基于网络治理理论的社区体育公共服务供给模式研究，本文主要内容关键词为：公共服务论文,理论论文,模式论文,体育论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C80－053 文献标志码：A 文章编号：1001－9154(2012)09－0025－05
随着我国经济和社会不断发展、公众的收入水平和休闲时间的逐渐增加，城市化进程中的社区居民体育需求急剧增长，然而社区体育公共服务供给与需求之间的矛盾仍然比较突出。《我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》中明确提出“创新公共服务供给方式，建立健全基本公共服务体系。”社区作为城市的基本构成单元，在发展和推进公共服务满足居民体育文化需求方面发挥着重要作用[1]。因此，在研究体育公共服务供给时，以社区为基本单位切入，能从根本上确认需求，并针对需求探究对应的供给模式，实现体育公共服务的有效供给。
1 网络治理理论下的社区体育公共服务
1.1 社区体育公共服务的界定
体育公共服务是基本公共服务的重要组成部分，实现体育公共服务的有效供给是完善公共服务体系的重要环节。目前对体育公共服务的界定，主要是从政府和产品两个角度进行论述。前者从供给者出发，认为由政府提供的体育服务便是体育公共服务，后者以经济学为基础，将体育公共服务界定为体育公共产品[2]。
体育公共服务内涵界定的目的在于明确服务的供给内容，进而确定相应的供给主体，实现服务由供给主体向使用者的高质量转移。传统上关于体育公共服务的供给主体的观点是，把政府作为公共服务主要供给者。该观点是以“凯恩斯主义”为理论基础，针对公共产品供给过程中“市场失灵”的问题，主张在公共产品供给过程中进行政府干预。该方法一定程度上解决了“市场失灵”带来的垄断、外部性及公共牧场等问题，但同时也带来了效率不高、机构膨胀等“政府失灵”的困境。经济学相关理论普遍认为，将体育公共服务的供给主体简单界定为政府组织，在实现社区体育公共服务有效配置方面存在不足。鉴于此，本文从产品的角度出发，将体育公共服务界定为体育公共产品。根据公共经济学的理论，将体育公共产品分为准公共产品(准体育公共服务)与纯公共产品(纯体育公共服务)两类，并以此为基点对体育公共服务进行分析(见表1)。
竞争性与排他性是经济学研究中用来划分不同属性产品的经典标准。以社区体育公共服务为例，若社区某居民对社区某体育服务进行使用会对其他社区居民使用该服务造成影响，那么该服务就具有竞争性，反之，则为非竞争性；同理，若社区某居民通过支付价格而消费某体育服务，并且以价格为条件影响其他居民对该服务的使用，那么该服务便具有排他性，反之，则具有非排他性。基于此，社区体育公共服务应划分为两种类型：准体育公共服务与纯体育公共服务。准公共服务由于其部分排他性或部分竞争性，在特定时间或特定场所内仅由部分居民获得，例如社区的体育基础公共设施、需要支付小额费用的体育指导教育等。纯公共服务则是在全民健身运动的大背景下推出的，不需要社区居民对其支付价格，例如社区广场舞。
社区体育公共服务的最终目的都是通过该服务的供给，满足居民的体育文化需求，增强国民体质增进健康，从而构建和谐宜居的社区。社区体育公共服务的生产者、管理者及消费者，因其具有共同的目的，都可以纳入体育公共服务的供给体系中，客观上构成了供给主体网络，为实现网络化的多主体治理提供了可能性。
1.2 网络治理理论
体育公共服务作为公共服务的重要组成部分，可以借鉴公共服务宏观领域的研究成果。从传统公共行政理论到新公共管理理论，再到后来的公共价值理论，每一种理论都是对前一种理论局限的补充和深化。新公共管理理论是针对传统公共行政的无效率(即政府失灵问题)而提出的，新兴的公共价值管理理论是思考新公共管理理论狭隘的市场功利主义问题而提出的，而这些理论的演变都是基于一定的社会变革而实现的。
以社区为基本点提供公共服务与传统新公共管理运动的主张有根本的区别。传统新公共管理运动以政府主导为切入点[3][4]，探讨如何将企业的管理经验应用至政府公共管理的过程中，以社区为基本点提供公共服务，是以社区的平等协商网络为渠道，实现服务的提供与传递。这种平等协商的网络是网络治理理论的重要观点。散布于社区的网络节点，在平等上实现合作，成为信息时代重要的范式[5]。
