城市群（圈）生态环境保护战略规划框架研究——以珠江三角洲大城市群为例，本文主要内容关键词为：城市群论文,为例论文,战略规划论文,框架论文,生态环境保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
从全球竞争的角度看，以中心城市为核心的大城市群（圈）作为现代城市发展的一个新的空间单元，必将成为21世纪全球化背景下国际竞争的基本单位。这是因为，从全球经济发展的潮流看，以纽约、伦敦、巴黎、东京等大都市为中心形成的大城市群正成为全球性竞争的主角。可见，在城市化进程中，大城市、特大城市以及由此形成的大城市群超先发展是一个较为普遍的规律。中国在“十五”计划中，也将积极引导发展城市密集圈（即大城市群）作为城镇发展的一个层次进行考虑。2001年9月先后在上海、广州举办的“2001年中国城市化论坛——大城市群发展战略”研讨会上，专家提出：中国需要大城市群发展战略，位于沿海地区的京津塘地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区很有希望发展成为主导中国经济发展、国际交流的超大型大城市群（圈）。此外，还有人提出建设辽宁中部城市群、环渤海湾城市群、以武汉为中心的华中城市群、闽东南城市群、长株潭城市群、环北部湾城市群等。作为新型的区域空间战略规划形式，城市群规划是以可持续发展要求为出发点，以协调城市空间发展为重点，以城市群体空间管治为主要调控手段，以城市群体系统的区域层面为出发点，对城市群总体发展进行战略性部署与调控。城市群规划从分析城市群形成演化的动力机制出发，特别重视区域整体协调发展思路和优化城市群空间结构。目前，城市群规划编制工作正在不断深入开展。《珠江三角洲经济区城市群规划》1996年即编制完成，目前《珠江三角洲经济区城市群深化规划》已经进入了审批阶段。
2 城市群环境问题的初步辨析
中国目前已进入城市化快速发展阶段，大城市群城市化速度更是处于高速发展之中，以珠三角城市群为例，2000年城市化水平为49.2%。21世纪初，中国三个超大型大城市群均已处于城市化发展的中、后期阶段，整体形成“三二一”或“二三一”的产业结构。该阶段，城市人口的高度密集和城市化的生活方式使许多生态环境问题更为突出，表现为城市生活用水的水质水量以及水源问题；生活垃圾处理场所的限制；城市绿地进一步缩小；光、电磁波的污染等。但由于可持续发展观念也深得人心以及人类对自身利益和生存环境的再认识，各种防污治污意识和能力相应提高，从而使城市的发展步入了生态环境的改善阶段。
城市群环境问题突出表现为对资源利用的同质性增加了对自然资源的压力以及对环境污染的叠加作用。通过对城市群环境问题的辨析，主要集中表现在以下方面：
(1)城市群发展导致了土地、水源等自然资源的短缺。由于城市群集聚效应，使得城市群人口急剧增长，人口增长增加了对资源和环境的压力，而人口的素质则限制了对资源平衡和环境保护的认识水平。在长江三角洲、珠三角、京津塘等大城市群地区，以水土资源短缺为核心的限制因素与城市群高速发展的矛盾日益突出。
(2)城市群发展使得建筑优先，绿地面积比例严重偏小。在我国一些大城市群区域，城市用地紧张程度是世界罕见的，这也导致了建筑优先的思维和工作方式。为此，绿地系统平衡严重被破坏。
(3)城市群空间布局不合理造成了跨区域环境空气污染叠加。城市群区域，城市与城市、城区与郊区之间排放源之间的污染扩散、混合或特大城市之间的羽流影响效应，构成区域性大范围污染扩散和混合现象。如酸雨，大量气溶胶、温室气体进入对流层后，经大尺度环流的动力效应，形成污染物的远距离输送和二次污染物再扩散。多尺度区域性污染特征改变了城市群区域形成的局地大气辐射分布特征及热量平衡，影响了城市边界层以及城市群（圈）的环境气候动力、热力结构影响下的环境污染时空变化。
(4)城市群规模及经济发展使得水质性缺水及水源地保护更为突出。由于自然因素作用，我国城市群地区基本上处于同一流域范围内。以珠三角城市群为例，城市群的地域范围属于珠三角感潮河网地带。由于城市群内各城市的高速发展，以及协调机制的不健全，使得流经城市群的河流基本成为城市污水排放的主要纳污河流，从而形成了水质性缺水的局面。
(5)城市化对周边土壤资源及环境生态安全的影响。作为一种非再生性自然资源，土壤的各种功能在城市化过程中强烈的人为活动影响下不断转化、演变和消失，表现为土壤肥力水平下降、土壤环境与健康质量恶化。没有洁净的土壤，怎会生产出清洁、绿色的健康食品？
