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根据中共中央办公厅、国务院办公厅中办发10号文和《国务院关于严格限制新开工项目、加强固定资产投资资金源头控制的通知》（国发明电[1995]6号）精神，在国务院的领导下，由国家计委、 国家经贸委、财政部、中国人民银行、国家审计署、国家统计局、国家开发银行、中国人民建设银行等八个单位组成国务院固定资产投资工作组， 于7月中下旬分赴北京、河北、上海、江苏、浙江、河南、广东、广西八省（区、市），对今年上半年固定资产投资情况进行了调查。这次调查的重点是今年上半年新开工项目和固定资产投资资金来源情况。
调查了解到，今年以来，各地区在加强固定资产投资宏观调控、控制投资规模的快速增长、加强投资结构调整、切实搞好重点建设方面，采取了许多有效措施，做了大量工作，并取得了一定的成效。
一是固定资产投资平稳回落，投资结构有所改善。虽然新开工项目过多，规模偏大，但从结构看基本上是合理的。据汇总，八个省（区、市）1-6月份500万元以上的新开工项目总投资501亿元，其中用于农业、能源交通和重要原材料242亿元，占48.3%。
二是资金市场得到初步治理，计划外银行贷款和财政信用资金用于固定资产投资均得到一定控制。
三是房地产开发在大多数地区已经有所降温，开发区的建设逐渐步入正轨，房地产开发也开始转向普通住宅的建设。
从这次检查情况来看，虽然今年以来各地区在加强国家资产宏观调控方面做了大量工作，取得了一定的成效，投资形势正朝着预定的宏观调控目标发展，但在投资领域仍然存在着许多需要着力解决的问题，主要是：
1、地方政府投资冲动仍很强烈，扩大投资规模、 新上项目的积极性仍很高涨
由于有些地方负责同志对中央、国务院关于加强宏观调控的方针还缺乏全面、正确的理解，不能站在整个国民经济的大局来认识加强宏观调控的必要性和重要性，过多强调本地区的特殊性，追求局部的发展和利益，因此，在加强投资宏观调控的行动上迟缓，措施上不力，甚至还在不顾客观条件，片面追求发展速度，盲目要求上项目。如有的省市前两年固定资产投资增长幅度比全国低一些，认为“吃亏了”，要求把速度搞上去。有的省市甚至把上项目、争取投资作为考核干部、检查政绩的硬指标，有的给下面压担子、下指标、派任务，致使下面不顾客观条件，盲目追求多上项目，加快发展速度。总之，目前一些地方政府的投资冲动仍很强烈，扩大投资规模、新上项目的积极性仍很高涨。
从今年投资规模安排来看，许多地方层层加码，超规模安排。从今年上半年的新开工项目情况看，一方面地方在建项目资金缺口严重（据测算地方在建项目资金缺口资金至少300亿元）， 许多项目靠拖欠工程款和设备款来维持建设；不少国家重点项目地方资金不能按期到位，上半年139个国家重点建设项目中地方投资的资金到位率仅为24%， 与计划要求有较大差距，严重影响重点项目的建设进度；而与此同时，新开工项目却在大量增加，致使固定资产投资总规模继续扩大。1至6月份全国新开工项目21734个， 比去年同期增加3663 个， 新开工项目总投资1621亿元，比去年同期增长45.6%。这次调查的八省（区、市）中，大部分省市上半年新开工项目个数或投资规模增长幅度要高于全国平均水平。
2、投资计划管理多头，越权审批项目十分严重
