入分配不平等程度加剧，但会有一个顶点（如人均收入达到1000～3000美元时）。到达这个顶点后，收入分配不平等状况就会“自然而然”地得到改善。由此而来的“先增长、后分配”发展理念深入人心，发展经济学中的一些著名理论如“溢出论”“滴漏论”“蛋糕论”和“积累优先论”都向人们传播了“随着经济的增长，社会的发展会自然而然地得以实现”的思想。因此，在过去的发展过程中，世界许多国家在制定其发展战略中都忽视了社会公正。
随着经济不断发展，越来越多的国家在发展实践中发现，经济增长不会自然而然地带来社会进步，反而是经济增长越快，社会越不公正。早在20世纪70年代，拉美地区人均GDP就已超过1000美元，然而，社会公正没有伴随经济增长而得以实现，却出现了贫富差距逐渐拉大的现象，至今拉美仍是世界上社会不公最严重的地区。这引起了人们对早期发展理论的反思。人们逐渐认识到“唯经济增长”“效率优先”等思想导致了在配置各类资源时过多地向可能产生最大效益的地区、行业和群体倾斜，这种倾斜不可避免地伤害了社会公正。
人们在反思中发展观不断地发生变化。自20世纪90年代末以来，“经济增长应与社会公正相结合”、“在市场失灵的社会领域必须有政府的介入和干预”、“科学发展观”等新的发展思想在国际上逐渐形成了新的共识。随着发展思想的转变，越来越多的国家在其发展战略中“更加注重社会公正”，把实现社会公正与经济增长同时列为首要目标和长期目标。有的国家根据其发展阶段，甚至将实现社会公正摆在优先于经济增长的地位。目前，世界各国都在致力于通过建立和完善社会政策体系，实现经济增长与社会发展同步。
二 拉美发展思想与社会政策模式的演变
社会政策模式主要取决于国家与公民社会的关系，即国家在经济社会发展中充当何种角色和发挥何种作用。
18世纪中期大多数拉美国家取得了政治上的独立，但这些国家基本上都还未形成“公民社会”及其他社会组织。由于缺乏社会基础结构，政府与民众之间缺乏沟通和协调，社会没有凝聚力，导致拉美国家在独立后很长一段时间内动荡不安，社会失序，频繁出现政治崩溃。① 国家的职能和作用仅限于维护外部安全以及维持国内秩序，社会政策根本不在其职责范围之内。教育和医疗均依赖私人服务，所有的社会问题都只能靠公民自己解决。到20世纪20年代，在一些政治上较稳定、城市化程度较高、中产阶级形成较早、人均收入水平较高且民族和社会融合程度较高的拉美国家，逐步出现了“私人的”社会政策，例如在一些欧洲移民较多的拉美国家，居民自发地组成了一些合作组织，通过互助的方式来解决医疗保健问题；这些国家的政府还开办了公立学校，开始担负起教育职能。但是，当时大多数拉美国家都还未发生这些变化。即便在发生变化的拉美国家，国家除了担负基础教育的职能外，还未涉及其他社会事务，所以只能说国家开始关注社会问题，还远未形成社会政策的概念。
随着经济社会的发展，到20世纪30年代前后，拉美才有了真正意义的社会政策模式。伴随着拉美国家发展模式的二次大变化，其社会政策模式也出现了相应的发展与变化。②
（一）结构主义及其国家计划型社会政策模式
1929年的大萧条使拉美的初级产品出口主导的发展模式受到了重创，劳尔·普雷维什就拉美的发展问题提出了新的发展主张——“普雷维什命题”，其核心思想包括4点。（1）世界是由发达国家和发展中国家，即“中心”和“外围”两个部分组成的。从技术和组织角度来看，“中心”比“外围”先进。传统的国际分工就是建立在中心和外围这种结构差异之上的。当外围经济处于出口原料的“外向发展”阶段时，其生产结构表现出专业性和混杂性两大特点，即大量生产要素用于供出口的初级产品的专业化生产，而自身所需的商品和服务则依靠进口；从事出口专门化生产且劳动生产率高的部门与使用落后技术、劳动生产率低的部门并存，生产结构表现出混杂性。（2）在世界经济体系的长期演变中，中心的发达与外围的不发达之间的差距不断拉大。这种不均衡发展主要是因为劳动生产率和平均收入的不均衡变动。中心国家因工业技术进步，劳动生产率大幅提高，工业品价格较高，因此平均收入较高；而外围国家的劳动生产率较低，且劳动力过剩，工资处于低水平。（3）外围国家的贸易条件不断恶化。中心国家出口的工业品具有较高的价格和收入需求弹性，而外围国家出口的初级产品则具有较低的需求弹性，导致贸易条件不断恶化。外围国家将始终面临国际收支不平衡问题。（4）外围国家由于结构僵化导致市场不完善，无法对价格信号自动作出反应，原料出口的扩张无法解决国际收支不平衡的问题，也不能减轻贫困程度。因此，外围国家要减少对一个不稳定、毫无活力的原料出口部门的依赖，就必须积极推进工业化进程。
普雷维什理论对拉美地区的发展思想产生了更深刻的影响：（1）坚定了继续走工业化的发展道路；（2）为了扶持和保护国内幼稚工业，在经济政策上加强保护主义措施，摒弃了此前奉行的经济自由主义；（3）强调国家在推动工业化方面的主导作用。20世纪三四十年代，拉美国家成功地转型为进口替代工业化发展模式。工业化初期的成使拉美各国的精英和民众逐渐接受了这些新的发展主张，最终形成了拉美本土的发展思想——结构主义。
