晚清外交官制及其俸薪制度的形成与变革，本文主要内容关键词为：官制论文,晚清论文,外交论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从19世纪70年代中期至1911年清朝灭亡，清政府共在19个国家设立了使馆、分馆或领事馆，派遣了50余位出使大臣，几百名参赞官、翻译官、随员及其领事官[1]，初步形成了一套外交官制度及俸薪制度。这在中国近代外交史上具有开创意义，但迄今为止，尚无专文加以探讨。本文拟对晚清外交官制度的缘起、外交官制及其俸薪制度的形成与变革作一点初浅的分析。
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所谓外交官制度，是指在有条约关系的国家互相派驻使节进驻对方首都，代表各自政府处理与邦交国的关系，这是近代国际交往中的惯例。然而，中国近代外交官制度的起步却走过一段艰难而苦涩的历程，其间既有不平等条约形成的压力，也有外国侵华者施加的影响，还有洋务官僚们赞成遣使驻外的倾向。
西方国家早就有派遣使节驻京的图谋。1793年英国使臣马戛尔尼带着在北京设立使馆的企图来到清朝，但是由于清政府坚持认为，“此礼与天朝体制不合，断不可行”[2]，而没有成功。所谓“天朝”体制，就是清政府处理同周边国家交往中所形成的“朝贡”制度，这是一种不平等的以宗主国对待臣属国的体制。此后，英政府又多次提出派驻使节的要求，均为清朝所拒。
1856年，英、法侵略者诉诸战争，强迫清政府接受外国使节进驻北京的条款。1858年中英《天津条约》首开中外互派使节进驻对方首都的规定，此后许多国家都纷纷与清朝订立了有类似条款的约章。在1876年清政府正式派出常驻外交官之前，法、美、德、葡萄牙、丹麦、荷兰、西班牙、比利时、意大利、奥地利等国家或借通商之故、或假和好贸易之名，先后与清政府签订了载有互派使节条款的条约[3]。
根据条约制度，英国公使普鲁斯、法国公使布尔布隆、美国公使蒲安臣、俄国公使巴留捷克、德国公使艾林波等于1861年先后进驻北京。但是，清政府并未立即向这些国家派驻使节，中外之间维持着一种不对等的外交关系。在派遣使节问题上，“天朝”观念依然是一种无形的阻力，此外，清政府还面临着“财”、“才”两难困境。一方面，随着洋务事业的逐步推行，国家财政十分困难，而设立驻外使、领馆“寓馆用度，费尤不赀，且分驻既多，筹款亦属不易”；另一方面，外交人才匮乏，“语言文字尚未通晓，仍须倚翻译，未免为难，况为守兼优，才堪专对者，本难其选，若不得其人，贸然前往，……贻羞域外。”[4]
1865年11月赫德给总理衙门呈送《局外旁观论》，提出中国应“委派大臣驻扎外国，于中国大有益处。在京所住之大臣，若请办有理之事，中国自应照办；若请办无理之事，中国若无大臣驻其本国，难以不照办。”[5]次年，英国驻华公使阿礼国照会总理衙门并附送英馆参赞威妥玛所作《新议略论》，文中也提出要中国委派大臣分驻各国。除此之外，外国公使们还以其他方式向清廷施压，催促它尽快遣使驻外，以使它加速认同西方的价值体系。赫德曾以颇为得意的口吻“自诩”道：“我自从1861年到达北京以后，即曾向总理衙门力陈走向西方人所理解的‘进步’一词的方向，并且我所谈论的没有任何一点能再比在每个条约国家的王廷建立常驻使节的需要更为强调、更为频繁的了。”[6]
东南沿海各省的督抚们，讨论了赫德的《局外旁观论》和威妥玛的《新议略论》，在对外政策上，他们都认为，“遣使通聘，自古有之”，同意遣使驻外。与此同时，洋务派在中央的代表、总理各国事务衙门大臣奕清醒地看到了中外关系中存在的问题：“惟近来中国之虚实，外国无不洞悉；外国之情伪，中国一概茫然。其中隔阂之由，总因彼有使来，我无使往。”[7]清廷对派驻使节的态度也有了变化，认为遣使驻外“系应办之事”[8]。晚清的常驻外交官制度已是呼之欲出了。