现在投资计划管理已呈横向分散、纵向层层下放状态。投资计划管理政出多门，项目多头审批，政令不统一，致使政府宏观调控难以协调动作，驾驭能力弱化。这也是造成近几年投资规模膨胀、投资结构失衡、资金分散的重要原因之一。如有的省规定，凡不需要省平衡资金、原材料和其它建设条件的项目，无论投资额大小均不需要经省计委（经贸委）审批。河南省1至6月份59个500万元以上的新开工项目中，仅有5个项目是省计委下达开工计划，其余54个均为地市县批准开工。由于项目的审批权分散，有相当一部分项目不按建设程序办事。 据对江苏省106个500万元以上新开工项目审批程序进行审查， 其中履行了全部审批手续的不到1/5。另外，越权审批项目的现象，也普遍存在， 有的项目投资在10亿元以上也由地方自行审批。
3、资金市场问题丛生，各种违章现象相当普遍
强烈的投资冲动和过大的投资规模，必然导致对借贷资金的大量需求。近几年，由于资金供求紧张，管理乏力，运作无序，致使我国本不发育的资金市场出现相当混乱的状况，从目前看，经过一年多的治理，资金市场秩序虽有了一定的好转，但各种违章现象仍然严重存在。
（1）非银行金融机构管理混乱，违章拆借的现象十分严重。 从这次调查情况看，国家采取的整顿金融秩序的一系列措施，对于规范各专业银行的融资行为成效比较显著，特别是省级分行和部分支行基本管住了，但并没有管住为数众多的非银行金融机构。有人形象地说：“管住四只（工、农、中、建行）虎，跑出一群狼”。这些非银行金融机构从1994年以来发生的违章拆借不仅数量大，利率高，期限长，风险大，而且花样繁多。通过对广东、广西两地的重点调查，主要有以下几种情况：
一是通过卖空买空的证券回购，违章拆借资金。即证券公司、信托投资公司、国债服务部、企事业单位和个人承包者，在全国挂牌的证券交易中心内或场外，通过卖空买空国库券的方式，高利拆借资金。如广东省在北京证券交易中心（挂靠国家体改委）有62家会员，据初步统计，通过卖空买空的证券回购，违章拆入资金21亿元，拆出14.7亿元。广西12家单位从北京证券中心拆入9.5亿元。 目前全国挂牌的交易中心多达25家，上述拆借资金的规模只是实际发生的一小部分。违章拆借不仅数量大，而且手段恶劣，已发现数起诈骗和将会员资格出租给企业、皮包商的问题。据对江门市的跟踪调查，江门信托投资公司、江门信托投资公司高新技术开发区代办处，在北京、天津、武汉、大连等证券交易中心通过证券回购净拆入资金多达9.56亿元，而上述二家的实有国库券只有1300万元，基本上是买空卖空。北京战××私刻公章，盗用广东华侨信托投资公司江门办事处名义取得北京证券交易中心会员资格，通过证券回购诈骗8850万元。江门市信托投资公司实收资本金不到3300万元，各项存款为零，但到6月底拆入金额已达7.6亿元，拆入资金为实收资本的23倍。由于基本上是买空卖人，利率也就越炒越高。拆借资金的利率一般都在月息20‰左右，贷款的利息高达25-30‰。如此巨额高成本的资金有相当部分转入了固定资产投资，如广西12家机构拆入的9.5 亿元中，有5.85亿元用于固定资产投资。
二是挂行业基金会之名，行金融业之实。据农业银行湛江、茂名等支行反映，廉江、化州、吴川等地各种行业基金会发展迅速。据初步统计，有农委办的农村合作基金会、民政部门办的民政福利基金会、教育局办的教育基金会、工会办的解困救危基金会、公安局办的见义勇为基金会等，挂牌网点多达93个，吸收基金超过10亿元，利率高于同档次储蓄存款利率6个百分点左右，最高一年期“股金”利率高达21%。 广西的情况大致相同，仅玉林地区成立的供销社股金办公室就有160个， 向社会各阶层人士吸收活期、定期股金，吸收资金4.6亿元。基金、 股金有相当一部分用于支持固定资产投资。
三是典当行超出业务范围，办理存贷业务。目前，广西有典当行及从事典当业务的225家，仅玉林地区就多达121家。主要由公安部门和工商行政管理部门批准，没有一家经过人民银行审批。典当行业超出业务经营范围，办理存贷业务，高利发放抵押贷款，不少用于固定资产投资。