关于公共服务网络治理的内涵，不同的学者有不同的见解。代表观点是斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出的四主体观点。他们将网络治理看作是第三方政府、协同政府、数字化革命和公民选择四种有影响力的发展趋势的集合。在这个集合的过程中，第三方政府指调动私人公司和非营利机构从事政府工作；协同政府是加强政府横向“协同”，减少纵向程序；数字化革命是基于科学技术的发展而降低多主体协调合作成本；公民选择是指增加公民在公共服务供给体系的选择权[6]。有的学者将网络治理称为合作治理。Calanni提出合作治理是政府的一种战略，公共服务是一个传递的过程。实现公共服务的网络治理实质是政府行政组织、企业组织、社会组织及公民通过协商的途径凝聚起来，共同解决问题[7]。Shui－Yan T.等认为合作治理是在公共政策基础上，通过组织制度安排，形成网络治理的共同体，从而解决问题[8]。与计划经济体制下单一主体的公共服务供给模式相比，网络治理的供给模式涉及多元主体，不同的供给主体在相互信任与协商的基础上，通过正式组织和非正式组织、组织与个人的合作，最终共同实现一致的集体目标[9]。总之，网络治理既包含政府行政部门的服务，又包括高度的公私合作，还强调政府对公私合作的强有力的监管。在网络治理的过程中，尤其是制定和运行解决问题的过程中，给予社会公民更多的选择权、参与权，以社会公众为切入点，进而分析需求，发挥社会资本的力量，满足社会公众的多元需求。因此，网络治理理论为探究公共服务有效供给模式提供了新的思路。
社区体育公共服务的网络治理是以社区为元单位，通过调动社区内的多元主体，以科学技术的发展为契机，通过信息资源共享，降低沟通协调成本，建立不同主体的合作信任机制，将整体化政府、第三方政府、公众等多元力量相结合，共同实现体育公共服务的有效供给目标，切实满足社区居民的体育公共服务需求。
2 社区体育公共服务供给主体
从政府职责和行政角度出发，社区体育公共服务的供给方式可以分为直接供给与间接供给两种模式。直接供给即由专门的主管部门直接与社区居民发生联系，直接生产或者提供公共服务[10]。间接提供即通过激励政策或措施由另外一方提供公共服务，一般把竞争机制引入公共服务的供给过程中，让私营部门及社会力量参与公共服务的供给，政府则承担更多的管理及监管职能。
目前我国社区体育公共服务供给主体由政府部门、事业单位、社会团体及私营部门组成，承担社区体育公共服务基础设施提供与维护、服务信息传播、体育健身指导及管理保障[11](如图1)。
图1 社区体育公共服务供给主体
3 社区体育公共服务的网络治理主体
我国社区治理经历了行政化社区、合作化社区两个阶段，目前已经进入自治型社区的发展阶段。自治型社区的发展动力来自于内外两个部分，外部来自于政府，内部来自于社区各组织。社区的发展主要依靠自身的资源进行整合。以体育运动基础设施、团队组织、体质健康监测、健身指导、社区体育活动及信息咨询为主要内容的社区体育公共服务的实现，主要通过基层社区组织内不同力量的合作而实现。主要有以下组成主体：
3.1 “整体化”政府
“整体化”政府也被称为协同政府，是一种新型的政府形态，力图通过加强政府纵向与横向的联系，克服“碎片化”的政府行政管理模式[12]。自治型社区体育公共服务供给体系中的政府组织，主要是为社区体育公共服务的实现提供制度政策与财政经费的支持。例如：研究并制定法规政策、编制体育事业的发展规划并组织实施，引导体育公共服务网络供给主体确认社区居民的需求，并推动网络治理模式的有序实现。在自治型的社区中，体育公共服务的供给模式已经从传统的政府主导转变为政府支持、社区自治主导的模式，这一转变，是社区网络治理模式能够建立并运行的制度基础。
3.2 第三方政府——私人部门
私人部门主要是以营利为目的，根据市场“看不见的手”对体育服务进行供给[13]，其产品以私人产品为主，例如提供私人健身场所或教练。体育服务及其衍生品由于其特定的功能，具有正外部效应。外部效应指对外部的影响，通常分为积极影响与消极影响，即正外部效应与负外部效应。体育服务在提供和使用的过程中，对服务的直接关联者会产生相应作用的同时，间接营造体育文化氛围、传播体育健身知识。因此，私人部门在供给体育私人服务的同时会产生正外部效应，从而可以间接提供体育公共服务。另外，网络治理的供给模式引入市场机制，通过服务外包等形式实现，部分私人公司成为社区体育公共服务的直接供给者。
3.3 第三方政府——非营利机构
非营利机构主要包括社区体育健身组织与志愿者组织[14]，主要有正式组织与非正式组织两种形式，通常由社区居民自发组成，并在相应管理部分的指导下运行，是社区居民进行体育锻炼的主要组织主体与参与主体。
3.4 公众——社区居民
社区居民既是社区体育公共服务的直接消费者，也是社区体育公共服务的直接供给者[15]。自治型社区以社区居民的主动参与治理实现社区体育公共服务的供给。通过调动社区居民的体育精神与主体意识，间接促进其运动热情与责任感的回归，实现其主动参与。社区居民不是社区体育公共服务的主要供给主体，却是最灵活的供给主体。通常没有明确的制度化组织形式，通过社区居民在主动参与体育活动的过程中，与他人进行交流互动，产生带动影响和指导作用[16]。
