论我国国债与财政支出的关系，本文主要内容关键词为：国债论文,财政支出论文,关系论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
近年来，我国国家财政陷入两大困境。一方面，国家财政收入比重占GNP比重一路下滑，从1978年的31.24%降为了1995年的10.90%。〔1〕这种状况说明了我国在近几十年的过程中， 收入分配过分向个人和企业倾斜，财政的宏观调控职能出现了相对弱化的趋势，特别是中央财力严重匮乏，相对增长缓慢，致使财政宏观调控功能的发挥缺乏必要的财力保障。另一方面，财政支出压力巨大。影响支出增长的因素很多，诸如人口因素、价格因素、经济发展战略等。由于诸多因素的影响，财政支出规模不断扩大，在1986—1990年的5年间，财政支出额达12865.67亿元，国家财政赤字累积额达585.07亿元，比80年代头5 年净增加504亿元。1991—1995年，我国财政支出压力进一步强化， 财政支出规模从3386.62亿元扩张到6823.72亿元，支出平均增长率高达17.2%，远超同期GDP年均增长率。 在此期间支出规模的扩张以财政赤字的急剧膨胀为支撑力，1991年赤字额为237.14亿元，1994年增至574.5亿元， 1995年达581.52亿元。（见表1）由于连续多年产生大量的财政赤字， 使得债务累积余额急剧增长。
表1 国家财政收支总额及增长速度 单位：亿元，%
年份财政收入财政支出收支差额财政收入增长速度
19862122.01 2204.91 -82.90
5.8
19872199.35 2262.18 -62.83
3.6
19882357.24 2491.21 -133.97
7.2
19892664.90 2823.78 -158.88 13.1
19902937.10 3083.59 -146.49 10.2
19913149.48 3386.62 -237.14
7.2
19923483.95 3742.20 -258.83 10.6
19934348.95 4642.30 -293.35 24.8
19945218.10 5792.62 -574.52 20.0
19956242.20 6823.72 -581.52 19.6
年份财政支出增长速度
1986 10.0
1987
2.6
1988 10.1
1989 13.3
1990
9.2
1991
9.8
1992 10.5
1993 24.1
1994 24.8
1995 17.8
资料来源：《中国财政年鉴1996》，（不包括国内外债务部分）
造成政府财政失衡的主要原因，简单地说就是政府支出增长得太快，而收入增长又相对缓慢。1986—1995年10 年间支出的平均增长率为13.1%，收入增长速度为12.1%（根据表1有关数据计算），而且这里的财政支出还未把债务支出统计在内。1993年我国决定改革财政管理体制，用分税制取代包干制，同时也把缓解财政支出困难的希望寄托在新体制运作上。但事实上是在推出新体制的第一年（1994年），支出增长率就超过收入增长率4个百分点（见表1）。1995年和1996年两年，财政收入确实高速增长，但财政支出也是高速增长，中央财政完全陷入靠发债度日的境地。自1994年以来，我国以近500亿元的增长速度发行国债， 使财政对国债的依存度（国债发行额／财政支出）超过了国际警戒线（20%），1995年达22.14%，更为严峻的是， 我国的国债均为弥补中央财政收支缺口，将来还本付息也归中央政府承担，所以如果用国债发行额占中央财政支出的比重衡量，1994年已达到58.63%，1995 年则达到了75.72%（见表2），当然，因为统计年鉴中的中央财政支出不包括债务支出，故算出的依存度较高，但即使考虑到借债款项的一部分是用于到期债务还本付息这一因素，调整后的中央财政依存度依然较高，1994年为48.53%，1995年为54.51%，1996年还在进一步上升，也就是说，在中央财政支出总额中，大约一半左右需要靠债务收入来支持。由此可见，财政支出与国债具有密切相关性。
表2 我国国债依存度单位：%
年份国债发行额/财政支出 国债发行额/中央财政支出
1986
2.847.47
1987
5.18
13.84
1988
5.31