四是信托投资公司违章经营。据广东省人民银行提供的材料，目前全省共有各类信托投资公司124家，至6月末，共有资产544亿元。 经分析，有如下问题：①拆入资金大于自有资金。124家信托投资机构6月末自有资金合计74.75亿元，同期拆入资金金额91.85亿元，拆入大于自有资金17.1亿元，违反了人民银行总行关于信托投资公司拆入资金不得大于自有资金的规定。②信托投资公司长期投资所占比重偏高。至6 月末，扣减购买国库券后的长期投资44.39亿元，占自有资金总额的59.38%，大大超过了人民银行关于信托投资公司长期投资不得超过自有资金20%的规定。③专业银行存款数额大。至6月末， 信托投资公司的银行机构存款余额16.6亿元，主要是专业银行为其信托投资公司垫付清算资金和划拨资金。
（2）大量用流动资金搞固定资产投资。
一是企业直接将流动资金使用到项目上。目前，一方面现有生产企业流动资金严重不足，另一方面许多企业流动资金被大量用到搞固定资产投资的项目上。
二是采取短期资金长期使用，即向银行借入短期资金，到期虚借虚还，长期使用，安排到投资项目上，而且，这种方式还极不易被查出。
三是施工单位带资建设，即建设单位没有资金或资金不足，施工单位用流动资金垫支建设。
四是通过拖欠来扩大投资规模。如北京市，仅市建总公司、市政总公司等五家建筑公司被欠工程款就达26.6亿元；而同时，这些建筑公司又拖欠设备材料供应企业的设备材料款26.9亿元。这种拖欠，实际上是间接挤占了生产企业的流动资金用于搞固定资产投资。
（3）向社会个人和企业乱集资的现象还时有发生。 虽然目前大张旗鼓进行集资现象得到了初步制止，但在有些地方还时有发生。从河南省新开工项目资金来源调查看，企业自筹资金来源很不规范，其来源主要有职工内部集资、社会个人集资、其它企业垫支、预售摊位费、卖老厂建新厂、设备租赁、债务转移等等。
（4）用银行贷款作为自筹资金的情况依然存在。 尽管国家一再规定银行贷款不能作为自筹投资，但这种情况依然发生。
（5）财政性信用资金管理有待加强。据了解， 全国财政性信用资金有几百亿元，除大部分用于农业、文教短期资金和企业流动资金外，还有一部分用于固定资产投资。用于固定资产的资金有的是委托金融部门投放出去，也有的是由财政部门直接安排。这部分资金使用管理不够规范，有些没有纳入国家固定资产投资计划。
4、预算外资金管理分散，难以控制和监督
地方各级政府掌握的预算外资金，特别是电力、交通建设基金、土地批租收入、城市建设费等，已成为地方政府用于地方基础设施投资的主要来源。目前存在的问题是，这些资金分散在几个部门，无法统筹安排，难以形成拳头或将资金安排到最急需的项目上去，有的用于安排计划外项目。
5、房地产热还未完全消退， 开发区建设管理有待进一步加强
房地产开发虽然大部分地区已经降温，但从今年上半年来看，在部分地区增幅仍然很高，如上海市1至6月份商品房投资与去年同期相比增长158%，比去年同期上升69个百分点。 北京市不包括中外合营房地产项目已比去年同期增长64.6%。江苏省完成房地产投资比去年同期增长57.7%。另外有些地区利用外资搞房地产存在一定的盲目性。如北京市从1992年至目前，为结合危房改造批准并正式领取营业执照的中外合资、合作房地产公司共201个，总投资87.2亿美元，总建筑面积1670 万平方米，协议利用外资68.2亿美元。已领取营业执照的201个项目， 按建设内容划分：别墅项目55个，总建筑面积418万平方米，折合别墅1.39万套；公寓项目26个，总建筑面积179万平方米；写字楼项目24个， 总建筑面积276万平方米；写字楼、公寓、商业为一体的综合性项目51 个，总建筑面积390万平方米； 住宅和其它类型项目45 个， 总建筑面积407万平方米。截止6月底，正式开工的项目110个，其中， 今年上半年开工21个，总投资规模105.8亿元人民币。 这么大规模的高档房地产项目，建成后市场情况如何，实在堪忧。
