公听代表人制度研究，本文主要内容关键词为：代表人论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公听，即行政公听或公共听证，指行政听证的事项涉及多方或多人利益，需由众多相 对人参与的听证形式。在西方国家，公听作为听证的一种重要类型，适用于公共管理的 广阔领域。无论是规章、政策的制定，还是涉及多人的行政事项的处理，都采用公共听 证。我国自1996年《行政处罚法》引入听证制度以来，公听也日渐增多，现已渗入到价 格决定、规章制定等领域。(注：我国《价格法》、《立法法》、《行政法规制定条例 》及《规章制定条例》中均对听证做出了明确的规定。)随着经济全球化及我国加入世 界贸易组织，公共管理将逐步从封闭走向开放并与世界对接，公共管理也将更加民主化 和理性化。公听作为民主参与行政的主要形式和公共管理理性化的程序保障，面临着进 一步发展的要求。在公听制度中，需要解决的一个两难问题是：一方面要保证众多相对 人的参与或者最大限度地听取相对人的意见；另一方面又要考虑管理的效率要求，从而 难以保证所有相对人都能参与。因此，需要建立公听代表人制度。本文将从建立公听代 表人制度的必要性着手分析，进而探讨建立公听代表人制度需要考虑的因素并对该制度 的基本框架提出初步设想。
一、建立公听代表人制度的必要性
(一)确保公听功能实现的需要
公听作为现代行政程序法核心制度——听证的重要组成部分之一，具有许多重要的功 能。首先是行政过程的民主化功能。对于行政过程而言，民主化的一个主要方面就是容 许相对人参与行政过程并为这种参与提供有效条件，从而使参与不至流于形式。公听则 正是相对人参与行政过程的程序保障。其次是行政决定的理性化功能。行政决定的理性 建立在有充分理由的基础之上，而充分理由中必然包含相对人的意见。公听为行政机关 与相对人的沟通，为行政机关听取相对人的意见提供了有效的途径。再次是行政活动结 果的正当性功能。在现代社会，权威之正当性的源泉是理性。对于行政活动来说，其结 果正当化主要来自于相对人的参与，基于对话和理性说服而产生的确信和承认。确信是 由证明过程决定的，承认是由说服的效力决定的。公听是一个由相对人参与并以论理为 核心的程序制度，是行政活动结果正当性的保障。(注：参见应松年主编：《行政程序 立法研究》，中国法制出版社2001年版，第34-37页。)
公听功能的充分实现有赖于相对人对公听的有效参与、公听中需要考虑的社会利益的 充分代表以及民主与效率的兼顾。公听代表人制度在此方面有着不可替代的作用。
1.公听代表人制度可确保相对人对公听的有效参与。公听涉及多方利益，人数众多。 由此产生的问题是各人为维护自身的利益，均需参与听证，但事实上在很多情况下人人 直接参与听证缺乏可行性。人人参与不仅费时费力，而且未必能得到最佳效果。完全开 放的听证将导致最后的决策往往为事实上存在的力量关系所左右，(注：参见季卫东： 《法制秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第16页，第53页，第26页。)未 必公正。
公听代表人制度确立的代表参与制不失为解决问题的可行途径。一方面，按照合理的 标准和程序遴选代表，可充分保障社会各界对公听的参与；另一方面，代表参与使得公 共听证在开放的同时保持适度的规模控制，从而可以避免因人人参与而导致时间、精力 的过度耗费。