(6)城市化的发展使得生活垃圾成为新的难题。人口的急剧增加，使得城市生活垃圾产生量在逐年增加，而越来越多的生活垃圾如何处理则已成为城市群诸多城市急需解决的难题之一。
3 城市群环境规划的目标与理论依据
3.1 城市群环境规划的目标与任务
城市化环境已成为当前人类生存科学研究的重要组成部分，而城市群环境质量则对促进区域可持续发展具有重要意义。通过上述对城市群环境问题的初步辨析，城市群发展现状已经明显表现出各城市间环境发展相互影响的负面效应。为促进城市群大系统的人口、经济、社会、资源和环境的协调发展，真正实现城市群区域可持续协调发展战略，制定城市群环境发展规划已势在必行，并应纳入城市群发展战略规划中。目标与任务概括如下：
(1)结合城市群的定位及生态环境现状，规划中应充分考虑城市群的环境承载量，包括资源供给承载量、城市群可发展空间的土地供给量和污染物的环境容量。
(2)从空间结构布局出发，调整产业结构，合理布局，加速工业污染预防和治理。
(3)开展战略环境影响评价、开敞空间规划、生态环境区划工作。
(4)加强复合污染研究，侧重于复合效应与污染机理的研究。
(5)开展城市群环境综合整治研究。
(6)以系统生态学和动力生态学为指导，开展生态城市群规划。
3.2 城市群环境规划的理论依据
(1)区域可持续发展理论
(2)系统论、协同论理论
(3)系统生态学、生态动力学及城市生态学理论
(4)空间结构理论
(5)资源环境一体化理论
4 城市群环境规划的方法论
通过对以往单个城市环境规划方法论的实证分析发现：由于信息的缺乏及不确定性因素的制约，过于强调定量分析的环境规划可能导致实践上的误导，相反过于注重定性分析，政策和建议缺乏可行性。为此，城市群环境规划应该吸取以往的教训。
由于城市群环境规划是以城市群大系统为对象，涉及众多因素的复合型环境规划，为此，应强调宏观调控。面向可持续发展的城市群环境规划方法论应是基于最大—最优化途径和最小—最大约束途径的城市群生态安全机理和城市群环境专家信息系统。
5 城市群环境规划框架研究——以珠江三角洲城市群环境规划为例
珠江三角洲城市群作为中国最有希望的三个超大型城市群之一（图1），是中国近些年来发展最快的城市群。广东省城市化“十五”发展方针中的目标是，提升珠江三角洲城市群竞争实力，使之成为亚太地区主要的城市集团。同时，在“珠江三角洲城市群深化规划”中，根据珠江三角洲的自然资源特点和未来社会经济发展的发展态势，珠三角城市群的长远空间发展战略体格局将表现为：内外圈层分工（内优外拓）、点轴集聚发展、三大都市区协调建设、四种用地模式分类制导。为实现上述目标，必须超前制定珠江三角洲城市群环境保护战略规划。
图1 珠三角城市群环境规划范围图
5.1 城市群环境规划的编制框架
借鉴概念性规划、以往城市规划、环境规划编制的长处，结合21世纪生态环境规划的开展，我们认为，城市群环境规划编制应遵循下列程序（图2）。
图2 城市群环境规划的主要工作内容及编制程序
从城市群环境规划方法论部分，提到基于最大—最优化途径和最小—最大约束途径的城市群生态安全机理和城市群环境专家信息系统。所谓城市群环境专家信息系统是指仿效有关专家的思维路径、策略、方法来研究、处理、解决城市群环境规划过程中主要问题的计算机体系（图3）。城市群环境规划特别强调信息的重要性，因为这些信息不仅可识别出潜在的环境问题，还是进行环境预测的基础数据。珠三角城市群环境规划应十分重视城市群环境专家信息系统的建设，这是因为21世纪已进入信息化的世纪，许多决策，特别是战略性决策将基于完全的信息背景及趋势的判断。
图3 城市群环境规划专家信息系统框架
5.2 珠三角城市群环境规划的主要内容
解决城市群环境问题，不仅要抓住环境中污染物的各类运动形态的动力学特征及其物理、化学过程，而且还需要从城市群水、土、气多圈层作用下的开放系统来认识环境大气污染物的时空分布特征。为此，珠三角城市群环境规划的目标是实现“碧水、蓝天、净土”。
5.2.1 对珠三角城市群进行系统诊断，识别出环境问题及症结所在
首先认真分析珠三角城市群涌现出的多种城市化发展模式中存在的环境问题，包括“以下促上，遍地开花”的东莞模式，“中间突破，带动两头”的顺德模式，“以上带下，一镇一品”的中山模式，“六轮齐转，各显神通”的南海模式，“设施建设，人居优先”珠海模式，等等。然后，用系统论的观点分析珠三角城市群发展中存在的环境问题。