目前开发区建设存在的问题，一是各级各类开发区虽经清理压缩，但过多过滥问题和大量占用和闲置耕地尚未完全解决。如北京市有各类开发区和工业小区31个，总规模面积236.5平方公里； 另外还规划了乡镇工业用地180多片。从开发区来看，其中有7个进度缓慢，投入很少；乡镇工业用地，除少数工业基础好、经济实力强的乡镇已开始开发外，大多数还处于规划阶段。二是在部分地区对开发区的开发建设管理还比较薄弱，没有一个综合部门进行归口管理。致使开发区项目审批、土地价格等问题上缺乏统一的协调、规范；有的开发区与开发区之间竞相对外招商，让外商渔利。
6、更新改造资金短缺，投资增长乏力
今年上半年固定资产投资中出现的一个新的情况是更新改造投资增长乏力，不少省市甚至出现负增长。1 至6 月份全国更新改造投资完成816.5亿元，比上年同期增长14.7%，增幅下落21.8个百分点， 低于国有单位固定资产投资增幅7.5个百分点。其中有8个省市出现负增长。单从地方技改投资完成情况看，出现负增长有11个省区市，其中下降幅度超过20%的有7个省市，超过30%的有4个省市。从我们调查的情况看，地方更改出现负增长的有北京、浙江和河南3省市，江苏省仅增长4.5%。技术改造投资下降主要原因一是重新建、轻现有企业改造的观念尚未有效的改变；二是企业自有资金严重不足，这一方面是由于实行新的税制，企业留利减少，另一方面是有部分企业效益下降，另外也有些企业为了现实的眼前利益或帐面上好看，不提或少提折旧；三是技术改造引进技术设备成本大大提高。去年以来，沿海地区进口关税、增值税由全免改为减半征收，加上汇率并轨，使企业引进技术设备成本费用约增加83%，也影响企业技术改造的积极性。
针对当前投资领域存在的上述问题，投资工作组对下一步固定资产宏观调控提出了一些具体建议：
（一）进一步提高地方各级领导干部贯彻执行党中央、国务院关于加强宏观调控方针的自觉性。要搞好投资宏观调控，首先是要提高各级领导干部对贯彻党中央、国务院关于加强宏观调控方针的认识和自觉性，正确处理局部与全局、眼前与长远、速度与效益、发展与稳定的关系，使各级领导真正统一思想，协调一致，以积极的态度，采取切实有效的措施，搞好本地区的投资宏观调控。
（二）坚决控制新开工项目，规范项目审批权限，防止投资规模的过快增长。要严格按国务院明传电报精神，继续严格控制新开工项目，并要尽快按国务院明传电报的规定，调整和规范项目的立项和新开工项目的审批权限和办法。同时，要对今年上半年基本建设新开工项目和在建项目进行一次清理。对资金不落实、建设条件不具备，以及由于超概算等原因资金严重缺口、近期又无力解决的项目要下决心停缓建。
建议尽早出台项目资本金制度。项目资本金制度建立后，凡资本金不落实、不到位的不能开工建设，将会有力遏制新开工项目的快速增长。对新开工项目，必须坚持不论是基建项目还是技改项目，建设资金都必须打足，不留缺口，并要落实铺底流动资金。
（三）继续加强对资金源头的控制。这是搞好投资总量和结构调整的关键一环。除按国务院明传电报要求抓好有关工作外，针对这次调查中发现的问题，建议采取以下措施：
