我国住房保障制度改革与模式创新，本文主要内容关键词为：保障制度论文,住房论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.3文献标识码：A文章编号：1009—2382（2007）12—0062—03
一、世界发达国家保障性住房的基本模式和借鉴
为了保障中低收入阶层的住房需求，世界各国政府都在不同程度上干预住房市场，发展具有社会保障功能的住房供应体系和运作模式，弥补商品住房市场的不足。从总体上看，各国政府依据本国国情，在各个不同时期分别采取了相应的住房保障运作模式，主要包括政府公房建设模式、住房建设补贴模式和住房控租模式。
1.政府公房建设模式
公房建设模式出现于住房短缺时期，政府发挥土地、资本等资源优势，在生产环节上干预住房市场，直接建造住房提供给居民。从而在较短的时间内刺激住房供应总量的上升。美国联邦政府的公共住房（public housing）、英国的议会住房（council housing）、新加坡政府的公共组屋和我国香港的公屋都属于这种模式。
2.住房建设补贴模式
政府建设公房是对住房供应市场的直接干预，不但干扰了房地产市场的正常发展，也给政府带来巨大的财政负担。因此随着房地产市场的发展，大部分国家避免采取这种模式，而实行间接干预的办法，即住房建设补贴模式（俗称“砖头补贴”）。由政府提供优惠贷款、补偿贷款利息等优惠政策，支持盈利性房地产企业和非盈利性机构发展低租金、低成本住房；同时对建成住房的出租或出售做出限制，即通过优惠政策建成的住房必须按成本价出租或出售给符合政策规定的家庭，从而间接干预住房供应。德国和美国主要是向盈利性房地产企业提供住房建设补贴。
3.控租模式
控租是通过立法对各类房租特别是低档住房的租金加以限制。英国是实行控租模式最早的国家。美国的控租通常由地方政府以立法形式做出规定，并通过投票方式进行调查，以决定是否由地方议会以立法方式进行控租。美国政府在出让土地给住房开发商时，会根据需要让出一部分利益，同时在协议中商定房屋建成后必须低价出租的份额。德国政府要求各地政府按照不同区位、不同结构和质量的房屋，分别提出相应的指导租金水平，作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准。瑞典的公共住房租金由公共住房公司与房客联合会谈判商定，一般租金占纳税后普通家庭收入的25％左右，租金随物价和房屋维修费用的变动而增减。澳大利亚新南威尔士州规定低收入家庭承租公共房屋的租金是其家庭收入的25％。
4.国外住房保障运作模式的经验借鉴
（1）根据国情选择保障模式。如新加坡、我国香港由于土地资源紧缺，受国土资源的制约，选择了政府主导的公房建设模式；美国经济大萧条时期，市场无力提供足够住房，政府选择建设公共住房来满足住房需求。
（2）依据发展阶段选择保障模式。住房保障的运作模式具有动态阶段性的发展规律，不同发展阶段有不同住房保障模式，如美国住房保障就经历了1930—1960年的公共住房计划，1960—1970年的住房新建补贴计划，1970年至今的租金证明计划和租金优惠券计划。住房发展阶段决定了住房保障体制的覆盖范围和程度，从而影响了住房保障运作模式的选择。
表1 国外住房保障运作模式比较
保障模式
政府公房建设模式 住房建设补贴模式 控租模式
运作机制
住房短缺时期 具有一定住房存量阶段 住房供给充足时期
政策目标
解决住房短缺问题 利用市场，增加低价低租住房
降低租房者负担
供给
运行机制
政府直接建设住房 政府提供土地、税收优惠，提供 政府控制租金
低息贷款和利息补贴
模式特征
迅速增加住房供给 政府负担小、干预小
保障公平
运作效率
较低 中等 较高
对房地产市场的影响 政府直接干预，影响大 政府间接干预，影响小 按市场机制运行，影响小
（3）充分利用市场的力量。国外住房保障的几种主要模式中，其趋势是各国政府越来越依靠市场力量来实现住房保障目标。在发展初期，为了尽快增加住房的供给，政府是住房保障主导力量。而随着房地产市场的发展，政府就减少政府主导式的住房保障对房地产市场造成的影响，降低在住房保障领域的比重，而市场比重不断上升，住房保障更多地要依靠市场的力量，运行机制由政府主导逐步转向市场调节主导。
二、我国现阶段居住保障的主要做法和存在问题
住房作为一种特殊的商品，既具有商品的交换性，也具有作为基本民生物资的社会保障性。我国作为建立在土地公有制基础上的社会主义国家，具有区别于其他国家的优越性，住房的社会保障性显得更为突出。现阶段，我国城镇低收入家庭住房保障制度建设主要是围绕着“住房公积金制度”、“经济适用房制度”和“廉租房制度”等方面的内容推进。但是现阶段，这几种保障制度也存在一些问题。
1.住房公积金的制度不完善使其保障功能变差。目前，只有单位效益好的职工，才有可能交纳住房公积金，才有可能申请个人住房贷款。没有工作单位或单位效益不好的居民，无法交纳公积金，也就申请不了住房公积金贷款。同时，一些下岗居民的公积金被封存起来，不能提取；公积金只能用于购房不能用于租房，这些不合理的限定在一定程度上剥夺了职工对自己公积金的支配权，而常常是这些居民最需要改善住房条件，最需要获得政策扶持却无法获得；相反，单位效益好的居民，收入稳定且较高，又有公积金制度的政策性支付。更提高了他们的购房支付能力。这样，公积金制度反而拉开了贫富差距，违背了公平的初衷，导致其保障功能变差。
