对我国网络银行发展与监管问题的研究，本文主要内容关键词为：我国论文,银行论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、网络银行的一般概念及含义
银行业自17世纪形成以来，始终伴随着信息技术的进步而不断向前发展。20世纪以后，电脑和网络技术的兴起，进一步推动了银行业的发展，电子化开始在银行的各个领域普及，并改变了传统管理和服务形式。但到此为止，银行业的演进仍然未突破传统的业务渠道和服务方式。
进入90年代，互联网技术的迅速发展，使人类社会的信息传播方式发生了根本的变化，传统的信息矩阵传播方式被网络式、分布式的传播方式所取代，每一个人都有可能成为世界信息流中的一个结点。伴随着这一变化，银行业也走向了新的制度变迁的道路。新型的银行形态——网络银行开始出现，并迅速扩散。
在美国，在互联网上设立网站的银行数量已从1995年的130 家发展到如今的3800多家，占所有联邦保险的储蓄机构和商业银行总数的37%。其中，交易类网络银行（可以开展各类实质性银行业务）从1995年的1家发展到如今的1275家，占所有银行和储蓄机构的12%。 这些网络银行还不包括银行持股公司下属的独立执照的商业银行和储蓄机构，如果将这些银行和储蓄机构包括在内，网络银行的数量还要多。在这些网络银行中，有7家是纯网络银行（虚拟银行，Virtual bank）， 即其所有业务都通过互联网进行，还有近10家已提出了申请（FRS，2000）。
在欧洲，网络银行的市场份额也在急剧扩大，欧洲中央银行估计，现在每个月新增的网络银行用户数量达百万之巨。根据所罗门兄弟公司的统计，1999年底，欧美15家网络银行的客户数已达2551万人，网络银行用户占这些银行总用户的比重，从1999年上半年的平均11.93%， 增加到17.4%，增长45.8%。到2000年2月，欧洲已有网络银行122家，其中英国18家、瑞士17家、德国16家、西班牙12家、挪威11家，分列前五名（Stephen Timewell，2000）。
由于网络银行的发展速度是如此之快，且其标准、发展模式等都还处于演变之中，使得人们目前很难给网络银行一个规范的理论定义。不过，从欧美现有的一些定义和实际模式来看，网络银行可以划分为广义和狭义两种。
广义的网络银行是指在网络中拥有独立的网站，并为客户提供一定服务的银行，这种服务可以是：1）一般的信息和通讯服务；2）简单的银行交易；3）所有银行业务。 广义的网络银行几乎涵盖了所有的互联网拥有网页的银行，尽管这种网页有可能仅仅是一种信息介绍，而不涉及具体的银行业务。
英美、亚太一些国家的金融当局普遍接受这种定义，如美联邦对网络银行的定义为：网络银行是指利用互联网作为其产品、服务和信息的业务渠道，向其零售和公司客户提供服务的银行（FRS，2000）。 美国货币监理署（OCC）认为，网络银行是指一些系统（Systems），利用这些系统，银行客户通过个人电脑或其他的智能化装置，进入银行帐户，获得一般银行产品和服务信息（OCC，1999）。 英国金融服务局对网络银行的定义是：网络银行是指通过网络设备和其他电子手段为客户提供产品和服务的银行。
狭义的网络银行是指在互联网上开展一类或几类银行实质性业务的银行，这些业务包括上述的2）、3），但不包括1）， 一般都执行了传统银行的部分基本职能。
国际金融机构、欧洲央行倾向于采用这种定义。如：根据巴塞尔银行监管委员会的定义，网络银行是指那些通过电子通道，提供零售与小额产品和服务的银行。这些产品和服务包括：存贷、账户管理、金融顾问、电子帐务支付，以及其他一些诸如电子货币等电子支付的产品与服务（BCBS，1998）。欧洲银行标准委员会将网络银行定义为：那些利用网络为通过使用计算机、网络电视、机顶盒及其他一些个人数字设备连接上网的消费者和中小企业提供银行产品服务的银行（ECBS，1999）。
之所以会形成网络银行不同的定义，并不仅仅是因为不同国家、机构和个人对网络银行问题的看法存在一定的差异，而且是与一国网络银行的发展和监管策略密不可分的。
网络银行的发展与网络经济和电子商务的发展紧密相连，在电子商务中，网络银行充当着资金流的流动和管理的角色。