1、对非银行金融机构进行彻底的清理。 目前社会上拥有巨额游资，这笔巨额资金相当一部分通过各类非银行金融机构进行“体外”循环。对此如果不引起重视，疏于管理，任其发展，后果不堪设想。因此，必须对全国的非银行金融机构进行一次彻底的清理。要根据各地的实际情况和经济发展需要，保留那些奉公守法、严格按国家规定进行运作的机构；而对那些不经授权部门批准私自成立的，或虽经授权部门批准，但违法操作，越权经营，扰乱金融秩序的机构，应酌情予以必要的处罚，情节严重的则予以取缔。特别是对那些私自成立，以高利息为诱饵，吸取民间资金的基金会或其它同类性质的组织，一定要坚决予以取缔。对被取缔的组织和机构已发生的业务，要由有关方面负责妥善处理，避免发生社会波动。
2、加快建立全国统一的融通资金市场。 运用市场机制调节资金余缺是促进经济发展不可缺少的，因此，对金融机构的运作和社会资金的流动应采取有疏有堵的办法，在强化管理的同时，需要开辟疏导资金的渠道，把各家商业银行和各种非银行金融机构的拆借活动纳入统一的轨道，使资金融通公开化、规范化，并受到相应的监督。具体可采取建立全国同业拆借交易中心的办法，对各地金融机构实行计算机联网，对资金余缺的调齐统一报价，统一交易。这样做，有利于宏观管理和调控。
3、加强预算外资金和财政信用资金的管理。 针对目前这方面的问题尽快制定或修订有关的法规，进行规范化管理。要根据国务院有关规定，认真清理整顿各种基金、收费。对经批准的专项基金，应建立“专户储存、专款专用、计划管理、公开帐目、审计监督”的管理体制。财政信用资金用于固定资产投资的应纳入投资计划。
4、进一步加强对房地产和开发区的管理
对房地产开发，一是必须按照《国务院关于严格控制高档房地产项目的通知》（国发13号）规定，有效地控制住高档房地产项目的开工建设，其他房地产项目开工建设必须是配合住房制度改革进行的解困、解危商品住宅项目，同时要搞好“安居工程”建设实施。二是要加强对外商投资房地产项目的管理和引导，尤其是对与外商合营搞高档房地产的开发，要认真研究和预测市场的需求，防止出现盲目发展。
针对开发区仍然过多过滥的问题，建议国务院责成有关部门对各类开发区进行一次全国检查、清理，下决心停办、撤消一批，同时有重点地扶植一批。要加强对开发区的管理，开发区的建设项目必须按程序进行审批，投资必须纳入计划。
5、采取有效措施，促进企业技术改造
近期我国技术改造投资下降，这是一种不正常的现象。鉴于我国现有工业企业基础已经相当庞大，我们不能再走铺新摊子、扩大建设规模的经济发展老路，而要下决心转变经济增长方式，注重依托现有企业，坚持走内涵扩大再生产的路子。为此要认真研究和出台鼓励企业技术改造的一些政策措施。比如对股份制国有企业红利的一部分要规定用于技改投入；对国家、省级的重点技改项目要适当提高银行贷款比例；对引进技术装备继续实行某些优惠政策等。
这次检查的情况充分说明，我国投资领域通过十几年的改革，情况已经发生了很大变化，已初步形成了投资主体多元化、投资资金多渠道、项目决策分层次、投资方式多样化和建设实施引入市场竞争机制为特征的新格局。但与此同时，原有体制的积弊尚未消除，新体制所要求的投资主体风险约束机制尚未建立起来，在投资宏观管理中，主要还是采用行政手段，同时投资领域法制很不健全，这种状况很不适应新的形势要求。因此，要从根本上解决投资领域存在的一系列问题，关键是要推进投资体制的改革，在建立投资者自我约束和风险机制、建立健全宏观调控体系、加快投资立法方面迈出新的步伐。
（原载《中国投资与建设》）
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