在结构主义发展思想主导的阶段，国家干预主义不仅表现在经济方面，还延伸到社会发展各方面。国家的职能范围不断扩大。这一时期的社会政策模式具有明显的“国家计划”的特点，即社会政策的制定、筹资、实施、监督和评估均由国家负责，社会发展所需的一切资金也基本上来自国家财政。社会政策的主要目标就是顺应工会组织的要求，保护社会生产的中坚力量——工薪劳动者的利益。这主要是因为，一方面，随着工业生产规模的扩大，工人人数逐渐增加，形成了一个庞大的工薪劳动者阶层。工人队伍的扩大促进了工会组织的发展。由于工会的作用，工薪劳动者逐渐形成了一个有组织、有经济权利要求的群体，在社会中的地位和影响越来越大。另一方面，为了不断增强内向型发展模式的动力，国家必须通过采取带有明显的民众主义色彩的社会政策来增加中产阶层的购买力，主要包括：提高工人工资、扩大就业机会、增加社会福利，并更多地提供水、电、医疗和交通等公共服务。因此，在这一时期，拉美国家的社会事业普遍取得较大的进步：在社会保障方面，普遍制定了社会保险立法，实施养老金计划；在劳工权益保护方面，采取“职团主义”，支持工会，通过集体谈判等制度，维护工人利益；建立国有企业，为广大工人群体提供水电、医疗和交通等方面的社会福利。
但是，“国家计划的社会政策模式”却导致了明显的社会“断裂”现象：即社会分为两个部分，能够享受到和未能享受到这些社会福利的群体。这主要是因为：（1）拉美国家公共服务的主要受益者一直是教育程度较高、了解情况较多、组织程度较好的阶层，而那些更加需要社会服务的人（贫困群体）却因没有上述条件而得不到应有的服务，从而造成了更大的社会不平等。（2）国家计划的社会政策模式中的社会保护制度是自上而下地逐步扩展的，这导致了社会保护的覆盖面总是先从不太需要、且有一定经济能力维护自己利益的人群开始。拉美国家的社会保险模式即是如此，农村居民和城市中非正规经济部门的劳动者通常很难得到社会保险。（3）国家计划的社会政策模式主要关注和满足中产阶级的需求。因为这个有组织的群体能够对国家施加压力，所以社会政策的制定和实施无不有利于这个阶层。由于中产阶层长期受益于社会政策的倾斜，其经济地位和生活水平不断提高，这在某种程度上加剧了拉美社会的分配不公。（4）拉美经济结构的分裂导致社会“断裂”。巴西著名经济学家富尔塔多认为，拉美经济结构存在着分裂现象，“拉美国家是经济增长与收入分配关系‘恶性循环’的受害者。一方面，五六十年代在拉美流行的增长模式导致收入高度集中在少数富人手中。另一方面，高收入使这些富人的消费需求发生了变化，从而使生产结构偏向具有资本密集型特征的耐用消费品。”③ 拉美国家依靠外资发展经济，其经济部门分裂成了两个部分，即依赖国际市场的产业和其他产业。资本及技术密集型企业生产的是满足国际市场和国内中高阶层消费的产品，能够参与这种生产过程的群体通常是中高等阶层，而这一阶层通常不会有动力来分配经济增长的成果。这正是形成社会结构断裂的政治经济学背景。
其实，这种断裂的经济和社会结构也揭示出结构主义发展思想本身的重大缺陷。（1）由于“那些主张通过工业化实行内向经济发展的学者们面对特殊的政治环境，他们力求使自己的建议既能被代表现代传统主义、民族主义和民众主义政治倾向的领袖们所采纳，又不能让美国觉得不可接受。美国是合作、容忍，还是否决，这具有决定性意义”。④ 现代传统主义是拉美精英意识形态，主张推动经济增长和现代化，但同时要避免在社会结构、价值观和权力分配等方面的变革，或者至少要把这类变革减少到最小限度。因此，结构主义很少涉及政治与社会变革。在原有的不平等的社会经济结构下，广大民众根本无法享受到发展带来的好处，而当时拉美经济的高速增长掩盖了这种发展的不平衡。一旦经济形势发生变化，这种不平衡带来的后果就凸现出来了：社会状况恶化、社会危机不断发生。（2）结构主义忽略了经济与社会的协调发展。“溢出论”、“滴漏论”、“蛋糕论”和“积累优先论”广泛传播了“先增长、后分配”理念，人们认为随着经济增长，社会发展会自然而然地得以实现。直到70年代中期，拉美经委会才对其发展思想未包括社会层面进行反思。普雷维什对拉美社会形势的恶化深有感触，“从社会层面来看，发展已偏离方向。……这里表现出的矛盾是非常严重的：一极是繁荣和富足，另一极是持续的贫困。这是一个排斥性的体系。……我确信拉丁美洲发展的重大缺陷在于现行体系内缺乏解决办法，必须改造这个体系”⑤。
从上面的分析中我们能够清楚地看到，结构主义不论是其指导思想、政策理念还是具体实践，都没有能够改变拉美早已存在的、不平衡的、断裂的经济社会结构。这一时期的发展仍然是建立在社会差距日益扩大的基础之上的。