15.64
1989
9.35
29.69
1990
6.40
19.64
1991
8.31
25.79
1992 12.31
39.27
1993
8.21
29.06
1994 17.76
58.63
1995 22.14
75.72
资料来源：根据《中国财政年鉴1996》有关数据计算
二
国债的发行不仅对以税收为主的财政经常性收入产生着影响，而且本身也形成财政所能支配和动用的一定量的货币。这样，国债的发行就在从总量上与财政支出之间产生互相影响的关系。从总量上看两者的相互关系表现为：
（一）财政支出的扩大往往直接导致国债的发行
首先，从历史上看，国债的产生是基于国家财政的需要，正如恩格斯所说的：“随着文明时代的向前发展，甚至捐税也不够了，国家就发行期票，借债，即发行公债。”〔2〕从现代社会来看， 国家职能不断扩大，税收的相对稳定性决定了国家不能随意随时地变更税法，当税收不能满足国家的财政需要时，国债可以提供一部分财政收入。
其次，国债是弥补财政赤字的有效工具。国债的产生从本质意义上说是为弥补税收不足，即当税收不能完全满足国家财政需要时所采取的一种国家信用方式。从预算平衡看，国债又是为了弥补预算收支差额。我国经济界曾经归纳出弥补财政赤字的四种方式〔3 〕：一是动用历年结余；二是向中央银行透支或借款；三是增产节约，增收节支；四是发行国内外债券或向国外借款。对于第一种方式，其实施前提条件是存在历年的财政结余。但我国从1950年到1995年的46年中，财政形成结余年份有20年，累计结余额约为180亿元，而财政出现赤字的年份有26年， 累计赤字额仅在“八五”期间就有1945亿元，因此，目前我国并无动用财政结余的可能。第二种方式曾在我国长期采用过，但这种做法会破坏财政、信贷与物资在总额与构成上的总量平衡，使市场上的货币供应量超过商品可供需要的限度，有可能引起通货膨胀或物价上涨，而物价大幅度上涨势必影响经济持续、快速、健康的发展和社会的稳定。第三种办法曾被有些学者认为是弥补财政支出缺口的积极手段，但这一办法有远水解不了近渴之嫌。在赤字业已发生的情况下，仅靠提倡增收节支是起不了多少作用的。而通过举债弥补财政赤字，可以不增或少增发货币，国家既得到了急需的资金，又不破坏供需总量平衡，从而防止因通货膨胀、物价上涨给群众带来的损失，也给商品生产正常进行提供基本保证，因而国债成为国家弥补赤字的最佳选择，实际上，中央规定从1994年开始， 财政赤字都用举借国债来弥补，不得再向银行透支。 这也正是当年我国国债发行额由前一年的381.32亿元猛增到1028.57 亿元的主要原因。自此，财政支出的增长与国债规模的扩张有了更为必然的联系。
（二）国债的扩大发行可能引起财政支出总量的扩大
第一，国债属于有偿性财政收入，国债到期政府必须还本付息。不论政府采取的付息方式如何，是到期一次支付、还是按期分次支付；也不论其资金来源怎样，是通过征税还是举借新债，支付国债利息的费用总要形成一个政府财政的支出项〔4〕。国债到期后， 要如数偿还本金。同样，无论政府偿还的方式怎样，其资金来源怎样，偿还本金也构成了一个政府支出项目，而且，债务支出还同国债规模相关，国债规模越大，资金供给越紧张，从而导致利率上调，而国债和利息支出额度也就越大。事实上我国1995年国内债务支出已达到779.46亿元，1996年进一步增加约为1332亿元，（见表3）， 也就是说国债发行额的一半以上要用于旧债还本付息。
表3 我国国债还本付息支出单位：亿元，%
年 份 国内债务还本付息债务总支出
1986 7.98 50.16
198723.18 79.83
198828.44 76.75
198919.30 72.36
1990
113.75190.40
1991
156.69246.80
1992
342.42438.57
1993
224.30336.22
1994
364.96499.36
1995
779.46878.36
年 份
国债还本付息/国债发行额
1986 12.77
1987 19.80
1988 21.52
1989 7.31
1990 57.67
1991 55.71
1992 74.31
1993 58.82
1994 35.48
1995 51.59
资料来源：根据《中国财政年鉴1996》有关数据计算