2.经济适用房建设与政策制订的初衷有较大偏差。经济适用房建设比例偏小，认购对象审查不严，建设标准缺乏有效控制，对建筑面积等要素的确认操作欠规范，优惠政策不落实，且推向市场进程缓慢，导致对中低收入家庭的住房保障力度相对有限，与政策制订的初衷有较大偏差，出现了富人买走经济适用房、房子越建越偏、越建越不经济等问题。
3.廉租房制度保障对象相对狭窄，建设资金短缺，建设规模有限，实施进程缓慢，难以形成有效的市场供给，未能发挥应有作用。2006年仍有145个城市尚未建立廉租房制度，廉租房覆盖范围较小。少部分城市发放了租金补贴或兴建了廉租房，有的还未启动。在解决廉租房比例较高的北京，也只有7％的“双困户”获得了配租资格。此外，集中兴建的低标准廉租房将形成“贫民窟”，带来社会问题。
三、改革我国住房保障制度与模式创新
鉴于以往的住房保障模式的种种优缺点，我国必须与时俱进，并借鉴国外成功做法，结合我国实际国情，不断完善并建立一套适合中国国情的住房保障创新模式，保障广大人民住房权利的基本要求，适应经济发展的客观需要。各级政府都应该怀着高度的责任心和使命感，建立有效的住房保障模式，促进社会和谐。笔者借鉴国外的成功经验，结合我国国情，提出以下建设性意见：
1.设立专门的住房保障机构，构建住房保障的长效运行机制。通过立法，强化人们在住房这个问题上的民本思想和人权意识，依靠法律的手段强制督促全社会及各级政府都来关心低收入家庭的住房问题。通过建设部下设立住房保障司等专门的住房保障机构，专项负责住房保障制度的落实工作，并建立硬性指标，与官员的政绩挂钩，保证坚定不移地贯彻执行党中央、国务院关于建设和发展和谐社会的方针政策，切实解决好低收入家庭的居住问题，也避免地方政府层层化解中央的保障政策。
2.借鉴农村的宅基地制度，推行落实城市居民的住宅土地使用权。即城市居民在兴建自用住宅时无偿享有一定面积标准土地使用权的权利。我国现行的土地制度规定，我国的土地所有制度实行的是社会主义公有制，具体又分为劳动群众集体所有和全民所有。其中，农村土地归劳动群众集体所有，城市土地归全民所有。依照这种制度，农民在兴建自住房屋时，可无偿享有一定面积标准的土地使用权。
3.拓宽中低收入者的融资渠道。主要是建立以政府为主体的多种融资渠道，如：成立住房储蓄银行，凭收入证明向中低收入储户提供优惠的住房贷款，降低按揭利率；建立政策性的住房金融体系，弥补市场机制的不足；鼓励各类金融机构参与面向中低收入群体的住房金融业务，通过各种途径提高弱势群体住房消费的觉悟，提高他们住房消费的主动性，并对他们购房予以优惠贷款；建立和健全住房抵押贷款二级市场，利用二级市场来提高金融机构发放贷款的积极性。
4.推行在住房完全市场化供给基础上的住房保障基金制度。即在采取招、拍、挂的方式出让城镇开发用地而获得大量土地出让金的同时，根据出让金的一定比例提取专项住房保障基金。住房保障基金主要用于政府向社会购买面向低收入家庭出租的廉租公房，或用于发放低收入家庭对外租房、购房时的住房补贴。这种住房市场化供给基础上的住房保障基金制度，有利于克服目前经济适用住房及廉租房建设、供给与使用管理过程中的诸多弊病，从而有利于提高住房保障的效率和效益。
5.危旧住房改造为保障用房。危旧住房主要居住着城市低收入住房者，容积率低、用地比较浪费，住房质量和居住环境都很差，而且在城市中占据着相当大的面积。许多城市为了鼓励房地产开发企业进入危旧住房的改造项目，在土地、税费等方面给予优惠，可以利用这个优惠建立保障住房。拆除危旧房，在其上建立经济适用房或廉价租房，既改善低收入住房者的住房质量和居住环境，又可以完善城市功能，提升城市形象。
6.建立更适合低收入人群居住的“经济适居房”模式。这种政府支持的节约型适合低收入人群的住房，是在地方政府各职能部门的监管下，由房地产开发商按照政府有关部门规定专门为城市低收入人群开发建设的特种商品房。与“经济适用房”相比，经济适居房更简单易操作，更倾向于低收入家庭，是介于“经济适用房”和廉租房之间的一种新型住房模式，政府以政策支持方式（如土地出让金、市政建设配套费和税收方面的减免）提供一定补贴，并规定较短的土地使用年限、较低的规划建设标准，限制较低的房屋价格销售给城市低收入人群。该类住宅具有地段较偏但公共交通方便、面积较小、居住密度较大，产权形式特殊等特点。使用期为40—50年，每套住宅面积50—79平米，小区建筑密度3—5，绿化率较低，无健身场地，无停车位。开发商以微利的方式向低收入者出售，少量用于出租。
我国房地产市场经过10多年的高速发展，虽然看似繁荣，但占人口大多数的中低收入阶层却存在着住房问题。我国政府通过借鉴其他国家住房保障制度经验，并结合我国人多地少、收入分化较大等国情，制定出切实可行的住房保障制度并不断创新，才能有效缓和与解决这个世界性难题，促进社会和谐。
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