促使外交官制度出台的直接因素是马嘉理事件的发生。1875年英国公使威妥玛藉此事件与李鸿章签订中英《烟台条约》，强迫清政府“简派使臣赍奉玺书前往英国表明惋惜”[9]。不久，总理衙门奏派候补侍郎郭嵩焘、候补道许钤身（后改派刘锡鸿）出使英国。晚清的外交官在屈辱中走向了世界。
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19世纪70年代到20世纪初，在总理衙门的支持下，晚清的外交官制度与俸薪制度逐渐形成。1876年，总理衙门奏定了出使经费章程，该章程仿效西方各国驻华外交官俸薪制之成例，“分别使臣参照翻译领事支给薪水”[10]，制定了从出使大臣到随员的俸薪表，见表1。
表1:1876年外交官俸薪标准[11]
外交官序列 等级品秩月薪（单位：两）
头等驻使一、二品 1400
二等驻使二、三品 1200
出使大臣序列三等驻使三品 1000
四品 800
署任使臣 ／ 600
总领事官 ／ 600
领事官序列 正领事官 ／ 500
副领事官 ／ 400
署领事官 ／ 400
头等参赞 ／ 500
参赞官序列 二等参赞 ／ 400
三等参赞 ／ 300
头等翻译 ／ 400
二等翻译 ／ 300
翻译官序列 领事处翻译／ 300
三等翻译 ／ 200
钦差大臣处
随员、军医／ ／ 200
从表1可以看出，出使大臣序列，分头、二、三、署任等四等名目，四品以上的官员才能受任为三等以上出使各国钦差大臣，可见，外交官并非实官，只是一个临时差事。他们的俸薪被划分为级差200两的五个等级。其他序列的任官没有品秩的规定，他们的月薪根据级别的高低按级差100两递减，最低为200两。根据章程的规定，外交官俸薪的构成主要包括四项，即伙食、包车雇车价、跟役工价、饭食，此外一切公用均作正开销，其余武弁、供事、学生每月每人约需100两以内，也作为使馆正开销。据估计，出使各国外交官每年俸薪等项约需银五六十万两，主要从各海关六成洋税项下提拨。
同年9月，总理衙门又奏定出使章程12条[12]，确定了外交官的驻使年限、权限、基本任务，并就俸薪标准作了若干补充规定。
(1)出使大臣拟自到某国日起，以三年为期，期满由总理衙门请简大臣接办，使臣以下各员也以三年为期，三年期满，如有堪留用者，应由接办大臣酌留，否则同出使大臣一起撤回；
(2)使臣参赞、领事、翻译等员的产生由出使大臣酌定人数、开列姓名、选总理衙门备案；
(3)出使大臣的基本任务在于搜集情报，互通信息，除紧要事随时陈奏外，寻常事件函知总理衙门转奏；
(4)对外交官俸薪制度补充如下：四品官员担任二等驻使者，月薪1000两，副使月薪700两，兼摄数国事务的出使大臣不增加薪俸。月薪计算时间，使臣以下各员自到某国之日起支薪，三年期满停支，如接办大臣未到，期满大臣尚未交卸，按在任日期算给，俟接办大臣到后停支。使臣以下各员由中国启程及期满回国往返两项整装银两各按三个月俸薪支给。次年，总理衙门对归装银两的发放作了修改，规定缘事撤回，因病开缺而未满三年的外交官回国时，不发归装费，丁忧身故之员，中途回国照支[13]。