5.2.2 珠三角城市群环境规划的总体思路及宏观布局
珠江三角洲城市群发展，需要正视珠江三角洲山地、丘陵多，水网分布广，沿海生态敏感区多，人口压力大等现实问题。目前已暴露出的环境问题就是在经济发展中未能正视生态环境压力造成的。为保证自然资源的长远利用和保持地方性城市结构稳定，必须考虑生态环境压力，因为缺乏区域整体生态研究的发展会使区域生态环境条件面临整体恶化的威胁。为摸清珠江三角洲城市群生态与环境特点，为今后产业结构调整和合理布局奠定科学基础，很有必要进行珠江三角洲城市群生态与环境区划工作。唐永銮先生曾根据生态与环境特点、经济发展现状及预计发展前景，宏观上将珠江三角洲经济区大致分为向西北凸出弓形的三个生态环境带：沿海河口区现代化国际化大都市、港口带；中部河网区高技术——劳动密集型工业和三高农业带；北部干流区生态旅游城市和水源保护带。
珠江三角洲城市群发展现状已明显表现出各城市间环境发展相互影响的负效应，即出现了环境污染的叠加作用。应从系统观点出发，把珠江三角洲经济区作为一个有机整体看待，注意整个经济区的经济与资源和环境协调发展，进而研究经济区内部的差异，不同地区内部和它们之间经济与资源和环境如何协调发展。尽快编制城市群环境规划，它是环境管理的核心和环境保护的依据，也是协调经济发展与环境关系的重要手段。制定城市群环境规划首先应以城市群在区域中的地位和作用为依据。先定位，再确定经济发展的战略、方针、速度、结构和布局，在做出这些决策的同时，充分考虑城市群的环境承载量，包括资源供给承载量、城市群可发展空间的土地供给量和污染物的环境容量，推行战略环境影响评价，以便使经济与资源、环境协调发展，使城市群的人工环境与自然环境协调发展。
5.2.3 针对重要环境问题，分时段进行解决
经过初步诊断，珠三角城市群环境问题突出表现在：城市化集聚发展带来的水土资源短缺，特别是水质性缺水较为严重及城市绿色开敞空间的缺乏；以往工业布局使得珠江三角洲地区大气污染源（发电厂密布）较为集中，已被列为国家酸雨控制区；人口的激增及生活消费方式使得城市生活垃圾处理处置系统严重滞后；等等。
随着经济的发展、城市化进程的加快和人口的增长，一定程度上存在水环境恶化，造成的水质性缺水，已经影响了珠江沿岸各市群众的生产和生活，如不及时有效整治，势必制约珠三角城市群经济社会发展。从可持续发展角度考虑，必须尽快治理。我们认为，珠三角城市群水环境治理的重中之重是：应分期进行水环境污染的治理，特别是进行水资源配置体系的建设，按照人口、资源、环境协调的原则，打破各自为政的格局，制定珠江三角洲地区统一的水源、供水和灌溉体系，实现城乡供水一体化；并有计划地建设分质供水系统。特别重点抓好以下几方面工作：确定目标，分步实施，保证各阶段治理目标的实现；加快城镇生活污水治理设施的建设，提高城镇生活污水处理率；加强珠江流域生态环境保护；积极推进重点区域污染综合整治工作；拓展投资渠道，确保综合整治珠江的资金投入；大力开展综合整治珠江宣传教育活动，充分发挥舆论的引导和监督作用。认真贯彻执行《中共广东省委、广东省人民政府关于加强珠江水环境综合整治工作的决定》和《广东省珠江水环境综合整治方案》。
5.2.4 在治理的同时，应结合产业结构调整进行污染预防
现阶段，首先要不断完善珠三角区域性环境整治规划，科学制定环境整治的目标、任务、措施和手段，对处理处置设施及场所进行科学布局（如，鼓励相邻城镇共建废弃物处理处置设施）。在此基础上，应结合广东省产业结构调整的时机，从战略高度实施污染预防战略。例如，对重大政策、决策开展战略环境影响评价，像开展物流业对环境的战略影响评价；城市群交通规划战略评价；开展珠三角地质环境规划等。
5.3 着手开展珠三角城市群环境专家信息系统研究
为了使环境规划更具前瞻性、可操作性以及增加环境规划的时效性，我们认为，在信息化高速发展的21世纪，应尽早开展珠三角城市群环境专家信息系统的研究。该系统应是环境规划决策支持系统，包括基础数据库、模型库管理系统、决策分析系统等。
例如，可以按“管水—用水—治水”一体化的目标，初步构建如图4所示的珠三角城市群水资源与水环境一体化概念性管理模式。
图4 水资源与水环境一体化管理的概念模式
总之，城市群环境规划是一项复杂的、系统的、长期的工程，它将在未来城市群发展中担当重要角色，同时城市群环境规划还有许多理论问题需要研究，并在实践中需要不断完善。
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