由于欧美、亚太中的许多国家和地区都十分重视电子商务的发展，一些发展中国家甚至将其视为改造本国经济的一个千载难逢的机遇。因此，都相应出台了以积极鼓励为宗旨的《电子商务法》。在亚洲，就已有印度、马来西亚、新加坡、韩国和菲律宾五个国家出台了类似的法律。这些法律客观上要求金融当局在对网络银行的认定和管理方面，要与基本原则和范围相一致。例如，在美国，已有44个州制定了与电子商务有关的法律，其中犹他州1995年颁布了世界上第一部《数字签名法》（Utah Digital Signature Act），1999年7 月美国全国州法统一委员会又通过了《统一电子交易法》。这些法律基本上都体现了“中立、自治、安全”的原则，因而形成了较为宽泛的电子商务边界和宽松的管理环境。与之相适应，网络银行的认定必须有较宽的外延。
相反，ECB 致力于形成一个欧洲统一的电子金融市场的监管环境，要求其成员国执行一致标准，网络银行的外延越大，推行这种标准的难度也就越大，也就越不利于监管政策的统一，最终会妨碍欧洲网络银行业的发展。
由于网络银行的严格法律定义还未出现，而网络银行的发展很快，需要加以适当的管理。在这种情况下，一般的做法是将网络银行划分为两类：分支型网络银行和纯网络银行，分别加以界定和管理。
分支型网络银行是指现有的传统银行设立的网络银行，这里的网络银行使用的是广义定义，它类似于该银行的其他物理分支机构或柜台，对其的监管一般延用了与物理分支机构相类似的政策。
纯网络银行本身就是一家银行，是为专门提供在线银行服务而成立的。纯网络银行也可以称为“只有一个站点的银行”，这类银行一般只有一个办公地址，既无分支机构，也没有营业网点，几乎所有业务都通过网上进行。对它的界定，一般使用狭义的网络银行定义，监管方式与传统银行有一定的差异，大部分国家和地区都制定了一些专门的指引。
二、我国网络银行的发展特点及状况
我国的网络银行虽然起步较晚，但发展很快，并从一开始就呈现出一些特点：
第一，网络银行形式都是分支型网络银行，其业务基本依赖于母行，尚无纯网络银行。
第二，许多银行在发展网络银行业务的初期，利用的是非银行专有的域名或网站，至今仍有一些银行将其产品和服务的广告宣传放在其他网站之中。
第三，业务方式演变迅速。我国商业银行网站几乎一开始就进入了动态、交互式信息检索阶段，而且主要的商业银行在这一阶段停留的时间也很短，很快就进入了在线业务信息查询阶段，并与电子商务的发展紧密结合，迅速完成了从一般网站向网络银行的转变。
第四，跳跃性发展。国外银行从传统银行发展到网络银行，一般都经历了三个阶段：银行办公自动化阶段、内部网络电子银行阶段和网络银行阶段。我国的商业银行基本上没有经历内部网络电子银行的发展阶段，直接由银行办公自动化阶段进入网络银行发展阶段。
这些特点，使得我国对网络银行的界定必须不同于国外，虽无纯网络银行，但也只能采用狭义的网络银行定义。如果采用广义定义，在统计对象的确定、业务对象的归口、数据资料的准确性等方面，目前都会遇到难以处理的问题。
按照这一口径，自1998年3月， 中国银行和世纪互联有限公司联合推出国内首家网络银行以来，目前已有20多家银行的200 多个分支机构拥有网址和主页，其中开展网络银行业务的分支机构（分支型网络银行）达50余家（见表一）。据网上调查和估计，这些网络银行拥有的个人客户已超过2万户，公司客户超过1000户。
表1 我国网络银行发展状况
总、分支行数
银行名称有网
网络
开办网络有无电
址银行
银行时间话银行
中国工商银行47
46 8 2000 有
中国农业银行 22 2 1999 无
中国银行32
8 5 1998 有(包括手机)
中国建设银行15 6 1999 有(包括手机)
交通银行22
9 3 2000 无
招商银行27 27 1998.7有(包括手机)
国家开发银行无
中国进出口银行 1 0无
农业发展银行无
中信实业银行16 1
2000 无
中国光大银行2 1
1999 无
华夏银行
21
20 2
1999 无
民生银行 2 0
广东发展银行 2 0
深圳发展银行12 1
2000 无
浦东发展银行
141 0
城市商业银行11 4 98-2000无
福建兴业银行 1 0