1876年的俸薪标准及出使章程初步形成了外交官的官制及俸薪制度，为中国外交近代化奠定了基础。但是，它的缺陷也是显而易见的。首先，它把外交官等同于临时差使，而不是作为实官，也没有规定外交官“销差”回国后的前途；其次，对外交官在语言能力、外交知识、万国公法等方面缺乏要求，尽管这与当时人才的奇缺不无关系，但作为一项制度建设仍然是不健全的；第三，不仅没有对驻外使馆外交官员数作出限制，而且将使臣以下各员的设置、选用等人事权畀之于出使大臣，这样容易造成使馆人数的膨胀，外交官员名称的混乱，从而造成俸薪开支的增长，如郭嵩焘使英时，一共带走了17人的外交官队伍，除参赞、翻译等官员外，还自行设置了办理支应官、监印官等名目。此外，他还在伦敦使馆雇佣了男女司事、跟役、车夫共12人，从而大大增加了使馆薪俸的支出[14]。到80年代中期，还有的出使大臣带领随员达30余人，似有愈演愈多之势[15]。无疑，造成这些现象的主要因素是制度本身的缺陷。
当然，总理衙门在执行制度时也不严格。1878年总理衙门派何如璋为出使日本大臣，刘锡鸿为出使德国大臣，何、刘二人均为五品，月俸当支800两，而总理衙门却议定给薪1000两[16]。次年，四、五品候补京堂曾纪泽作为出使英、法大臣，按章应支薪800两，总理衙门却破例按二、三品充二等驻使办理，月薪达1200两，1882年已升到三品的曾纪泽留任英法公使，总理衙门又越等按一、二品充头等驻使供俸，月薪达1400两[17]。
制度的残缺与执行中的松懈，使晚清出使经费日形支绌。从各关六成税项提拨一成半，年入款达100多万两，但到80年代中期已入不敷出。针对这种情况，清政府主要采取了两项措施：一是减成发放俸薪，1887年减二成发放，1893年改为减一成，实按九成发给，每年节省俸薪在10万两左右。二是1888年总理衙门对出使随员人数，规定使馆中只准设置参赞官二名，翻译官二至三名，随员二至三名，供事二名，武弁学生各一名，包括出使大臣在内约13人。如设有分馆兼理他国外文，分馆可设置参赞或领事一员，翻译、随员、供事各一员，共4人[18]。尽管尚未针对各国事务的繁简对各使馆的员数作出编制，但作为晚清第一次外交官编制改革，为新政时期外务部对外交官的定编设岗为核心的俸薪制改革打下了基础。
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1901年，清政府外务部成立后，对外交官制与俸薪制进行了一次较为全面的变革。这次变革发生的背景是：
第一，清末新政时期，清政府中央各部，地方各省都在进行不同程度的变革，官制与俸薪制度的重新厘订是其中的一个重要方面，外交官系列的改革也无例外。
第二，朝臣内部早有对外交官制度加以改革的呼声。1879年，御史杨晨曾在奏议中对驻使的人事权提出过质疑[19]。1895年，御史陈其璋奏请重新厘定出使章程，主张定外交官为实官，而不再另授实职，“出使随员宜核定员数，不准多带”，随员薪水不宜减成[20]。
第三，如前所述，晚清出使经费紧张，而新政用度浩繁，清政府不可能增加外交经费，因此，改革外交官制与俸薪制度乃大势所趋。
既要不降低外交官的俸薪，又要紧缩出使经费，一举两得的变革措施就是裁汰冗员。为此，外务部首先于1904、1905年对各使馆岁支俸薪公费情况进行了广泛调查，确定驻外使领馆年支俸薪公费总数为788128两，其中公费开销321800两，俸薪支出466328两。然后根据各使馆任务轻重、各国生活费用高低，实行俸薪公费总额分解、分季拨款制[21]，从而改变了总理衙门时期使馆俸薪公费总额漫无限制的状况，为下一步包括使馆定编、定岗在内的俸薪制度变革创造了条件。
1906年，外务部重新奏定出使人员俸薪章程，见表2。
表2:1906年出使人员俸薪标准[22]
外交官序列 等级
月薪（单位：两）
头等驻使1400
出使大臣序列 二等驻使1000
三等驻使800
头等参赞500
参赞官序列二等参赞400
三等参赞300
总领事 500
领事官序列 领事 400
副领事 300
头等通译400
通译官序列二等通译300
三等通译240
一等书记300