（二）新自由主义及其市场主导型社会政策模式
20世纪70年代中期，拉美地区出现了两个值得关注的事态。一是1973年国际石油危机爆发，世界主要石油输出国获得了大量石油美元，这些资金流入国际资本市场。由于资金出现过剩，导致国际贷款利率相当低。与此同时，由于拉美国家的储蓄率一向很低，工业发展面临资金短缺，为了维持经济高速增长，各国纷纷大举借债，走上了“负债增长的道路”，为80年代初的债务危机留下了隐患。二是拉美一些民族主义色彩较强的政府，如智利阿连德政府、阿根廷庇隆主义政府先后被右翼军人政变推翻。以智利军政府为首的新上台的军政府接受了新自由主义学派的政策建议，开始推行新一轮的经济改革。在学术界，也展开了新自由主义学派对结构主义发展思想的批判和否定，新自由主义开始成为主流发展思想。
新自由主义的核心思想包括：全盘否定进口替代工业化发展模式，主张发展出口工业，淘汰那些效率低下的工业企业；强调发挥比较优势，发展对外贸易，将拉美的发展模式拉回到最初的初级产品出口模式上；主张充分发挥市场机制的作用，推行市场经济和私有化；实行国有企业私有化；对外开放市场，降低关税⑥，对外国资本实行国民待遇；取消和限制某些劳工的权利。
1979年10月，由于美联储决定对银行的境外贷款执行“存款准备金”制度，导致国际贷款利率急剧上升。伦敦银行同业存贷利率从1979年的2.5％迅速提高到1981年的22％。⑦ 1982年8月，墨西哥中止了为其外债还本付息，成为拉美地区债务危机的开端。债务危机使西方债权国和债权银行对拉美国家经济的干预大大加强了。研究表明，1981～1983年，100％的IMF贷款都是有附加条件的，而在1979～1980年只有24％。到1983年，已经有3／4的拉美国家开始实行IMF的稳定计划。⑧随着1985年9月“贝克计划”的出台，美国控制的主要国际金融机构在贷款政策上的右转倾向更加明显。⑨ 一系列旨在推动拉美国家实施新自由主义结构改革的信贷产品相继推出，如1986年IMF的“结构调整贷款”（SAF）和世界银行的“结构调整贷款基金”（SALS）、1988年的“强化型结构调整贷款”（ESAF）等，使拉美国家面临的外部改革压力明显加大。债务危机为新自由主义在拉美传播提供了绝好的机会。到1989年，曾在美国接受培训的拉美经济学家已在一些拉美国家位居要职，在拉美两个传统的民族主义大国——墨西哥和阿根廷，新自由主义经济学家完全主导了改革的进程。
从80年代中期至90年代中期的10年间，新自由主义改革包括贸易自由化、金融自由化、私有化、税制改革、劳工改革、养老金改革等方面。改革的确在稳定宏观经济方面产生了积极效果：通货膨胀明显下降，1996年拉美地区平均通货膨胀率降至10％；国民经济恢复增长，财政赤字低于GDP的2％；出口增加，又重新成为经济增长的动力；贫困现象有所缓解。美洲开发银行首席经济学家爱德华多·洛拉曾这样评价新自由主义改革：“若无过去10年的结构性改革，人均收入将比现在低12％，GDP的增长率也将比现在的平均增长率低1.9％”。⑩
然而，好景不长，大部分拉美国家（除智利之外）在90年代末又出现了倒退的趋势，社会状况又开始恶化。(11)（1）联合国拉美经委会和美洲开发银行的报告均指出，改革对增长和公平的贡献是非常小的。(12)“新自由主义改革和结构调整带来了社会脱节，经济增长与民众的福利越来越没有关系……改革的结果既是一场经济上的自由化，也是财富分配体制的变化，以及由此而来的权力关系的变化：财富和权利的集中，以及大部分人的被排斥和边缘化。这种体制将经济分为正规和非正规、分为大资本和民众、把社会分为上层和底层（倾向消灭中产阶级）……”(13) 也就是说，新自由主义经济改革一直伴随着社会财富进一步向少数的私人资本集中的趋势，改革后“拉美收入分配仍是世界上最糟糕的，在90年代贫困人口达到高峰，1.4亿贫困人口，这个数字至今一直未变”。(14)（2）拉美农村地区没有从改革中受益，土地制度没有根本变革，在全球化压力下，农民生活更加困苦，最终导致了1994年墨西哥萨帕塔民族解放军恰帕斯州起义这样的社会运动。（3）拉美国家城市过度无序发展，城市不能吸收大量就业人口，造成大量贫民窟和城市暴力。城市从空间上、经济结构和社会结构上都被分成两个部分，这不仅仅是不平衡，而是社会生活上的隔离和断裂。（4）在毫无保护的对外开放过程中，许多国内中小企业破产或陷于困境，创造就业的能力下降；大企业为了参与国际竞争，普遍采用了新技术和新设备，导致对劳动力的需求下降；大型农业企业向机械化和集约化方向发展，也减少了对劳动力的需求；劳动制度灵活化的改革也没有起到增加就业的目的，反而加剧了就业的不稳定性和不正规性。总之，改革没有为正规经济部门带来更多福利，而非正规经济部门的福利也没有得到提高，经济政策与社会政策脱节。 （5）拉美的教育状况在改革中也未得到根本改善，教育不仅没有起到促进社会流动、改变社会结构的作用，反而成为制造这种不平等和断裂的工具。总之，新自由主义改革并没有促进拉美国家的社会发展，反而通过“自由化”削弱了拉美国家政府的调控能力，加速了社会分裂的过程，恶化了社会局势。
