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社会保险已经成为各国政府最重要、开支最大和最具争议的政策，不仅美国如此，其他发达和发展中国家也是如此。在美国，社会保险包括退休保险、伤残保险、遗属保险、失业保险以及为65岁以上老人提供的老年医疗保障。2003年，社会保险费用占联邦政府开支的37%，即GDP的7%还多。近年来，这一比例不断攀升，而且随着人口的快速老龄化，在未来几年中还会进一步上升。
本文将要探讨一些主要社会保险的改革：政府保障与个人投资账户相结合的改革，如政府信用支持的失业保险储蓄账户、个人退休账户与现收现付制相结合的养老保险、提供更多医疗选择的退休健康账户，这些改革都将增进经济福利。
在考察具体的社会保险之前，我想先讨论三个宏观问题：什么是社会保险？我们为什么要提供并且应该提供这些保险？评估和改革这些保险的原则是什么？
一、社会保险与福利
“保险”一词指的是应对一些风险的转移支付项目，如失业的风险、医疗支出的风险、退休后资产不足的风险等。但是社会保险与私人保险有很大的不同。关键的区别在于社会保险项目的参与是强制性的或者说是由财政补贴的。
社会保险与福利又有很大的不同。福利津贴仅仅支付给那些收入（和资产）低于某一水平线以下的人，在美国，这些福利项目包括医疗补助、食品券、住房补贴，学校午餐，等等。相反，社会保险项目是“事件性的”(event condidoned)。只有当一个人在其生命中遭遇一些事件时，这些保险金才会支付，而不管这些人的收入和财产如何。失业救济金支付给那些失去工作的人，退休医疗补助支付给那些年龄在65岁以上的人，伤残津贴支付给那些丧失工作能力的人，遗属抚恤金则支付给逝者的遗孤或配偶，等等。
与福利项目不同，设计社会保险项目的初衷并不是将其作为收入再分配工具。尽管一些社会保险金支付给一些低收入群体，但是大部分支出流向了中等以上收入的家庭。在美国尤其如此，退休者和失业者享受的现金补助与他们在职收入成正比。
社会保险看似是对穷人的收入再分配，因为保险金支付给了那些因遭遇不幸而暂时陷入困顿的人。保险金的支付并不考虑受益人的长期和终生收入，也不考虑其对受益人预防性储蓄的影响。大约为退休前税后收入50%以上的社保福利大大降低了人们养老储蓄的激励，而高失业救济金对储蓄也有类似的影响，它使人们不去过多考虑攒钱以备不时之需。
实际上，现行社保制度再分配功能的缺失可以由退休保险项目看出一二。比如，一个去年刚退休的人，如果他35年工作期间的年收入达到或高于退休保险项目规定的最大应税额（2004年为87,900美元），他退休后就可以每年领取21,900美元。相反，那些处于中等收入水平的人，只能领到上述退休金的2/3。而一些低收入群体（如工资只有平均工资的45%），他们每年领到的退休金还不到9,000美元。而政府针对配偶或鳏寡的规定更凸显了收入再分配的缺失。对于一个退休人员，他退休前的应税收入达到了规定的最大数额，如果其配偶还健在，那么他可以每年从社会保障项目中领取32,000美元；而一个低收入者的遗属能领到的还不到9,000美元。
失业保险也不是对穷人的收入再分配。马萨诸塞州的失业救济金非常慷慨，2003年该州的失业救济金是根据10,800美元以内的工资征税所得（超过10,800美元以上的失业保险边际税率为零），而可领取的失业金却是在职工资的50%。一个年收入50,000美元的人与一个年收入11,000美元的人缴纳同样的失业保险税金，但是前者获得的保险收益却几乎是后者的5倍之多。失业救济金的收入再分配很显然是由低收入群体向高收入群体的倾斜。
尽管老年医疗保障制度适用于每一个65岁以上的老人，但是相比低收入的老年人，高收入的老年人能享受更多的医疗福利。MaClellan和Skinner(1997)认为，有钱老年人每年的医保支出更大、寿命也更长，因此医疗保障是穷人向富人的净转移支付。基于同样的思路，Skinner和Zhou(2004)研究发现，高收入群体比低收入群体更多地使用胸透、糖尿病眼底检查等一些高级医疗仪器检查。
社会保险项目支出对中产阶层的倾斜也对低收入群体间接产生了不利影响：他们占用了过多的政府预算从而减少了扶贫资金。2003年的社保支出高达8000亿美元，而联邦政府用于老年医疗保障以外的所有家计调查(means tested)福利项目的支出尚不足1500亿美元。在过去的40年里，家计调查福利项目（老年医保除外）的支出基本保持不变（占GDP的比重从1%上升到1.3%），而那些社保项目支出则从GDP的2.7%上升到7.4%。
二、为什么要提供社会保险？