总之，自治型社区中体育公共服务的实现，传统的政府主导的单一供给模式已经不能实现有效供给，发挥整体化政府、第三方政府及公民的作用，形成治理主体地位平等、信息资源共享的网络治理模式才是解决该问题的新思路[17]。
4 社区体育公共服务的网络治理模式
自治型社区是具有共同价值和归属感而集合在一起的居民集合体，社区体育公共服务网络治理的实现，是由各参与主体在地位平等、信息共享的重复博弈中实现的(如图1)。其网络治理模式需要符合如下特征：(1)供给主体包括整体化政府、第三方政府及公民。(2)每一个网络治理的参与主体拥有独立的权利与地位，并对其决策行为承担责任。(3)各参与主体沟通阻力小，在相互信任、平等协商的基础上解决分歧，实现合作。(4)主体之间的网络治理过程是一个重复博弈的长期合作过程[18]。(5)科学技术发展到一定程度，信息资源等能够流通、互惠。
社区体育公共服务的网络治理模式从三个层面进行构建：即外部环境层面、网络治理主体层面和内部整合层面(如图2)。
图2 社区体育公共服务网络治理模式
4.1 外部环境层面
网络治理模式的实现是社会经济和科学技术发展到一定程度的必然产物。多元主体实现体育公共服务有效供给的困境在于合作成本较高，主体之间由于地位、信息及部门目标存在差异，使合作难以正常进行。网络化时代下，实现信息资源的共享，公共服务供给主体之间、供给主体与社会公众之间的互动交流渠道畅通，从根本上保证参与主体之间的地位平等，从而为建立平等协商的沟通与合作机制提供了可行性。
外部环境从宏观、中观和微观三个角度为社区体育公共服务网络治理模式的构建提供客观保证。(1)宏观角度。社会经济及科学技术的发展，促进社区居民的生活水平的提高，体育文化需求逐渐显现，成为多元主体参与到体育公共服务的供给过程的动力之一。(2)中观角度。随着时代的发展，网络化时代成为主体，便捷高效的沟通渠道与方法为实现信息共享、降低协调成本，从而建立平等协商的机制提供了途径。(3)微观角度。一方面，网络治理模式的关键在于多个主体的共同参与，但是不同的参与主体具有不同的部门目标，网络治理模式最终实现的是多个主体的共同目标。因此，各参与主体在沟通协商的基础上，根据自己的部门目标，寻找共同点，建立网络治理的共同目标。另一方面，网络治理模式并未否定政府的功能，政策的支持与资金保证需要政府宏观管理与引导功能的发挥。
4.2 网络治理主体层面
社区体育公共服务的网络治理模式是各种参与主体的互动过程，包括社区居民需求意愿表达与确认、政府公共政策和管理、第三方政府的直接生产等环节。在自治型社区中，政府通过主动确认社区居民需求实现整合，社区居民通过自身活动实现自我赋权与体育公共服务的供给，第三方政府结合环境与政策的变化直接提供社区体育公共服务。各个主体之间相互联系，形成网络化的治理模式。
4.3 内部整合层面
整合层面是以社区居民为核心，将各种存在关联关系的因素整合到统一的体系下，以协调需求、资源与供给之间的平衡。自治型社区下体育公共服务的网络治理模式旨在通过多个参与主体间的合作实现共同目标。有效的合作是实现网络治理模式的关键因素，有效的整合则是实现合作的前提。由于社区居民的分散性及第三方政府的偏好性，不能真实反映体育公共服务的需求。“整体化”政府通过牵头或管制的方式，对公众的需求进行确认，对服务组织进行协调，最终建立起相应的扶持政策与监管机制。
内部整合层面涉及三个不同方面的管理。“需求整合”是内部整合的基础，以社区居民为核心进行整合，以社区居民具体的需求为基点进行互动设计，通过调研等方式，汇集社区居民的多重体育需求，实现对公众需求的确认。“组织整合”是组织层面的协调，在需求辨析与认定的基础上，根据多元化的公众需求，确定和选择体育公共服务供给主体的不同组合，通过建立协调沟通机制，实现公共组织、第三方政府(私人公司、非营利组织)及社会公众之间的无障碍沟通，达到连续性服务的目的。“系统整合”是内部整合的最高阶段，将供给主体及供给过程系统化。确立社区体育公共服务的共同目标，在不同性质的服务系统之间形成理性化的关系与互动[19]。三个整合层面不断渐进又相互依存。
5 结语
社区体育公共服务的网络治理模式通过多元化供给主体之间的相互合作而实现，强调了社会各种力量在体育公共服务供给中的作用[20]。但是，多元化的供给主体也存在一些弊端，网络治理模式的健康发展，必须通过建立该模式下的信任与协调机制，处理好各个主体之间的关系。
社区作为体育公共服务实现的基本单位，承担着具体性的基层工作。社区体育公共服务网络治理模式将公共治理理念、服务整合理念及组织协作理念有机整合，是实现社区体育公共服务有效供给的新途径。
收稿日期：2012－06－10