2.公听代表人制度可确保对社会利益的充分代表。市场经济与市民社会的发展，造就 今日多种利益集团并存的格局。市场经济的发展瓦解了传统社会，并以利益为纽带，以 市场配置资源的方式对整个社会进行改造，使社会由分散到聚合，由同质向非均衡发展 ，各个利益群体正在形成。以利益群体，而不是以每个成员为单位的社会正在构建之中 。与此同时，市民社会与政治国家二元分立。市民社会理论的兴起本身就意味着个体利 益向群体利益的转化，利益重新聚合。新的多元利益主体多通过群体的力量维护自身的 利益。与此相适应，在公听制度中，需确保各个利益团体的参与。公听代表人制度正是 为利益团体的参与提供了有效保障。在公听过程中，不同的利益团体可通过其代表提出 自己的观点和主张，以实现各利益团体与政府的对话与沟通。
3.公听代表人制度可兼顾公共利益和个别利益。公听代表人制度所确立的代表参与制 ，可以使参与公听的各方得到平等的对待，各方的观点、主张得到充分的表达，并得到 认真、实质性的考虑，从而确保最后的决定能够维护与体现各方利益。(注：事实上决 策过程中所有受到影响的利益都能得到充分的反映而形成为各方所接受的妥协，那是一 种不切实际的假设，民主主义的真实写照在于，总有部分利益得不到反映或得不到充分 的反映。由此决定不可能实现皆大欢喜，总要做出取舍，需要吸收部分当事人的不满， 为此公正的程序设计成为必需。参见杨建顺：《政务公开与参与型行政》，第五届海峡 两岸行政法学术研讨会论文，南京，2001年9月。)代表参与制的过程实质是一个民主讨 论交涉的过程，目的在于实现公共利益与各方利益的兼得。诚如有的学者所言：“尤其 在多元的社会，弥漫社会的多元价值观，必须经过充分的公共意思的沟通，方可寻出一 个同时符合多数价值理念的公共利益概念。”(注：陈新民：《德国公法学基础》，山 东人民出版社2001年版，第196页。)民主讨论对于公益的形成不可或缺，民主讨论意味 着各方的主张或异议得到充分的表达，互相竞争的各种价值或利益都可以得到综合的考 虑与权衡。(注：参见季卫东：《法制秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版， 第16页，第53页，第26页。)在此过程中，对于争议，各方平等协商，进行反复的交涉 ，寻找相互之间的妥协点，在实现各方利益最大化的同时维护公益。由于各方均平等、 有效参与，可以避免权力背后交易的形成，能够实现公共利益与各方利益的兼得。
(二)解决实践中诸多问题的需要
长期以来，我国学界对听证的关注大多集中于听证主持人，对听证参加人尤其是公听 参加人缺乏足够的重视和研究。造成这一状况的原因可归结为以下三个方面：(1)传统 的参与理念强调参与具体决定而非参与决策，但具体决定涉及的当事人极为有限，因而 公听代表人无从谈起；(2)利益主体多元化的格局尚未完全形成，对公益的判断相对简 单；(3)公听制度在我国建立的时间不长，还没有被普遍认可，理论界对此缺乏足够的 重视。理论研究的欠缺及法律规制的缺失，导致了实践中的混乱。
从以往的实践来看，公听代表人的产生、运作存在诸多问题，主要体现在以下几个方 面：(注：参见卢尧、王慧慧：《民工是春运的主体，价格听证却不见民工的代表》，
http://WWW.chinanews.com.cn,2002-01-15；《福建电价如此调整，听证代表均来自政 府》，http://WWW.chinanews.com.cn,2001-12-29；朱鹰、李然：《代表名单严格保密 ，铁路票价听证程序引出的疑问》，http://WWW.21dnn.com,2002-01-08.)(1)公听代表 人的产生途径不明确。代表如何产生，实践中做法不一。有的由行政机关指定产生，有 的则由行政机关向相关的部门发出邀请，取决于推荐，等等。另外，公听代表人的遴选 标准不明确，产生过程不规范。(2)公听代表人的产生不公开。公听代表人的产生主要 在行政机关的控制下进行，不仅产生过程不公开，而且还对产生后的代表名单保密、不 公示。有的代表甚至产生于代表报名截止日期之前。(3)公听代表人的代表性不充分。 有的将相关利害主体排除在参与范围之外；有的听证代表团成员均来自政府部门；有的 公听代表人的组成不合理，相关利害关系人人数偏少，比例偏低。