信用社 18 0 部分有
业务情况 网址 网址
个人 公司 银证 银保 网上 是否 是否
银行名称
业务 业务 业务 业务 支付 统一 唯一
中国工商银行有有有无有是否
中国农业银行有有无无无否是
中国银行有有有无有否否
中国建设银行有有有无有是否
交通银行有无有无无否否
招商银行有有有无有是是
国家开发银行
中国进出口银行 无无无无无是是
农业发展银行
中信实业银行无无有无无是否
中国光大银行有无无无有否是
华夏银行有无无无无是是
广东发展银行 否否
深圳发展银行有有有无无否否
浦东发展银行 是是
城市商业银行 不一 无无
否否
福建兴业银行 是否
信用社
不一 否否
注：1.分支行数为1999年年末数，部分银行网站公布数，有一定的误差。
2.开办网络银行时间，以总、分行最早开办时间为准。
3.统计时间截至到2000年10月底。
在业务方面，我国的网络银行的服务内容主要有：
1.信息服务：主要包括新闻资讯、银行内部信息及业务介绍、银行分支机构导航、外汇牌价、存贷款利率等，一些银行（如工行）目前也提供一些特别的信息服务，如股票指数、基金净值等。
2.个人银行服务：主要包括帐户查询、帐户管理（存折、银行卡之间转帐；活期、定期种类转换；利息试算等）、存折和银行卡挂失、代理缴费等，工行和中行还提供外汇买卖服务，中行还提供个人电子汇款服务，建行还提供小额抵押贷款和国债买卖服务。开设第三方转帐业务的网络银行只有一家，深圳发展银行。
在为个人客户提供服务时，通常有两种做法，一种是客户必须持有该银行发行的银行卡，银行卡的卡号和密码被用作登陆号作密码；另一种是不依赖银行卡，储户只要拥有银行户头，即可使用网络银行服务。
3.企业银行服务：主要包括帐户查询、企业内部资金转帐、对帐、代理缴费等。除此之外，工行还提供同城结算和异地汇款服务，中行提供国际结算服务。
4.银证转帐：银行存款与证券公司保证金之间的实时资金转移。这类服务既可在银行申请，也可在证券公司直接申请，但都必须有书面协议。部分银行，如中行，已开始提供相关信息的查询。
值得关注的是，有一些网络银行，如招商银行北京分行、深圳分行等正在或即将推出网上证券交易委托平台，以便其客户可以直接在其网站上从事股票买卖、查询和投资管理等。
5.网上支付：包括两类：企业对个人（BtoC）和企业对企业（BtoB），大部分网络银行提供前一种服务。这种服务一般与网上商城相结合，一些银行设定了一些网上商城的链接，但还没有一家银行直接从事网上一般商业活动。支付方式有三种：银行卡直接支付、专用支付卡支付（招商银行）和电子钱包（中行）。
从总体上看，我国网络银行业务纵深和宽度都还有限，尚无一家开展网上存款、贷款，帐单收付，跨行转帐，非金融品销售等业务。
三、我国网络银行发展中的问题
作为一种新的银行组织形式，网络银行在其发展的初期阶段，遇到一些问题是不可避免的。从国外的实践情况来看，网络银行面临的问题主要包括四个方面：
一是消费者信心。网络银行只有达到一定的客户规模，才可能获得有价值的收益。尽管银行家为扩大客户群绞尽脑汁，仍难以消除消费者对网络银行的疑虑。美国波士顿咨询公司曾对客户不愿使用网络银行的原因，进行过市场调查，结果显示，80%是出于对风险因素的担心，尽管从目前来看，这种担心已远超过了其必要的程度。
二是网络安全。由于电子形式的金融产品和信息，对于知道网络机密并能不留痕迹的网络进入者而言，其伪造、篡改、复制成本极低，真假难辨，网络银行对非法侵入者的吸引力巨大，SFNB开业仅两个月，就有1万名黑客企图非法入侵，而1999 年一名俄罗斯数学学生通过互联网进入了花旗银行的电脑系统，非法转存了数以百万计的资金。因而，网络安全就成为了事关银行生死的头等大事。
三是相关法律问题。同传统银行相比，网络银行有两个十分突出的特性，它传递信息（包括契约）采用的是电子化方式；它模糊了国与国之间的自然疆界，其业务和客户随着互联网的延伸可达世界的任何角落，从理论上讲，国外客户使用银行服务的便利几乎同国内客户一样。这样，就向传统的基于自然疆界和纸质合约基础上的法律法规提出了挑战。
1）跨境网上金融服务的交易的管辖权、法律适用性问题。