可见，新自由主义改革并没有缓解、更谈不上解决拉美国家固有的社会问题。这与新自由主义改革者们的发展观有失偏颇和改革的失误有密切关系。
1.与50～60年代流行的“先增长后分配”发展思想类似，新自由主义改革者们认为，经济改革可以促进社会公平。贫困等社会问题将随着经济的不断增长而逐步趋于缓解，把社会公平视为经济增长的必然结果，并且认为这是一个自发的过程。因此，在改革进程中，没有在促进社会公平方面专门设计分配制度。虽然新自由主义改革时期的社会政策模式提出过以“区别对待原则”来满足社会经济状况最差群体的需要，从而逐步缩小不同社会阶层之间的差距，但是，这在实践上几乎是不可能的。因为，根据拉美经委会的统计，1985～1995年拉美地区的贫困人口占其总人口的比重平均为46％，(15) 要将社会服务覆盖面扩大到如此大的范围，同时又要确保提供高质量的社会服务，这是很难协调好的。
而且，与80年代英、美等发达国家的新自由主义改革相比较，拉美国家的新自由主义改革有很大的不同。英、美的新自由主义改革既包括了经济改革与发展战略，也包括了社会保障和福利、科技教育、消除贫困实现平等、改善就业等社会发展战略，是综合性的、协调性的改革。英、美的改革没有从根本上触动福利国家体制，而是合理地控制国家干预，改革福利体制和激励企业的自主性。而且，改革是在既有体制内部的完善，有相应的社会改革和政府调控与经济改革配套。而拉美国家的新自由主义改革仅仅只是一场经济改革，即便有涉及社会的方面也只不过是配合经济改革而已。整个经济体制从改革前的由国家主导的内向型经济转向彻底的私有化、市场化的经济体制，国家因此丧失了对经济的主导和控制，而这种权利则转移到了国际资本手中。用于社会发展的社会开支大幅缩减，最受打击的就是贫困群体；改革法案取消和限制了某些劳工的权利，导致劳工失去保护，普遍失业，工资降至最低水平，劳动时间超过法定工作时间；通过立法取消了工会权力，甚至解散了工会；唯一涉及社会政策方面的改革并获得国际社会认可的恐怕只有以“智利模式”为代表的养老金制度的改革。由此可见，拉美国家的经济改革并不是完全意义上的新自由主义，而是完全放任的自由主义。不加区别地推行自由化改革，将那些关系到国计民生的重要产业不负责任地实行私有化，毫无保护地开放资本账户，致使拉美各国失去了自主性、组织性和凝聚力，导致国家发展战略的缺失。(16)
2.新自由主义改革者们还主张国家应最大限度地退出社会服务领域，让私人部门在这个领域充分发挥作用。因此这一时期的社会政策模式明显带有“市场主导”的特点。国家最大限度地退出社会服务领域，而由慈善团体、志愿者、商业和非正规部门等次部门执行社会政策的多项职能。(17) 私人部门通过两种途径参与某些社会计划。一是参与政府对穷人实施的救助计划。政府将资金集中投给私人部门，再由私人部门提供满足穷人需要的商品。二是直接承担提供社会服务的某些具体职能。但是，让市场参与社会政策的执行，这就要求政府部门与私人部门必须进行合作。但私人参与到什么程度、国家对计划执行的调节又应达到什么程度、如何将短期社会政策与长期社会战略结合起来，这些都是需要审慎对待的具体问题。另外，市场要提供高质量的服务，必然会提高价格，导致处于社会较低阶层的群体将被排斥在外。而且，行政管理上实行地方分权，由地方参与执行社会政策也存在着潜在的问题，如果权力过于分散，会影响一些涉及全局的社会政策的制定和实施。
3.拉美国家缺乏长期发展战略，社会政策的实施缺乏连续性。“拉美国家始终缺少一种共同的社会责任和社会目标，他们的政策缺少一致性和连续性。……由于总统离任时都不得人心，所以继任者一上任，便被迫推行改革，前任的政策及各类项目都难以继续执行”。(18) 因此，在许多拉美国家，其社会政策通常只是短期的救助计划，社会状况无法有根本性的改善或进步。其根源在于实证主义对拉美思想界的影响太深刻，其核心思想“秩序与社会进步”至今还以其特定的标志形式体现在巴西的国旗中。实证主义主张以“科学的组织”和“社会与政治的理性化”去实现国家的发展目标，认为社会应该是秩序井然、等级分明的，应该由教养良好的精英来引导。实证主义主张变革与进步，但不主张革命；而且，变革应由有教养的精英来领导，而不是把权力移交给大众。因此，在拉美的现代化进程中，改革总是与反改革相伴，两派间的政治斗争总是非常激烈，根本不可能对社会结构和分配领域进行彻底的改革，也就根本无法从根源上消灭社会不公。