第二，举借国债导致政府预算约束软化。以布坎南为代表的公共选择学派，在研究政府机构各政府官员政治行为时，得出了追求公共机构权力极大化的政府具有一种本能的扩张财政支出规模倾向的结论。在这种支出膨胀的倾向下，如果法律禁止政府举债，那么由于税收的刚性特征，将对政府支出规模形成较强的约束力。而一旦允许举借国债，由于国债所具有的灵活性，决定了它可以视政府财政的状况而相应调整国债发行量，这样，对财政支出规模不能形成较强的约束。一旦政府的财政支出在举借国债的条件下得以扩大，财政支出本身所具有的刚性很可能带来国债发行量的逐年上升，从而使国债变“临时性收入”为“经常性收入”。其结果是财政支出规模的进一步膨胀。
第三，国债成为制约财政支出规模的重要因素。国债是世界各国筹集建设资金，促进经济发展的重要手段，改革开放以来，国债已成为我国经济建设资金的一个重要组成部分。1995年，债务收入已占财政总收入的19.89%（见表4），而财政对国债的依存度已达22.14%（见表2），超过国际警戒线。
表4 “八五”期间债务收入占财政总收入的比重 单位：亿元，%
年 份债务收入国内债务收入财政总收入
1991 461.40
199.303510.88
1992 669.68
395.641453.05
1993 739.22
314.785088.17
1994 1175.25
1028.57
6393.35
1995 1549.76
1510.86
7791.96
年 份债务收入/财政总收入
1991
12.78
1992
16.13
1993
14.53
1994
18.38
1995
19.89
资料来源：同表3
当然，国债与财政支出在总量上的这种相互影响，并不总是截然分开的，往往是财政支出的需要扩大了国债的发行量，而国债发行规模的扩大又将财政支出规模抬到一个新的高度而无法降下来，从而形成一个两者共同扩大局面。
三
从财政支出结构与国债的关系看，两者也是互为影响的。
（一）财政支出结构对国债的使用方向产生重大影响
政府的财政支出总是由不同项目的支出所构成的，按财政支出的经济性质，可分为生产性支出和非生产性支出。这种分类方法一直为我国财政支出理论分析所采用， 而一般西方国家则不采用此种分类方法〔5〕。生产性支出，是指与生产有直接关系的各项财政支出。例如：生产性基本建设投资、增拨企业流动资金、支农资金、物资储备资金等等。非生产性支出，是指与生产没有直接关系的各项财政支出。例如：非生产基本建设投资、文教卫生支出、行政国防费用支出等。
西方国家财政以非生产性支出为主，这就使得国债主要是用于弥补赤字。在我国，一直强调国债的建设性用途，50年代我国的国债理论就提出了国债应用于生产性目的。80年代以来，每年发行国库券是依据当年的国库券条例，而从1992年至今，发行国债都是依据1992年公布的国库券条例。到目前为止，所有的国库券条例在其第一条就规定，发行国库券是为了集中社会资金，进行社会主义现代化建设。 而且， 我国自1992年开始实施复式预算，债务收入被列入建设性预算表，与建设性支出相联系，给人以表象：债务收入完全是被用于经济建设的。然而，这个结论值得怀疑。
第一，由单式预算到复式预算仅仅是预算表格形式的变化，预算表格改变不能说明问题的实质。实际上，在复式预算表中，我们也可以设计出另外的形式，比如将债务收入与税收收入调换位置。位置调换以后，我们是否就可以说我国的国债收入是用来满足经常性支出的需要？如果可以的话，国债的使用方向就意味着由预算表格的形式来决定了。所以，单纯根据预算编制方式论证国债的用途，还是有所欠缺。
第二，在实践上，政府往往将各种形式的财政收入捆在一起使用〔6〕因为它无法做到让左手的钱用于经常性支出， 右手的钱用于建设性支出。根据前已述及的原因，这就使得经常性预算约束软化，这也正是近年来我国财政收入占GDP比重下降，行政支出增长的原因之一。
第三，既然国债的发行是弥补财政赤字的手段，我们也应能从赤字产生原因中部分看出国债收入的投向。改革以前，国家预算内投资占基本建设投资的比重都在75%以上，个别年份甚至高达90%，如此高的比例，财政收支却能达到平衡。而在改革以后，随着政府职能的转换，当把更多的投资交由私人部门去完成的时候，这一比重仅为6.67%，绝对数在1985年以后也都一直稳定在每年的400亿元左右，与此相反， 财政赤字和国债发行额度却呈急剧上升的趋势〔7〕。因此， 日益增长的财政赤字并不能以财政积累性支出的增加来解释。显然，从赤字产生原因看，认为国债是投向生产性支出的结论是站不住脚的。