2）服务和交易合约的合法性问题。网络金融服务和交易合约， 一般都要比商品交易合同复杂。金融工具的不断发展和衍生工具的不断出现，更加剧了金融合约的复杂性。在金融合约中，一般都包括了合约执行的条件、具体业务、相关责任、抵押和担保条款等。传统上，各国都要求合约涉及的各方要以书面形式签署和保管相应的合约。
3）品牌与知识产权。 当国外机构在网上使用相同或相似的图标、称谓，以及涉及其他一些知识产权问题时，其认定、取证和处理难度加大。
4）境外信息的有效性与法律认定问题。 网络银行的一些交易和客户信息有可能来自境外，这些信息对于网络银行所在国来说，是否能被管理当局认可，作为网络银行进行交易的业务依据。
5）语言。大部分国家要求银行应将客户的相关信息， 用指定语言提交给客户并提交金融监管当局。当网络银行的客户为非本国居民，存在语言选择的合法性问题。
四是业务标准。目前所有提供网络银行业务的国家，都面临着如何选择业务标准，不至于将来因不能与国际上通行的标准相兼容，而成为一个“孤岛”。在大多数国家，这些标准由银行业建立并控制，但也有一些国家，如英国、瑞士等，是由银行业和IT业共同控制。现有的标准主要有：由Microsofi，Intuit和Checkfree等公司设计发展“开放式金融交易”标准（OFX：Open Financiatl Exchange）； 美国银行业技术联盟发布的“交互式金融交易”标准（IFX ：Interactive FinancialExchange）；Integrion公司发布的GOLD标准； 德国的“家庭银行计算机接口”标准（HBCI：Home Banking Computer INterface）。 除此之外，还有诸如微软的“公开金融联结”标准(OFC)、维萨公司的“维萨交互”标准等。虽然这些标准基本上都是建立在诸如HTML.HTTP和SSL等的基础上，但他们之间仍有不少差别， 如何兼顾实用性和兼容性是金融当局和银行家都必须面对的一个大问题。
显然，这些问题不可避免也存在于我国网络银行发展之中。不过，从上表可以看出，除了这些一般性的问题以外，我国现有网络银行还存在其他一些非常具体的问题（注：关于由此形成的风险，可参阅谢平，《网络银行：21世纪金融领域的一场革命》，《财经科学》 2000年第4期。此处不再赘述。）。
1.在注重网络技术安全时，放松了对应用安全的管理。主要表现在：1）同一银行的网址、网站不统一、不明确（见表一）。 多个网址网站的存在，不仅会降低银行品牌的积累效应，而且会使消费者选择网址时放松警惕，加上只有少数银行明确公布了其网络银行的确切网址，许多消费者仍使用搜索的办法寻找自己需要使用的网络银行，这就给那些使用相似网址，企图非法截获客户机密信息者提供了方便。2 ）风险揭示不足。只有少数银行在网站上进行了风险揭示（见表二），揭示的内容仍比较简单。3）部分银行至今尚未采用适当的加密手段。 要么加密位数较低，要么在依赖客户端本身密级时，未给出警示。
表2 我国网络银行的技术应用情况
是否有专用
银行名称 软件风险揭示情况证书类型及有效期
中国工商银行 无
个人无,企业有 RSA(1024bits),20
中国农业银行 无 无
RSA(512bits),10
中国银行
无 无 SET
中国建设银行 无 无
RSA(1024bits),10
交通银行 个别分行有无 安全代理软件,2年
招商银行
有 部分 RSA(1024bits),2
中信实业银行 无 无不详
中国光大银行 无 无
客户端
华夏银行
无 无
SSL(128)
广东发展银行 无 无
客户端
深圳发展银行 无 弱
RSA(1024bits),20
浦东发展银行 无 无
客户端
城市商业银行 无部分 不一
福建兴业银行 无 无
客户端
信用社 无 无
客户端
银行名称
认证中心辅助错误
中国工商银行 中证电邮、通信
中国农业银行 独立电邮
中国银行
独立电话、传真、电邮
中国建设银行 独立电邮
交通银行 第三方电邮
招商银行
独立 电话、电邮
中信实业银行 独立电邮
中国光大银行 独立电邮
华夏银行
独立电邮
广东发展银行 无 电邮
深圳发展银行 中证电邮
浦东发展银行 无
城市商业银行 独立部分有
福建兴业银行 无 无
信用社 无 不一