(4)公听代表人对听 证的事项缺乏足够了解。有些主持公听的行政机关根本不告知公听事项及相关情况，或 是在听证开始之前的几小时才提供听证材料。(5)公听代表人参与听证的过程缺乏程序 保障，使得公听流于形式。参与听证的利益各方的主张、观点虽得以表达，但最后的结 果却未能反映社会的多种利益。(6)缺乏解决争议的救济机制。公听的目的在于实现决 策的民主化、理性化，体现社会的多种利益。在此过程中，行政机关与代表人的利益、 代表人与被代表人的利益冲突不可避免。而目前解决争议的机制缺失，公听的功能难以 充分发挥。
为解决上述问题，建立公听代表人制度确实必要。虽然最近公听代表的产生在个别立 法中已有涉及，如国家发展计划委员会通过的《政府价格决策听证办法》、陕西省物价 局关于印发《陕西省政府价格决策听证实施细则(试行)》的通知，对听证代表的产生都 做出了明确的规定，但上述规定仅具有个案价值，完整的公听代表人制度尚待建立。
二、建立公听代表人制度要考虑的因素
(一)公听代表人制度的内在精神
1.民主。如前所述，公听的主要功能之一就是实现行政过程的民主参与，公听代表人 制度作为公听制度的重要组成部分，当然也要融入民主精神。具体要求如下：(1)公听 代表人要通过民主的方式产生并通过立法明确规定，而不单纯由行政机关裁量决定；(2 )公听事项所涉及各方利益集团均应有代表产生，公听代表应具有充分的代表性；(3)在 公听过程中，各方代表应有机会陈述观点和意见并应最大限度地代表各利益团体的利益 ；(4)听证的结果应当接受多数人的意见。
2.公正。公正意味着各方当事人的地位实质平等，各方都得到同等的对待，不能有差 别待遇。美国法学家戈尔丁认为程序公正的标准之一就在于当事人的对等性。在此他强 调，各方当事人应该受到公平的关注、纠纷解决者应该听取各方当事人的论据和证据、 听取一方的意见必须在他方在场的情况下进行和各方当事人都应该有公平的机会对他方 的论据和证据发表意见。(注：参见[美]M·P·戈尔丁：《法律哲学》，齐海滨译，三 联书店1987年版，第240-241页。)建立公听代表人制度的目的在于确保各方利益集团的 利益在政府决策中得到同等的尊重与对待以及得到实质性的考虑。
公正精神在公听代表人制度中的具体要求如下：(1)产生公正。各利益集团应当得到平 等的对待，与公共事项有利害关系的各利益团体均能参与，代表人数在各利益集团之间 合理分配，并且每一个利害关系人都有权平等竞争成为公听代表人。(2)地位平等。各 公听代表人应平等地获得信息，平等地发言，其发言与主张能得到平等的实质性考虑， 享有同等的要求相关主体说明理由的权利，享有同等的提起诉讼的权利。
3.公开。公听代表人制度的确立应当体现公开精神。英国有一句古老的箴言：“正义 不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现。”这是英美普通法自然公正原 则要求过程公开的最朴素的表达方式。公开有利于确保产生的公听代表人具有充分的代 表性，拒绝长官意志，保证各方的利益能够得到充分的反映，实现公共利益与各方利益 的兼得。
在公听代表人制度中，公开精神具体要求如下：(1)公听代表人的产生标准公开；(2) 公听代表人的产生过程必须公开；(3)产生的公听代表人名单必须公示，以接受社会各 界的评议和监督；(4)信息公开，即代表对所要听证的事项应享有充分的知情权。
4.效率。在现代社会，任何制度的设计、运行都不能不考虑效率的要求，公听代表人 制度同样如此。效率有形式效率与实质效率的区分。形式效率要求便捷、弹性、迅速； 实质效率是指成本效益分析，通过衡量投入与产出来决定取舍。在公听中，效率要求如 下：(1)代表人数的确定需符合经济原则；(2)代表人的产生要有时限规定；(3)利益团 体不能在法定的期限内产生公听代表人时，行政机关保留指定权。