另外，许多拉美国家在国家开支的使用上通常优先军事费用而忽视社会费用，因此，即使有很好的社会政策和社会计划，也难以真正落实。许多社会服务项目半途而废，造成了资金的严重浪费。国家设立的有关救助机构实际上因缺少资金而形同虚设。
（三）新结构主义及其对社会政策模式的探索
在拉美危机的性质及今后的发展道路等重大问题上，结构主义学派与新自由主义学派展开了激烈的争论。在争论中，结构主义学派对新自由主义的“衰退性调整”策略提出批评，主张“以发展促还债”，得到拉美国家的普遍认同。同时也对结构主义理论进行反思与扬弃，并注重采纳新自由主义的某些合理主张，如建立市场经济体制、减少国家干预、实行对外开放、适度私有化等，对盛行于20世纪50～70年代的结构主义理论进行了改造和新的理论探索，形成了拉美“新结构主义”学派。联合国拉美经济委员会发表的《生产模式变革与社会公正相结合》、奥斯瓦尔多·松克尔主编的《从内部发展：对拉美新结构主义思路的探讨》、哥伦比亚经济学家奥坎波的《超越华盛顿共识——来自拉美经济委员会的观点》和《再论发展议程》，是新结构主义形成的标志。
新结构主义对拉美发展问题的判断仍然基于“结构分析”，认为拉美国家主要面临3大结构性障碍：一是国内生产结构参差不齐，相互脱节；二是收入分配结构高度集中，具有排斥性；三是国际经济参与结构不对称，初级产品经济与工业经济相脱离。因此，新结构主义仍主张走工业化道路，但是既不赞成采用进口替代的内向发展模式，也不赞同采取以初级产品出口为主的外向发展模式，而是主张“从内部发展”的模式，即“一种内部的创造性努力，争取建立一种同本国的缺陷和实际潜力相适应的生产结构”。新结构主义提出拉美的发展目标是“增长，改造生产结构，改善增长成果的分配，取得更大程度的自主，减少外部的脆弱性，以及向参与的、民主的社会前进”。(19) 新结构主义强调，经济发展并不能自动消除贫困和实现社会公正，经济发展计划必须与社会发展计划同步。这是对前期的结构主义和新自由主义发展思想的重要修正，是新结构主义的一个突出特征。
拉美经委会认为社会公正是增强竞争力的必要条件，这意味着每个人都应该直接或间接地参与生产进程。“提高竞争力和改善社会公正，这二者应该是并行不悖的。没有社会公正的竞争力最终将被证明是短命的，没有竞争力的社会公正也是短命的”。(20) 为实现社会公正，拉美国家应采取补充性的重新分配措施，包括提供技术、金融、服务和大量培训小企业家、个体经营者和农民的计划；改革建立小型工商企业的各种规章；使社会服务适应最贫困阶层的需求；促进相互援助，向当局恰当地反映贫困阶层的要求；在收入和有关公共开支趋向两方面充分利用财政政策的再分配潜力等。(21) 各国应关注3个方面的问题：第一，在生产、生产率、收入和社会服务方面对最贫困和最易受损害的阶层提供支持，缩小外部冲击对他们的影响；第二，一旦增长恢复，就要积极采取措施以根除贫困和解决收入及财富的过度集中的问题；第三，为了改善劳动力市场的功能和吸纳劳动力，有必要采取重视非正规部门的新战略。(22)
关于国家职能，新结构主义认为，结构主义过于强调国家干预，而新自由主义则过分排斥国家的作用，这两者都是片面的。新结构主义提出，要建立“一种选择性的、战略性的、对市场起补充作用的新型国家干预模式；一个关注宏观经济平衡并对经济政策具有实际运筹能力的公共部门；一个把生产置于优先地位并创造动态比较优势的国家……”，也就是说，国家应着手构建一个长期的“从内部发展”的经济和社会发展战略；(23) 国家应提供制度框架、培育民众的社会归属感和建立社会保护网络；国家应对涉及收入分配结构的因素施加影响，如教育、就业、财富分配、人口赡养、种族和性别等，制定社会政策，实现社会公平。
2004年拉美经委会提出了“一体化与社会凝聚（social cohesion）”的思想，(24) 标志着新结构主义把实现社会公正提高到整个拉美地区的层面上，强调地区整体竞争力和社会公正；在加速发展进程的同时，强调社会政策，尤其是建立社会保障体系的重要性；要发展人力资本和社会资本，建立社会凝聚基金。拉美经委会在2007年的报告《社会凝聚：拉美与加勒比地区的社会容纳与归属感》中进一步指出，“社会凝聚”是增强拉美国家长期竞争力的必要条件。增强社会凝聚是拉美经济实现可持续发展和社会良治的关键。它至少包括4个要素：稳定的财政、价格和收入政策；促进就业和扶持非正规部门的政策；全面的社会保护计划；促进教育的发展，加强吸收新技术的能力。2007年11月，第17届伊比利亚美洲国家首脑会议通过了《圣地亚哥声明》和《行动计划》，这两个文件也均体现了拉美经委会强化社会凝聚的理念。