2.广告宣传与信息公告内容不规范。一些网络银行的网站上公布的存贷款利率明显与人民银行的规定不符。
3.一些网络银行缺乏必要的辅助应急措施。
4.在发展模式上，除了招商银行外，其他的中小银行在网络银行的发展上相对滞后，这有可能加重他们将来的竞争劣势，加大金融体系的风险。
5.缺乏相关法律法规的保障。以对网络交易安全至关重要的电子签名来说，美国已公布了《电子签名法》，新加坡和韩国1999年就已完成了立法，香港和日本也已通过了立法程序，而我国的立法问题还仍在酝酿之中。
四、网络银行的监管
由于网络银行本身仍处于不断演进之中，网络银行的监管至今仍还是一个在不断探索的领域。
（一）国外网络银行监管情况
从目前的情况来看，国外对网络银行的监管形成了美国和欧洲两种模式。
美国对网络银行的监管，基本上通过补充新的法律、法规，使原有的监管规则适应网络电子环境来进行的。因而，在监管政策、执照申请、消费者保护等方面，网络银行与传统银行的要求十分相似。负责监管的部分也主要是美国货币监理署（OCC）、美联储、 财政部储蓄机构监管局（OTS）、联邦储蓄保险公司（FDIC）、国民信贷联盟协会， 以及联邦金融机构检查委员会（FFIEC）。其中，OCC和联储是主要监管机构，OTS负责对网上公众储蓄进行审核认定，如第一家纯网络银行SFNB 的营业执照就是由OTS颁发的。他们之间的具体责任划分， 以联邦监管法案（CFR）第十二条为根据。
总的来看，美国金融监管当局对网络银行的监管采取了审慎宽松的政策，一方面他们强调网络和交易的安全、维护银行经营的稳健和对银行客户的保护，另一方面认为网络银行是一种有益于金融机构降低成本、改善服务的创新，通过使用标准网络浏览器和协议，这种创新不仅可以大大降低技术维护成本，加快新系统和软件的发展，而且使银行间可以实现资源共享，成本分担，因而，他们基本上不干预网络银行的发展。
美国大多数现有金融机构在开展网络银行业务时，不需要事先申请，也不需要声明或备案，监管当局一般通过年度检查来收集网络银行业务数据。新成立的网络银行即可以按照标准注册程序申请注册，也可以申请按照银行持股公司规则注册。但储蓄机构例外，储蓄机构如果想开展网络银行业务，必须按OTS的要求，提前30天作出声明。现在， 也有一些国家银行部门提出了类似的要求，按这一要求，国民银行必须提前声明其用于储蓄和贷款的唯一网站地址。
像其他银行业务一样，网络银行也受联邦和州两级法律的约束。在联邦一级，美联储针对网络银行的发展拟修改的法规主要包括：联邦储备规则B（公平信贷机会）、DD（储蓄真实）、 E（电子资金转移）、M（客户租赁）和Z（贷款真实）。美联储已经公布了新的规则DD和规则E，这些规则规定，在客户同意的情况下，银行可以使用电子网络手段定期披露有关信息，并认定了电子表格的法律效应。另外一些规则所涉及的地方银行主要利用互联网开展业务的一些法规要求，也正在审议修改中。
在州一级水平上，涉及网络银行行为的主要法规是《统一商业法典》（UCC）第3、4、4A条款。3、4 两条主要涉及协商式支付工具的应用问题，4A是有关电子资金转移。各州执行这些条款有所差异，但差异不大。
除此之外，网络银行业务在美国还受到诸如清算协会、一些银行集团等自律性机构的管理。不过，这些管理只是针对会员，而且是自愿的，其所涉及的领域也主要是技术、标准等，目的是为银行创新创造条件。
相比之下，欧洲对网络银行的监管，采取的办法较新。欧洲中央银行要求其成员国采取一致性的监管原则，欧盟各国国内的监管机构负责监督统一标准的实施，欧盟对网络银行监管的主要目标有二：一是提供一个清晰、透明的法律环境，二是坚持适度审慎和保护消费者的原则。
按照EU关于协调银行、投资服务和保险服务法律体系的要求，欧盟对银行注册实行“单一执照”（Single passport）规则， 即在欧盟内一个国家内获准开展的业务，同样可以在其他国家进行。具体到网络银行业务上，ECB要求成员国在网络银行监管上，坚持一致的体系， 承担认可电子交易合同的义务，并将建立在“注册国和业务发生国”基础上的监管规则，替换为“起始国”（Country of origin）规则， 以达到增强监管合作，提高监管效率，适时监控网络银行产生的新风险。