根据以上分析，我们知道财政收入与支出项目并非一一对应，关于国债收入的投向问题也只能从财政支出的总体结构上来大致推断。80年代以前，财政支出的一半以上都用于生产性支出。改革开放后，比重逐渐下降，1978年64.9%，1992年生产性（建设性）支出比重为26.69 %，1993年28.32%，1994年27.37%，1995年降至24.97%（根据表5数据计算）。相应，在政府举借国债所筹措的资金中，1978年大约有65%用于生产性支出，35%用于非生产性支出，到了1995年仅有25%用于生产性支出，而75%的资金用在非生产性支出上，用于生产性支出的量整体上呈下滑趋势〔7〕。这一点， 从同期国债还本付息额占国债发行额比重逐年增加，从而相应用以经济建设的量呈逐年下降的趋势（见表3 ）中可得到一定程度的验证。
表5 按经常性、建设性划分的国家财政收支（部分） 单位：亿元
项目1992年1993年1994年1995年
财政支出合计 3742.20
4642.30
5792.62
6823.72
经常性支出
2743.44
3327.53
4207.20
5119.74
建设性支出998.76
1314.77
1585.42
1703.98
资料来源：《中国财政年鉴1996》
（二）国债的发行有助于改善支出结构
早在80年代，我国经济增长就受到投资结构不合理的制约，“主要表现是，能源、交通、通信、原材料等基础设施和基础工业的投资比重偏低，一般加工工业和非生产性建设的投资比重偏离，更新改造投资不足”。而且，“一般加工工业和非生产性建设过度扩展，势必加重对能源、交通和原材料的压力，要求这些方面追加更多的投资，导致整个投资规模日益膨胀。”同时，“基础工业、基础设施等方向的建设由于资金不足得不到应有的加强。整个国民经济的发展和技术进步就缺乏强大的基础和支撑。”〔8〕由于这些项目通常收益低、工期长、投资大，私人不愿投资或财力不足，国家将不得不承担这些项目的巨额支出。由于税收刚性（税法不易变动，增税可能遇到较大阻力），国家将不得不依靠国债筹集建设资金用于这些“瓶颈”项目的支出。如果收入使用合理，一方面，可以优化我国投资结构，有利于国民经济持续健康的发展；另一方面，也符合受益原则。这些项目通常不能当年受益，在人们开始享受项目带来的好处时承担其负担也是合理的。但是，正如前面所说，由于财政收入的统一使用，很难保证国债收入的合理利用。因此，对于国家重点项目通过国债筹集的资金有必要建立项目的专项储户，在国家预算表中，这部分国债收入要另列单支。这样，通过国债筹措的资金才能得到有效的监督使用。
从上述分析来看，国债与财政支出不仅在总量上，而且在结构上都存在着紧密的关系。所以，虽然国债在弥补财政赤字、调整产业结构等方面有重要作用。但人们决不能轻易地靠发国债度过难关，目前财政对国债依存度已超过国际警戒线，每年国债发行额的一半以上用以还本付息，足以给人们敲响警钟，重要的是从财政收支本身去寻找解决方案。比如收入方面，完善税制，加强税收征管；支出方面，转换政府职能，深化机构改革；加快公务员制度建设，严格控制人员增长；强化管理的法制建设；建立科学的预算制度等。
注释：
〔1〕数据来自《中国财政年鉴1996》
〔2〕恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》， 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1978年版。
〔3〕夏锦良：《公债经济学》中国财政经济出版社1991年版。
〔4〕高培勇：《论举借国债的经济作用机制》， 《经济研究》1996年第9期。
〔5〕丛树海、蒋洪，《财政学原理》，复旦大学出版社1992 年版。
〔6〕高培勇：《论举借国债的经济作用机制》， 《经济研究》1996年第9期。
〔7〕彭兴韵：《论现代国债功能的转换》，《金融研究》1997 年第9期。
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