所谓社会凝聚，是指社会的各个成员在社会中的归属感以及对社会发展目标的认同感。它包括社会容纳机制、社会成员的行为及其对社会价值的判断。社会容纳机制包含了就业、教育以及确保社会公平的政策；社会成员的行为及其对社会价值的判断涉及人们对制度、社会资本、社会团结和社会规则的信任，以及社会的每个成员参与社会发展进程的意愿和集体努力。显然，社会凝聚是一个抽象的概念，目前拉美还没有衡量社会凝聚程度的指标体系。借鉴欧盟衡量社会凝聚的指标体系，可以使用两类指标体系来衡量社会凝聚的程度：第一类指标体系与物质能力有关，主要包括收入水平、贫困化程度、失业率、入学率、平均预期寿命、儿童免疫接种的普及率、能否居住在拥有卫生设施的住房、社会保障的覆盖面以及数字鸿沟（即儿童和成年人在学校和家庭可否使用因特网）；第二类指标体系是通过民意测验等方式取得的人们对下述问题的主观判断：尊重文化多元性的程度、人与人之间的信任以及民众参与政治和集体活动的程度等。
从上述拉美经委会对“社会凝聚”所作的定义可以体味出：拉美在经历了200多年“不公正的发展”之后，其社会不公已经严重影响到了广大国民的社会归属感、认同感和价值观，这将酝酿着极其可怕的后果。为了缩小不同人群之间的鸿沟，增强社会凝聚，拉美经委会提出了3项政策主张。
1.通过扩大就业来增强社会凝聚。就业是国计民生的基本点，是家庭收入的主要来源，是经济发展与社会发展之间最重要的纽带，因为快速发展的经济能创造出更多的就业机会，提高人民的收入水平，从而实现社会发展。扩大就业可以缩小非正规部门的规模。拉美的非正规部门规模相当大，且游离于政府的管理体系之外。在非正规部门谋生的人得不到足够的劳动安全保护，无法享受正规的社会保障制度提供的福利，工资水平低。因此，缩小非正规部门有助于增加劳动者的安全感、稳定感和成就感，从而增强社会凝聚的程度。
拉美经委会认为，为了减缓经济周期变化对劳动力市场产生的负面影响，拉美国家的政府在经济周期进入低潮后应该实施一些紧急就业计划，以创造一些应急性的短期就业机会。这些就业机会常常是劳动力密集型的，主要来自于国民经济发展息息相关的基础设施建设。紧急就业计划既能改善基础设施，又能创造就业机会，有助于增强社会凝聚。
2.通过发展教育来增强社会凝聚。教育有助于提升人的能力，从而使每个人都能获得均等的脱贫或致富机会。因此，教育是一种无形资产，有助于消除或减少贫困，保护弱势群体，从而增强社会凝聚。教育还能通过传播知识来改变人的价值观和对待他人的态度，从而使人们更容易接受、尊重和容纳其他文化和种族的差异，增强社会凝聚。
拉美经委会认为，政府必须在发展教育事业的过程中发挥主导作用。除了普及小学入学率以外，还应该普及学前教育，降低青少年的辍学率，为其提供接受终身教育的机会。对于来自贫困阶层和落后地区的儿童，政府必须为其接受正规的、高质量的和公平的义务教育提供财政上的支持。
3.通过加强社会保护来增强社会凝聚。如果一个人在面临着失业、生病、年老等风险时能感受到社会对自己的需求作出反应，体会到社会是一个充满合作、平等协商和有能力解决争端的体系，认识到社会能够帮助每一个人化解各种风险的话，那么，人们就会感受到社会提供的保护，就会有安全感。社会保护不是抽象的，而是与社会凝聚力密切相连、实实在在的政策工具。政府应该把社会政策和福利更多地向弱势群体倾斜。(25)
虽然新结构主义提出了“一体化与社会凝聚”新思想，但这并不意味着拉美国家已经找到一条缓解社会冲突的发展之路。恩里克·伊格莱西亚斯（Enrique Iglesias）指出：近5年来，拉美国家经济发展状况普遍好转，但这并没有带来“社会发展’指数”的好转。(26) 因此，如何将上述新思想、新主张转化为可实施的具体社会政策模式还任重道远。新结构主义学者们和大多数执政的（中）左派政府正在努力向这个目标迈进，通过政策调整，逐步纠正经济和社会发展中的偏差和失误，加强政府对经济和社会发展宏观调控的功能，在理论和实践中不断探索，以期总结出一个明确的、具有共识性的发展战略来替代新自由主义。拉美经委会前执行秘书马奇内亚（José Luis Machinea）说：“自20世纪90年代初以来，拉美经委会一直在致力于创立一种与全球化世界相适应的新的发展范式。这个范式所追求的是在生产现代化的前提下，形成经济增长与社会公平之间的‘正向协同’。”(27)
三 对中国的启示
拉美200多年“不公正的发展”最终严重影响到了广大国民的社会归属感、认同感和价值观，这对中国日益明显的分配不公现象提出了警示。
（一）树立科学的发展观
拉美的经验教训告诉我们，经济发展要与实现社会公正同步进行，否则社会危机不仅将阻碍经济的可持续发展，而且还会吞噬以前经济发展的成果。因此，首先要树立正确的发展观，才可能建立有效的社会政策体系，才可能实现社会公正。