按照这些要求，对网络银行的监管主要集中在以下几个方面：一是区域问题，包括银行间的合并与联合、跨境交易活动等；二是安全问题，包括错误操作和数据处理产生的风险、网络被攻击等；三是服务的技术能力；四是随着业务数量和范围的扩大而增加的信誉和法律风险，包括不同的监管当局、不同的法律体系可能造成的风险。
（二）我国目前对网络银行的管理及难点（注：这里不包括台湾、香港和澳门。台湾和香港目前都已出台了相关指引或规则。）
我国的网络银行同电子商务、商业网站的发展相似，是在相关法规几乎空白的情况下，迅速出现并不断演进，带有浓厚的自发性。管理部门面对快速变化的情况，不得不对出台新的管理措施持慎重的态度。这就导致了目前对网络银行的管理规则仍然较少，管理体系也还不明确。
总体上，我国的网络银行受到两个部门的管理：业务主管部门——中国人民银行和信息主管部门——信息产业部，对于提供新闻资讯的网络银行，2000年11月后，还需要接受公安部门和新闻出版署的管理。在这些部门中，后三个部门主要负责的是信息技术和新闻的管理，与现有银行业务的关系不大，人民银行是主要的管理部门，从监管角度来看，目前还未出台针对网络银行的专门监管规则。
如何对网络银行实施适当的监管，始终是监管当局需要认真考虑的问题。从我国的实际情况来看，对网络银行进行监管，有以下几个难点：
1.银行竞争力与监管抑制。我国现行的分业监管体制，在一定程度上已有可能影响到我国监管的竞争力，如果再从一开始就对网络银行实施较为严格的监管，虽然有可能有效地降低网络银行乃至整个金融体系的风险，但却会对网络银行的演进与变化，以及网络银行业务的发展起到一定的抑制作用。
2.银行创新与标准统一。监管的“公平性”要求被监管者，应该遵守同一规范和标准，但是由于各个网络银行本身发展方向和阶段的差异，强行执行某一规范，一方面会使一些网络银行丧失创新的主动性和热情，另一方面自然加大了竞争者的进入成本，导致市场竞争的减弱。
3.社会监管成本与监管效率。确定某一规范和标准的另一个问题，是有可能造成高昂的社会监管成本或无效监管。前者是指，如果这一规范或标准被事后证明是不适用的，不仅银行业要化费巨大的重置成本，而且会丧失千载难逢的发展机会。无效监管则是指，某些规则由于缺乏可操作性，出现“有法难依”，其效果有时比“无法可依”还要差。
4.国内银行保护与社会福利损失。网络银行的模糊疆界性和相对较低的转移成本，使监管也形成了一个竞争性的市场，据有关统计研究，网络银行中的资金和客户， 都会向“软”规则的地区或国家迁移（Ernest，1997）。侧重于保护本国的监管政策，会造成社会资源和福利的损失。
这些问题的存在，迫使监管当局不得不慎重考虑监管的策略和程序，但却不等于放弃监管。从我国的情况来看，目前对网络银行进行适当的监管是非常必要的。
首先，网络银行的概念、范围，今后可能的发展方向等，都需要监管当局有一个较明确的规定或表示，特别是关于是否允许非金融机构经营金融资讯服务、银行经营证券交易平台、券商和保险公司在网上开展类似于储贷的业务等问题，如果等到企业进行相关投资后，再进行监管，不仅监管阻力加大，而且会使先期使用的消费者面临损失。
其次，监管也并非对网络银行的发展没有促进作用，特别是就我国目前的情况来看，对网络银行的基本服务行为进行一些必要的规范，更有利于取得消费者的信任，扩大市场，避免不必要的交易摩擦。
最后，必要的监管规则还有利于形成一个相对公平的竞争环境，为中小银行的转型和发展提供一个机会，从而降低金融体系的总体风险。
国外的经验也表明，适当的监管，不仅有利于迎接国际竞争的挑战，而且可以避免一些不必要的弯路。问题不是要不要监管，而是如何把握适当的策略进行监管。
五、我国网络银行监管可考虑的策略
国际上并不存在一套标准的监管规则，尽管有一些国际机构正在试图制定一个统一的范本，但多数学者认为，制定国际统一的技术标准是可行的，制定国际统一的制度标准不现实。对发展中国家而言，生搬硬套发达国家或地区的制度，只能是“害己利人”。一国在实施网络银行监管时，必须考虑本国网络银行发展的状况、互联网使用状况、发展速度等客观条件。从我国的实际情况出发，以下问题是值得注意的：
（一）制度框架与监管次序