(二)公听的类型与性质
公听以众多相对人的参与为特征，但自身又有多种类型。从公听的目的分析，公听可 分为行政立法公听(如行政法规、规章制定中的公听)、政策制定公听(如城市规划、价 格调整、产业政策确定中的公听)和一般处分公听(如因土地征用或房屋拆迁而导致的公 听)等。从公听涉及的范围划分，公听可分为全国性的公听和地域性的公听两种。从公 听当事人的利益趋向划分，可分为利益单一的公听和利益多元的公听。从公听事项涉及 的专业程度划分，可分为一般性公听和专业性公听。
公听的多种类型和不同性质决定了公听代表人制度要满足多元化的要求，如全国性的 公听要考虑各地代表分配的均衡与合理；专业性公听要考虑公听代表的专业背景等。总 之，公听代表人制度既要遵循一些共同的精神，又要考虑各类公听的特殊要求。
(三)社会的自治程度
公听是听取社会各界意见的制度，因而公听代表人应具有充分的代表性。公听代表人 的制度设计要考虑社会的自治程度。如果社会自治程度较高，各种利益团体发达，有成 熟的社会管理层次，公听代表的遴选要尽可能交给社会承担，并且公听代表要在各利益 集团中均衡分配；相反，如果社会的自治程度较低，利益团体不发达，缺乏社会管理层 次，则行政机关要在公听代表的遴选方面提供更多的指导，承担更多的义务。
三、公听代表人制度的框架设想
(一)公听代表人制度的适用范围
公听代表人制度并不适用于所有的公共听证，而有其特定的适用范围。我们认为其适 用范围应考虑如下因素：人数、成本、对当事人权益的影响大小、听证方式的严格程度 。具体而言，公共听证涉及的听证参加人数有确定和不确定之分。对于参加人数确定的 公共听证，全部参加实为可能。此时是否采用公听代表人制度，取决于公听对当事人权 益的影响程度、权益是否重要、听证是否严格以及与此相对应的成本投入是否过高等。 很显然，若相关事项涉及当事人的重要权益、影响较大且成本投入能够接受，则应尽可 能由当事人全部参与。只有全部参与成本太高且对当事人的权益保障影响不大时，方可 采取代表参与制。对人数不确定的公共听证，则必须采取代表参与制，但如果听证方式 灵活，如采用书面听证，则可以全部参与。
总之，如果公听涉及的人数多、成本高、对相对人的权益影响大、需要严格听证的， 应采用代表参与制，即适用公听代表人制度；反之，不适用公听代表人制度。
(二)公听代表人的遴选
1.公听代表人数额的确定。公听代表人数额的确定可分两个步骤：(1)必须明确公听涉 及的利益集团各方，弄清究竟哪些利益集团必须参加听证，公听代表人应当在哪些利益 集团中产生，也即确定公听代表人产生的基数。至于如何确定涉及的利益集团各方，美 国的做法是以申请人对所争议的事项是否具有足够的利益，是否具有受影响的实质利益 为准，涵盖直接利害关系人与间接利害关系人。直接利害关系人由联邦行政程序法规定 ，间接利害关系人取决于各机关的组织法、机关所制定的法规以及机关所适用的法律中 的特别规定。发生争议时由司法审查认定。(注：参见王名扬：《美国行政法》，中国 法制出版社1995年版，第422-425页。)我们可以借鉴美国的做法：对利害关系人在行政 程序法中做出原则性的规定，特别规定由组织法、行政法规等予以规定。(2)必须确定 公听代表的总数。公听代表人制度所要解决的是各方均需参与和不能人人参与的问题， 因此在公听代表人总数的确定上要考虑两个变量：决策成本与外部风险。假如每一个参 与者都有独立的发言权，则决策者人数与决策成本成正比；决策者人数与外部风险成反 比。在三者之间的关系上，一个浅显的常识是：人数越多，决策成本越高，外部风险越 小。很显然，如果人人参与决策，则外部风险为零，决策成本最大。(注：参见[美]乔 ·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1998年第2版，第244-250页 。)问题就在于不可能人人参与决策，即使人人均能参与也未必能够得到最佳结果。为 确定公共听证代表人的总数，可行的方案就在于寻求决策成本与外部风险二者之间的交 点，以确保决策成本最低，外部风险最小。