强调经济增长是大多数国家和地区在现代化早期阶段的通病，中国在改革开放后30多年的发展进程中，也一直把经济目标放在优先于社会目标的地位。经济增长几乎成为现代化建设和社会发展的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策，社会政策与经济政策两者之间呈现出不同步和不平衡。同经济政策相比，中国研究和制定社会政策的工作起步较晚，在20世纪90年代末，社会政策才开始得到一部分社会成员的认同。即使是今日，社会政策无论就其受重视的程度，还是贯彻的力度还都不能与经济政策同日而语。在这方面，中国没有充分利用后发优势，没有有效地借鉴拉美国家的经验和教训。据世界银行2008年统计，中国居民收入基尼系数已由改革开放前的0.16上升到2008年的0.47，不仅超过了国际警戒线（0.4），也超过了世界所有发达国家的水平。而且，由于部分群体隐性福利的存在，中国实际收入差距可能还要更大。可见，自20世纪90年代中期以来持续10多年的高增长并没有减缓社会不公的程度，反而加重了社会不公，如贫富差距拉大、贫困、主要群体的弱势化趋向、失业、社会保障缺位、社会歧视，以及社会公共事业有所滑坡等问题相继出现。尤其这些年来，中国经济的改革与发展同基本民生问题在某种程度上出现了更明显的脱节，教育费用、医疗费用和房价迅速攀升，其增长幅度大大超过了同期经济总量和人均收入的增幅，直接影响了民众的生活水平，民众没有充分地分享到改革与发展的成果。
针对这样的社会形势，中国政府提出了“科学发展观”和“建立和谐社会”新的发展思想。它具有深刻的社会政策含义，其实质是要实现个人、经济和社会全面的、可持续的发展。新的发展观强调社会政策要更加注重以人为本，以民生为基础，以满足民众基本需要和维护社会稳定并重；更加强调社会公平和基本权利保护；更强调向弱势群体倾斜，对残疾人、农民工、长期贫困者、儿童等群体给予更多的关注。
（二）构建有效的社会政策体系
改革开放30年以来，中国的社会政策体系从计划经济时代的社会政策模式转型到了适应社会主义市场经济的社会政策模式；正在从比较单一以经济建设为目标，逐步转向以构建社会主义和谐社会为目标的政策体系；从早期重福利轻效率转向后来的重效率轻公平，近年来又向公平与效率并重回归。总的来说，中国的社会政策正在趋于更加科学的发展方向。
然而，目前中国社会政策体系中仍然有一些深层次的问题迫切需要解决。（1）到目前为止，中国还缺乏较统一的社会政策发展纲领和宏观规划。各个领域社会政策的制定和执行仍然是分门别类，各自为政。（2）社会政策在许多领域中的制度设计还需要进一步加强。合理的制度体系是保证社会政策高效率实施和福利体系高效率运行的保障。（3）在社会政策的总体目标上，我们应如何确定在全球化和经济竞争背景下的发展型福利社会，以及如何保持合理的福利水平？在社会福利的责任模式方面，如何构建政府与民间，以及中央政府与地方政府之间合理的责任关系？在建构社会政策体系方面，如何分步骤地形成城乡一体化的模式，以及如何协调全国统一模式与地方特色模式的关系？在社会政策的内容方面，如何确定在适度普遍性福利体制下选择重点领域？在社会政策的治理模式方面，如何形成全国统一与地方分治相结合的社会政策管理体系？在具体的项目上如何完善合理的制度设计与技术手段应用机制？等等。如何综合地解决这些问题是中国社会政策发展面临的严峻挑战。(28)
因此，有专家、学者指出“中国正步入社会政策时代”。所谓社会政策时代，是指社会政策作为一种现象较为集中出现的时期，是一个国家以改善困难群体的生活状况和普遍增进社会成员的社会福祉为目的的社会政策普遍形成，并作为制度被有效实施的社会发展阶段。(29) 自2002年中国社会政策体系步入制度化改革的新阶段以来，失业保险制度、城市居民最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村义务教育经费保障政策、城镇居民基本医疗保险政策，以及近期的医药卫生体制改革方案陆续出台，这都表明，中国政府正在着力构建全面、有效的社会政策体系。
收稿日期：2009－11－13
注释：
① Howard J. Wiarda,Non- Weatern Theories of Development:Regional Norms versus Global Trends,Published by Thomas Learning,2000.
② Irma Arriagada,“El Debate Actual de Las Políticas Sociales en América Latina”,Nueva Sociedad 144,1996; Rolando Franco ,“Social Policy Paradigms in Latin America”,CEPAL Review,No.58,April 1996; Howard J. Wiarda,“Non- Weatern Theories of Development:Regional Norms versus Global Trends”,Published by Thomas Learning,2000.