书记序列 二等书记240
三等书记200
同1876年的俸薪标准比较起来，二等驻使月薪下调了200两，领事官序列月薪各下调100两，将翻译官改为通译官，新增书记官序列。新的俸薪章程规定，参领以下各员如任职三年成绩突出而未及升转者，按表额标准加薪。部分外交官的俸薪虽有所下降，但在实际执行中，外务部根据各国使馆不同情况实行浮动，除“东洋”国家外，其他外交官不再减成发放。
这反映在随后制定的《各使馆员数、品秩、等级、月薪简明单》和《出使各大臣等应支经费更订章程》中[23]。其改革的主要部分有：
第一，将外交官定为实官，以官阶高低确定品秩大小，所有出使大臣都定为二品实官，使臣以下各官品秩分别为：二等参赞、总领事官四品；三等参赞、二等通译官、一等书记官、商务委员及领事官五品；三等通译官、二等书记官六品；书记生八品。
第二，裁撤各使馆所有供事名目，同时根据事务的繁简，对各使馆、分馆及领事馆进行定员、设岗，根据俸薪标准，确定各馆俸薪总额。
第三，具体规定了参赞以下各员增薪标准，“参赞、通译、书记等员生……届三年而仍留任者，如实系得力之员，应各照原支俸薪银数，由部（指外务部）核准加给二成，以示奖励，此后六年九年亦照此递加，以加至六成为止。”
第四，关于整装银两一项，章程规定，由此国调彼国，由参赞升使臣，未便仍照初出洋时重支三个月全数，而按一个半月支给。
这次改革标志着晚清外交官制度与俸薪制度的最终形成。晚清外交官制与俸薪制度的产生与形成过程，同时也反映了清政府从传统外交迈向近代外交的曲折历程，清政府将外交官由临时差使官为实官，并根据责任与劳绩状况，制定了一个略高于国内文官的增俸晋秩标准，反映了晚清政府对外交事务的日益重视，为外交官的职业化打下了基础。
注释：
[1] 参见钱实甫编《清季新设职官年表》，中华书局1961年版，第16—28页。
[2] 见乾隆皇帝给英吉利国王的“敕谕”，《东华续录》乾隆第118页。
[3] 参见王铁崖：《中外旧约章汇编》第一册，三联书店1957年版，第96—339页。
[4] 《筹办夷务始末》（同治朝）卷50。
[5] 董方奎：《〈局外旁观论〉新议》，载《华中师范大学学报》（哲社版）1993年第1期。
[6] 马士：《中华帝国对外关系史》（中译本）第二卷，第206—208页。
[7] 《光绪朝东华录》总276页。
[8] 《筹办夷务始末》（同治朝）卷40。
[9] 志刚：《初使泰西记》附录，《走向世界丛书》第一册，湖南人民出版社1986年版，第384页。
[10] 《清朝续文献通考》，卷141，职官27，第9015、9017页。
[11] 《清朝续文献通考》卷337，外交1，第10783页。
[12] 《清朝续文献通考》卷337，外交1，第10784页。
[13] 《光绪朝东华录》总496页。
[14] 张德彝：《随使英俄记》，《走向世界丛书》第七册，第309页。
[15] 《清朝续文献通考》卷339，外交3，第10805页。
[16] 《清朝续文献通考》，卷141，职官27，第9015、9017页。
[17] 《清朝续文献通考》，卷141，职官27，第9015、9017页。
[18] 《清朝续文献通考》卷339，外交3，第10801页。
[19] 《光绪朝东华录》总4838页。
[20] 《清朝续文献通考》卷339，外交3，第10804页。
[21] 《清朝续文献通考》卷142，职官28，第9026—9027页。
[22] 《清朝续文献通考》卷142，职官28，第9092页。
[23] 《清朝续文献通考》卷142，职官28，第9031页。
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