应当说，公听代表的总数应当根据公听的具体情况决定，但从有效参与和决策成本的 角度看，有必要确定一个最高限额，如50人或40人等。在此，由于其中变量的不同，各 类公听的代表限额不等。
2.公听代表人名额的分配。在确保利益受影响的各方均参与且代表总数已经确定的前 提下，明确代表名额的分配，即确定公听代表的组成结构就成为必需。公听代表的组成 结构要考虑如下因素：(1)公听代表要覆盖公听事项所涉及的各方，确保所有受到决策 影响的利益各方均应有代表参与。在此行政机关也应作为平等的一方利益集团产生代表 ，参与公共听证。至于行政机关公听代表人的地位，可从以下几个方面考虑：1)作为决 策者、行政事项的处理者，因其是公益的代表者，应产生代表平等参与公听；2)作为相 关方，由于某项行政事项的处理涉及其所代表的公共利益，为维护自身所代表的公益， 应产生代表平等参与公听。另外，在现行政企尚未完全分开的体制下，行政机关作为运 营企业的代表提出申请，也无可厚非。(注：事实上我国的《政府价格决策听证办法》 第12条就规定申请人的范围为经营者或者其主管部门。)(2)利益直接对立的利益集团的 代表应形成均势，不能比例失调。(3)相关的利益集团均应有代表产生，且代表数相同 。(4)公共决策所涉及的相关专业均应产生专家代表，如城市规划涉及经济学、生态学 、社会学、美学等专业知识，对此应产生各个专业的专家代表。笔者不同意将专家代表 划入各方利益集团中，单独遴选专家代表更加客观公正，便于对相关专业问题的讨论。
3.公听代表人的遴选标准。为实现公听目的，公听代表人应具备一定的资格条件，而 且专家代表与其他代表的资格应有区别。对专家代表来说，其资格为：具有相关的专业 知识并具有相应的技术职称，在某一专业领域具有较大影响；理性、公正。对其他代表 来说，其资格在于：与公听事项有利害关系或利益关系，热心于公益事业；具有代表行 为能力，如擅长表达、擅长调查研究、有较强分析问题和解决问题的能力；具有较好的 群众基础，能够代表某一方面利益群体的利益。上述标准应当法定且公之于众。
4.公听代表人的遴选方式。公听代表人的遴选，一般来说存在以下几种方案：(1)由行 政机关指定或变相指定产生。这种产生方式的好处在于迅速便捷，但难于实现公听的目 的。因为公听代表人均源于行政机关的选择，难以形成对峙局面。而程序参加者如果完 全缺乏立场上的对立性，就会使讨论流于形式，问题的不同方面无法充分反映，从而影 响决定的全面性、正确性。(注：参见季卫东：《法制秩序的建构》，中国政法大学出 版社1999年版，第16页，第53页，第26页。)此时的听证就不具有实质意义。(2)由各方 利益集团自行产生。此种方案为社会自治所要求，但易导致低效率、代表人产生困难的 局面。此种方案多适用于社会自治较为发达的情况。(3)由行政机关与各利益集团互动 产生。行政机关与各利益团体协商确定代表的产生标准，并限定期限由各利益团体自行 产生，代表名单产生后需公示，以便接受公众的评议和监督，同时行政机关要对其进行 审查。(4)采用抽样选择的方式产生代表。按抽样对象划分，充分运用统计和计算机技 术，运用计量政治学的方法，从各阶层、各地区、各利益团体中产生代表。(注：参见 杨建顺：《政务公开与参与型行政》，第五届海峡两岸行政法学术研讨会论文，南京， 2001年9月。)(5)采用固定代表和临时代表相结合的遴选方式，即将代表划分为固定性 代表和临时性代表，分别产生。前者选任，后者公开招聘，并分别有一定的任期。(注 ：参见《陕西省物价局关于印发<陕西省政府价格决策听证实施细则(试行)>的通知》。 )