传统上，我们对新机构或业务的管理，习惯于制定一个包含各个主要方面的全面条例或规则，对于网络银行，这种做法失之灵活性。尤其是我国网络银行的规模、运行平台、业务范围等，差异较大（见表一、二），更不适合采取这种策略。较适宜的办法是，就网络银行的不同方面制定不同的规则或条例，这也是国际上较通行的做法。美国对网络银行的监管形式，有规则、公告、劝告、警示、信函、备忘录等（见附表1）。
附表1 美国网络银行监管机构及监管规则一览表
监管机构 类型编号 标题
68-99
信息安全的风险评估工具与实际
98-98 预留信息电话呼叫
联邦储蓄金融机
86-98
电子商务与消费者隐私
保险公司构信函
79-98 电子金融服务与消费者一致性
131-97 与互联网相关的安全风险
124-97 可疑活动报告--电脑犯罪
014-97 电子银行检查程序
劝告99-94
网络银行检查手册
劝告99-6国民银行网站稳私声明引导
公告99-20
认证系统
公告99-9 电脑恐怖者对基础设施的威胁
劝告98-11
预留信息电话呼叫
货币监理署
公告98-38 技术风险管理:PC银行
公告98-31 电子金融服务与消费者一致性
公告98-03 技术风险管理--银行家和监管者指引
劝告97-9 可疑活动报告--电脑犯罪
公告96-48 储值卡系统-给银行家和监管者的信息
00-04 信息外购与交易程序
银行监管 00-03 信息技术检查频率
联储与规则部 99-08信息技术统一收费体系
信函08-09 信息技术的评估
97-32 网络信息安全的合理操作指引
97-28可疑活动报告--电脑犯罪
备忘录
99-109交易网站指引
备忘录
98-97 客户信息的稳私权与准确性政策
储蓄机构规则N/A电子操作--最终规则
监管局备忘录
98-90电子金融服务与消费一致性
备忘录
97-95 可疑活动报告--电脑犯罪
公告32-6 信息技术检查程序
备忘录
97-90在线零售PC银行指引
FFIEC 手册FFIECIS检查手册
监管机构类型 编号 方式
68-99
98-98联合
联邦储蓄金融机
86-98
保险公司构信函
79-98联合
131-97
124-97
联合
014-97
劝告99-94
劝告99-6
公告99-20
公告99-9
劝告98-11联合
货币监理署
公告98-38
公告98-31联合
公告98-03
劝告97-9 联合
公告96-48
00-04
银行监管 00-03
联储与规则部 99-08
信函08-09
97-32
97-28联合
备忘录
99-109
备忘录
98-97
储蓄机构规则N/A
监管局备忘录
98-90联合
备忘录
97-95联合
公告32-6
备忘录
97-90
FFIEC 手册
在监管次序上，网络银行的监管也并不一定要与网上证券交易的监管在时间上保持一致性，根据国外有关学者的研究，从影响交易安全和消费者权益的角度出发，网络金融业较适合的监管顺序是：网上证券交易，交易频率高、交易对手杂，经常性决策信息不充分；退休基金和人寿保险，交易次数少但影响大，需要较充分的准确的信息；网络银行，交易关系较稳定，信息获得较容易（Lascelles，2000）。
建议我国网络银行的监管框架由以下几部分组成：
1.管理条例。作为行业行政法规，管理条例的制定原则不宜过细、过全、过准，不宜包含具体的技术细节。过细会偏离现有网络银行的发展状况，反而失去可操作性；过全必然涉及到目前还根本没有定案的技术规范和标准；过准会使今后的包容能力减弱，不得不反复修改，对技术设备、系统的过准要求，还会导致人为障碍或资源浪费。条例应主要界定网络银行的概念和范围，市场进入的基本要求，交易行为的基本规范，一般的风险管理和站点管理、客户保护措施、信息报告制度等。
2.指引公告。对于央行目前已基本认定但仍未成熟，或者可推广的技术操作系统、标准、系统设置、风险管理手段等，或者那些如不加以适当的管理，有可能形成系统性风险的业务流程、项目和规范，以及计划的检查项目、检查手段等，以指引公告的方式发布，随情况的变化及时调整。
3.风险警示。对于一些偶然性的网络、信息安全问题，一些潜在的、央行认为有可能扩展但不确定的风险因素，采用警示的方式，为网络银行传达必要的信息。