③ 江时学： 《拉美国家的收入分配为什么如此不公》，载《拉丁美洲研究》，2005年第5期，第6页。
④ CEPAL,Desarrollo y Cambio Social en América Latina,Santiago de Chile,1977,p.7.
⑤ ［阿根廷］劳尔·普雷维什著，苏振兴、袁兴昌译：《外围资本主义：危机与改造》，北京，商务印书馆，1990年，第9页。
⑥ 1974年初，拉美国家的平均关税为100％，到1979年6月已降至10％。引自苏振兴、袁东振：《发展模式与社会冲突——拉美国家社会问题透视》，北京，当代世界出版社，2001年，第19页。
⑦ ［英］莱斯利·贝瑟尔主编：《剑桥拉丁美洲史》，第6卷（上册），北京，当代世界出版社，2000年，第186页，第233页。
⑧ Lonardo V.Vera,Stabilization and Growth in Latin America,New York:PAL- GRAVE,2000,pp.16-22.
⑨ James M.Cypher,The Debt Crisis as Opportunity:Strategies to U.S.Hegemony,Latin American Perspectives,Vol.16,No.1,1989,p.60.
⑩ 美洲开发银行，江时学等译：《拉美改革的得与失：美洲开发银行论拉丁美洲的经济改革》，北京，社会科学文献出版社，1999年，中文版序，第2页。
(11) Ana Margheritis and Anthony W. Pereira,“The Neoliberal Turn in Latin America :The Cycle of Ideas and the Search for an Alternative”,Latin American Perspectives,Issue 154,Vol.34, No.3, May 2007.
(12) ［美］芭芭拉·斯托林斯、威尔逊·佩雷斯著，江时学等译：《经济增长、就业与公正：拉美国家改革开放的影响及其经验教训》，北京，中国社会科学出版社，2002年；美洲开发银行，江时学等译：《拉美改革的得与失：美洲开发银行论拉丁美洲的经济改革》，北京，社会科学文献出版社，1999年；美洲开发银行，林晶等译：《经济发展与社会公正》，北京，中国社会科学出版社，2002年。
(13) 米格尔·特伊伯尔著，牛晋芳译：《阿根廷：结构调整和社会脱节》，载《国外理论动态》，2001年第10期。
(14) 美洲开发银行，江时学等译：《拉美改革的得与失：美洲开发银行论拉丁美洲的经济改革》，北京，社会科学文献出版社，1999年，中文版序，第1页。
(15) UN,CEPAL,Panorama Social de America Latina 2007.
(16) Luis Carlos Bresser-Pereira,“Estado y Mercado en el Nuevo Desarrollismo”,Nueva Sociedad,No.210,Julio- Agosto de 2007.
(17) 事实上，在拉美国家普遍存在着这类次部门，一些非政府组织掌握的资金甚至比国家负责社会问题的部门掌握的资金还要多。
(18) ［秘鲁］赫尔南多·德索托，于海生译：《另一条道路》，北京，华夏出版社，2007年。
(19) 引自苏振兴、袁东振：《发展模式与社会冲突——拉美国家社会问题透视》，北京，当代世界出版社，2001年，第22～23页。
(20) Fernando Fajnzylber,“ECLAC and Neoliberalism:An Interview with Fernando Fajnzylber”,CEPAL Review,No.52,April 1994,pp.205-206.
(21) UN,ECFLAC, Changing Production Patterns With Social Equity,Santidgo,Chile,1990,pp.14-15.
(22) Osvaldo Sunkel,Gustavo Zuleta,“Neo - Structuralism Versus Neo- Liberalism in the 1990s”,CEPAL Review,No.42,December 1990,p.42.
(23) “从内部发展”战略，即形成一种内生性发展的机制。Osvaldo Sunkel,Development From Within:Toward a Neostructuralist Approach for Latin America,Lynne Rienner Publisher Inc.,1993.
(24) “社会凝聚”这个概念来源于欧盟。在欧盟的发展过程中，人们认识到实行积极的政策可以消除地区之间的差异，实现一体化和社会凝聚。有关“社会凝聚”可参见：ECLAC,“New Social Cohesion Covenant for the Region”,ECLAC Notes,No.35,July 2004; José Luis Machinea,“For A Social Cohesion Pact”,ECLAC Notes,No.37,Nov.2004 ; ECLAC,Social Cohesion :Inclusion and a Sense of Belonging in Latin America and the Caribbean,Chile,2007.
(25) ECLAC,Social Cohesion :Inclusion and A Sense of Belonging in Latin America and the Caribbean ,Chile,2007; 江时学：《强化社会凝聚力有助于拉美国家的稳定》，载《中国社会科学院院报》2008年7月31日。
(26) 赵凯、赵焱： 《社会和谐成为拉美国家关注重点》，载《人民日报》2007年11月12日，第3版。
(27) ECLAC,Social Cohesion:Inclusion and a Sense of Belonging in Latin America and the Caribbean,Chile,2007.
(28) 关信平：《改革开放30年中国社会政策的改革与发展》，载《甘肃社会科学》，2008年第5期。
(29) 刘立志：《中国正走向社会政策时代》，载《北京日报》2005年4月11日。
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