细加分析我们就会发现上述第(2)至第(4)种方案的核心问题在于：利益团体的培育、 利益代表的选任。但目前我国的利益团体正在构建中，尚未完全成型。至于第(5)种方 案，公听代表人固定，易产生预期与现实利益的交换，且由行政机关选任难免受长官意 志的作用。
在上述产生方式中，笔者倾向于第(3)种方案。公听代表产生由行政机关和社会利益团 体共同决定，但需对不同代表分别加以规范。专家代表可在相关专业设立的专家库中随 机抽取，对抽取的专家代表允许当事人请求回避，确保专家的客观公正。各利益团体的 代表的产生，由各利益团体自行负责。(注：对此的认识主要借鉴于日本选定当事人诉 讼中诉讼代表人的产生。参见肖建华：《当事人问题研究》，中国法制出版社2001年版 ，第373-374页。)若同一团体内部存在不同意见，可基于代表人数依照意见不同分别产 生代表；若意见趋同，则考虑不同地域、不同利益集团利益维护的需要，按照行业 +
地域的方式分别产生代表。若在规定的期限内，利益团体迟迟未能产生代表，此时由行 政机关按照代表标准推荐产生代表，但需经过法定程序由被代表人认可。
5.公听代表人的确认。公听代表人产生后，需对产生的公听代表人予以确认。确认的 目的在于确保代表人真正代表各方的利益、确保所有受决策影响的利益各方均有代表参 与公听。对公听代表人的确认根据产生方式的不同而分别进行。各方利益集团自行产生 的代表，应当予以公示，限期由本利益集团评议。如果对评议结果有异议则可通过两种 方式解决。(1)本利益集团自身解决。应当明确的是，公民的所有利益要求不可能都直 接输入决策系统，而且决策系统也不可能同时接纳如此众多的利益要求，通过利益集团 产生代表参与公听本身就是一个利益聚合的过程，在共同的利益驱动前提下小的纷争在 自身内部就可以消解。(2)重组利益集团。如果对产生的公听代表人意见分歧大，此时 便发生部分成员退出集团，具有共同利益倾向的人重新聚合，要求产生代表参与听证的 问题。(注：对此可借鉴美国的功能性民主选民的概念，但应考虑对于全国性的公听而 言，此种代表的产生困难，可操作性差。)
各方利益集团自行产生的代表经公示后均应报组织听证的行政机关审查，行政机关的 审查主要是一种资格审查，即审查代表人是否具备法定的资格，除非违法，不得随意驳 回、要求撤换。
经过行政机关的审查，公听代表人名单还应向社会公示，确保所有受决策影响的利益 各方均应参与。若有利益集团认为该行政事项涉及其利益要求参与，如何解决?笔者认 为争议的解决取决于是否存在法律上予以平等保护的法律权利。时下，是否具有利害关 系取决于组织听证的行政机关依据法律的判断。根本的解决方法在于：在将来的行政程 序法中对利害关系人做出原则性的规定，特别规定由组织法、行政法规等予以规定。当 然，这里也不排除通过司法程序解决。
此外，对于利益集团迟迟未能产生代表，行政机关指定产生的代表也应经过公示程序 取得被代表人的认可。
对于随机抽取的专家代表，为确保其客观公正，要确立回避规则。各方当事人可以提 出异议，要求专家代表回避，是否回避可由听证主持人决定。同时出于公正与效率兼顾 的考量，回避异议的提出期限及其例外情形均应有所规定，具体可参照诉讼法上的规定 。
(三)公听代表人的地位