（二）市场准入
大部分国家对分支型网络银行的设立，按新设分支行或营业部的管理规则进行管理，一般不要求重新注册或审批。纯网络银行按照新银行机构的程序，需要审批注册，并要满足其它特定的要求。
目前在我国兴办纯网络银行的可能性不大，设立一个纯网络银行，除了设备、技术等条件以外，起码还需要三个市场条件：电子商务达到一定规模、较发达的现金处理辅助设施和利率自由化，否则纯网络银行难以吸引足够的客户维持其生存。问题是是否需要对分支型网络银行实行审批制。
同国外银行结构不同，公有制银行在我国占据着主导地位，他们对风险、利润的敏感性要远低于对“创新”、政绩的追求，如果没有相对严格的审批制度，有可能导致盲目性发展。对于使用同一交易平台的银行而言，某一分支机构技术和管理上的薄弱，会立即转化为系统性隐患（即所谓“短边原则”），进而增大整个体系的信誉风险。但反过来，审批制又有可能提高市场的进入成本，使得目前已设立的网络银行利用先发优势，形成市场垄断，影响业务创新与技术进步，最终降低本国银行业的总体竞争力。
相比之下，适当的审批管理，在目前的情况下更有利于网络银行市场环境的形成和保护消费者利益。但是在审批标准上应把握：
严制度，宽标准。对于网络银行公示、网络银行信息发布、交易风险揭示、系统安全机制设计等制度性安排，必须严格管理。对于设备装备、技术投入、系统应用等技术性标准，宜采用较为灵活、宽松的策略，这样既可以使一些中小银行开设的网络银行避免二次投入和设备资源冗余，又与我国目前网络银行的发展格局相适应。
严风险防范，宽业务审批。网络银行应该具有较为完备的风险识别、鉴定、管理、处置方案和计划，应急处理措施，辅助替代手段。在业务上，不进行过多的限制，鼓励网络银行根据自身的特点和发展战略，突出发展某一类甚至一种业务，形成局部优势。
严跨境业务，宽国内业务。国外网络银行无论在业务种类，还是便利程度、服务范围上，都远超过国内银行，例如，大通银行已有15年的Home—banking历史，而且目前仅用E—mail地址就可实现个人对个人的在线支付。如果对这些银行的开展这类业务没有特殊要求，他们利用这些优势，很可能会迅速汲干国内网络银行的优秀客户。除此之外，跨境业务涉及“洗钱”问题（BIS一直在讨论该问题），在我国， 可能还涉及逃汇、走私、转移国有资产等问题。严格跨境业务管理，既与我国目前的监管水平、外汇制度相适应，也为国内网络银行将来发展这类业务提出了一个相对公平的竞争环境。
（三）日常监管
除技术问题外，网络银行的日常监管相对来说，要比传统银行监管容易，央行不仅容易获得相关的信息，而且其准确性、及时性和真实性都大大提高。因而，在网络银行的日常监管中，一般强调交易数据的安全性检查和统计分析、消费者保护措施和风险管理制度等。
技术的演进以及由此引起的相关风险，因无法在事先预计，就成为网络银行日常监管的主要任务，国外网络银行的日常检查中，70%的项目有关于此。对于我国网络银行技术水平参差不齐的状况，对与技术相关风险的监管，应成为日常检查的主要内容。
不同于传统银行，中间业务在网络银行的总体业务和盈利中所占的比重都较大，并对网络银行的生存和发展有着重要的影响。但这类业务也最易因系统故障、宕机、电讯中断等，引起争论。加强这类业务的监管，是网络银行日常监管的另一个主要内容。
（四）市场退出
网络信息传播速度快、范围广，使得网络银行易受突发事件的影响，并有可能导致经营失败。网络经济的低变动成本、积累效应、先发优势等特点，使得将来的网络银行市场必然是几家高流量的网站主导的市场，一些网络银行也不得不放弃或退出这一领域。与传统银行不同，网络银行的市场退出，不仅涉及存贷款等金融资产的损失或转移，而且多年积累的客户交易资料、消费信息、个人理财方式、定制资讯等，也面临着重新整理、分类和转移的命运。当出现意外时，还有可能损失。
因此，各国对网络银行的退出设计非常谨慎，一般要求网络银行要参加储蓄保险计划，制订可靠的信息备份方案，以市场兼并作为主要的退出措施。这些经验是值得我们参考的。
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