至于公听代表人的地位，涉及公听代表人与被代表人之间的关系以及公听代表人的权 利义务。公听代表人的权限来自被代表人——其代表的利益集团。公听代表人与被代表 人二者之间是一种全权代理关系还是部分代理关系，究竟公听代表人享有全部的决定权 ，还是公听代表人仅享有部分决定权，其他事项需经利益集团的批准方可决定，这取决 于利益集团对代表人代表能力的认可程度；同时为保障公听的顺畅进行，应赋予公听代 表人适当的权利。鉴于上述考虑，笔者认为部分代理可操作性差，因而主张全权代理。 公听代表经过严格的资格限定和遴选程序，具有代表能力，能充分维护各方的利益。为 确保公听代表充分维护被代表人的利益，而不致有所违背，还可以设计其他相关制度。 一方面利益集团可以给公听代表人提供强大的资源支持，提供相关的信息，由本集团人 士或者聘请专家、律师等专业人士组成智囊团或顾问小组辅助公听代表人，增强公听代 表人的代表能力，确保本集团利益得到最大限度的实现。(注：在此，无组织的群体利 益的维护应当引起我们的更多关注。相较于有充足资源的组织而言，其利益维护居于劣 势，我们应当加快利益团体的培育。)另一方面，通过建立相关的制约机制，使公听代 表人不违背被代表人的利益。如公听过程公开、公听代表应及时反馈听证情况、被代表 人可及时更换不称职的代表等。
公听代表人一旦产生，应享有如下权利：(1)知情权。代表职能的实现取决于代表的理 性与信息。代表需对要听证的事项有足够的了解，相关各方应提供相关的资料，代表有 权查阅，有权要求做出说明。(2)参与权。代表可以平等地参与公听的全过程。代表有 权从自身的立场出发，充分表明本利益团体的意愿、主张、观点。(3)要求说明理由的 权利。在利益得不到行政机关考虑的情况下，有权要求行政机关予以斟酌、说明理由。 (4)寻求救济的权利。对行政机关说明的理由不服或行政机关拒不说明理由者，有权申 请复议或诉讼。公听代表人享有权利的同时还应当承担相应的义务。公听代表人应承担 如下义务：(1)如实反映所代表的公众的意愿，不以自己的主张取代公众意愿(当然，专 家代表可以从专业的角度提出自己的观点)；(2)及时向被代表人反馈公共听证的情况； (3)对于被代表人的利益是否被考虑的问题要及时向被代表人说明；等等。
(四)公听代表人参与公听的程序
1.准备公听。公听代表人确认后，听证主持人在确定召开听证会的日期时，应考虑预 留一定的期限，以便各方公听代表人准备公听。考虑各方公听代表人所代表、维护的利 益不同，准备工作也有所差异。(1)行政机关公听代表人准备公听。就其作为行政事项 的处理者、直接的利害关系方而言，应主动公示听证方案，准备听证方案的说明、论证 ，最大限度地确保公益的维护与体现。(2)其他各方利益集团公听代表人准备公听。为 实现代表职能，维护己方的利益，有权要求行政机关公示听证方案、提供相关信息资料 ，有权要求行政机关做出说明；行政机关有义务主动提供或者应公听代表人的要求出示 相关的信息资料或者允许查阅，必要时做出说明；公听代表人在了解相关听证信息的基 础上应当及时向被代表人做出说明，征集被代表人的意见，汇总后借助集团的资源优势 ，咨询本集团的或者聘请的专家、律师等专业人士，进一步明确本集团的利益主张，完 成公听发言的准备工作。(3)专家代表准备公听。专家代表仅就公听事项所涉及的专业 性问题准备专家发言，其同样享有知情权，不得参与各方利益集团的讨论，也享有不受 各方利益集团干涉的权利。
2.具体参与。公听代表人参与公听的具体流程建构可从以下几个方面考虑：(1)在合理 的期限前得到通知，按照组织听证的行政机关确定的听证日期、地点参加公听会；(2) 听证主持人宣读听证规则、听证流程；(3)行政机关公听代表人发言；(4)专家代表发言 ；(5)各方利益集团公听代表人发言；(6)听证主持人确定争议的焦点；(7)围绕争议焦 点进一步协商交涉；(8)听证会结束，各方代表人核实听证笔录签名。
在此过程中，公听代表人应及时向被代表人反映听证会的进展、己方利益的维护情况 。被代表人通过代表人的汇报或者自身亲自参与旁听以及通过新闻媒体的报道，监督公 听代表人代表职能的履行，对不合格的公听代表人有权要求撤换。
专家代表的专家发言应从专业研究的角度出发，维护公共利益，而不是有目的地只为 某个特定利益集团服务。
3.对最终决策的影响。公听的目的不仅要使各方利益集团的不同主张得以表达，而且 要求最终的结果体现社会众多的利益。各方的利益能否得到体现就反映在最终的决策上 。试想若听证的结果对最终的决策无拘束力，则公听必将流于形式，更谈不上对各方利 益的维护与保障。因此，笔者主张应借鉴美国的案卷排他性原则，经过公听的决策必须 以听证记录为基础，不能根据听证记录以外的证据做出决定。经过公听，做出决策，总 要面临利益的取舍。根据听证会意见，应当考虑以下几种情况：(1)多数公听代表人同 意，少数公听代表人反对。此时决定的做出意味着将要采取的集体行动将使(同意的)多 数人得到比(反对的)少数人更多的收益，也意味着少数人比多数人在成本分配上承担更 多的负担。(注：参见[美]詹姆斯·M·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算——立宪 民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第319页。)此问题的核 心就转化为获益的多数人对受损的少数人的补偿问题。决策的受益者应当按照一定的标 准对承担决策成本的利益受损者进行补偿。(2)多数公听代表人反对，少数公听代表同 意，则意味着公听方案存在问题，应由组织者协调申请人调整方案，再次组织听证。(3 )对听证方案争持不下，赞成者与反对者针锋相对，此时做出最终决定时公共利益的考 虑应当占据上风。当然在此种情况下，也涉及对为公共利益而做出牺牲的利益受损方的 补偿问题，处理同第一种情况。
应当注意的是行政机关在做出决定对利益进行取舍时，应当说明理由，说明为何不采 纳某个利益集团的主张，为何对某一方的利益做出舍弃，并告知利益受损者对此不服的 救济途径。
(四)公听代表人制度的救济
1.遴选阶段的争议。在公听代表人的遴选过程中，对于是否为利害相关方，能否参与 公听问题产生异议，对行政机关的判断不服，各利益团体可向法定的行政复议机关提起 行政复议，对复议不服可向人民法院提起行政诉讼，或者不经复议直接提起行政诉讼。 至于个人能否作为原告就公听代表人的遴选问题提起行政复议及行政诉讼，尚需要进一 步研究。
申请专家代表回避被行政机关驳回的，可向组织听证的行政机关申请复议，对行政复 议不服，也应允许其提起行政诉讼。
2.参与阶段的争议。被代表人在公听过程中认为公听代表未能充分维护己方的利益， 可先在利益集团内征集意见，达到一定的支持率即可向组织听证的行政机关提出，说明 理由要求暂停公听，撤换公听代表人。行政机关经过审查认为理由成立的，暂停公听， 规定期限由相关利益集团撤换公听代表；若理由不成立，则驳回请求，继续公听。申请 人不服，可向法定的行政机关申请复议一次，复议期间公听不停止进行，法定的行政复 议机关应该及时审查，做出维持或者撤销的决定并及时通知申请人和组织听证的行政机 关。
专家代表的发言没有为公共利益服务，而是有目的地为特定的利益集团服务，利益集 团公听代表人均可提出异议，质疑其发言的效力，如果发现该专家代表与特定的利益集 团存在交易，可参照诉讼法的规定申请要求其回避，重新选取专家代表。
对行政机关最终的利益取舍不服要求说明理由，行政机关拒绝说明或者对其说明不服 ，公听代表人可向法定机关申请行政复议或提起行政诉讼。
在民主、公正日益成为时代精神的今天，听证在我国不再是一个遥远而陌生的名词。 公听也悄然出现在人们的生活中。然而，由于长期以来理论界忽视听证参加人的研究， 由此导致实践中出现诸多听证异化现象，危及听证的民主、公正价值。本文对公听代表 人制度的分析建构仅是一种设想。制度的完善需要一个过程，公共听证代表人制度同样 如此。伴随时代的发展以及学界同仁的关注，公听代表人制度必将日渐成熟。