一些学者对社会保险的看法，反映了他们对政府职能定位的观点。一个在欧洲比在美国更流行的观点，就是社会保险有利于社会团结(social solidarity)，也就是说一国所有公民都应被视作同一家庭的成员并被平等地对待。由此引申出的一条原则就是，应为所有人提供同样的医疗保险，尽管这通常更是一个政治目标而非现实。同样地，他们反对养老保险的私有化，因此所有工人只能参加统一的国家养老计划。
相反的观点则认为，提供医疗保险或者退休金并不是政府应有的职能，因为它强迫个人参加共同的项目，而不是让个人担负自己的责任并作出反映他们自己偏好的决定。米尔顿·弗里德曼的《资本主义与自由》(1962)一书就是这一观点的经典表述，即政府不应该提供社会保险，因为它违背了个人自由。
社会团结的观点通常与如下观点联系在一起，即个人无力为诸如退休和医疗保险制定计划。相反的观点则强调个人偏好的不同，因此个人比政府更清楚他们的兴趣和偏好。我坚信人们偏好的多样性，但我也相信政府应该具有一个职能，即提供社会保险福利。我将从效用主义的观点而非社会和谐的观点来阐述这一结论。
有两种截然不同的提供社会保险的理由。二者都反映了信息的不对称。第一个理由是信息不对称弱化了私人保险市场的功能；第二个是政府无法辨别哪些人是因为运气不佳或缺乏理性远见而失业或在年老时陷入贫困，哪些人又是故意不储蓄从而获取政府的转移支付。这些问题都表明，不能仅仅因为这些保险项目强迫人们作出违背他们兴趣的行为就抵制社会保险。
当然，信息不对称或者市场失灵并不足以说明政府就应该提供社会保险。尽管一个完美和仁慈的政府可能会比失灵的私人市场好，但事实上政府既不完美也不一定就是仁慈的。政客们并不会最大化社会福利，他们的行为反映了政治压力和政界的偏好。此外，提供社会保险项目的成本很可能会抵消克服市场不完全的利益。这两者都需要经验检验。
首先，考虑保险市场中的信息不对称。以私人养老保险为例，如果人们能根据保险统计原则购买养老保险，他们可以用一部分资产购买养老保险以提高他们的期望效用。但是如果人们的预期寿命不同，而且他们比保险公司更清楚自己的健康状况，那么那些预期寿命短的人就会把他们财富中很小的一部分用于购买养老保险。保险公司将制定出相应的自我选择机制，以及能反应长寿客户（保险公司最具潜力的客户）死亡率的保险费。
类似传统社会保障的强制性社会保险项目可以避免信息不对称，因为它是按年度而不是一次性支付退休金。但这是否就比不完全的私人养老保险市场（一些人很少购买甚至不购买）更好呢？这要取决于社会养老保险、私人养老保险和非养老保险储蓄的隐性收益率。当然也取决于退休支出模式和对遗赠态度的多样化的程度，因为退休年金不能用于购买房屋或其他主要消费品支出，或者作为遗赠等。
如果人们能在相对年轻时购买养老保险，而且他们那时已经对自己在老迈后的身体状况有了一定的预期，那么私人养老金市场的信息不对称可能会有所降低。此外，如果强制性的养老保险是能获取更高收益的投资项目，而不是依赖税收融资的纯粹的现收现付制度，那么它会更具吸引力。
由此可以得出两个结论：一是信息不对称的存在可能是提供社会保险的理由，政府的养老保险正基于此。二是如果社会保险的选择成本（取决于保险的融资方式）能够降低，那么提供社会保险的理由就更充分了。
其次，考虑第二种形式的信息不对称：政府无法辨别哪些人是由于运气不佳或不经意间而陷入困顿，哪些人又是故意使自己有资格获取免费的福利。提供社会保险项目的一个主要理由是有些人很少为退休、失业以及退休后的医疗保健储蓄。尽管一些经济学家认为不太可能存在这种非理性的行为，并以此作为政策分析的基础，但我们都知道到这种非理性行为实际上是存在的。
但是部分人群这种偏离理性储蓄的行为还不能成为政府提供社会保险福利的正当理由。为什么不以家计调查福利项目来取代普遍的社会保险福利？没有这样做的主要原因在于一些理性的和有远见的人会受到家计调查福利的诱惑而使自己有资格获取福利。他们的行为将增加其他人的税收负担，从而降低了社会整体福利。
究竟是选择强制性储蓄计划——基本上是一种投资性的社会养老保险，还是选择家计调查福利项目取决于一些统计数据。比如，有多少人愿意接受家计调查福利，以及提供这些福利会带来多少福利损失？强制性储蓄又使多少人不得不为退休而储蓄更多？
上述信息不对称的例子说明，社会保险或许是对市场失灵做出的恰当反应，但不一定是必需的。甚至当存在市场失灵时，无所作为或实行家计调查福利项目或许会更好。究竟作何选择则部分取决于不同选择的相对成本，而相对成本反过来又取决于潜在社会保险项目的设计。决定成本的一个重要因素则是保险项目是投资性的还是现收现付制的。经济学家的工作对评估这些选择的相对成本和收益有所助益。我的结论是投资性的社会保险，如退休、失业和医疗保险等，比现收现付的社保项目、家计调查福利项目或无为政策更可取。
三、社会保险的原则
现行的社会保障和失业保险还是70多年前实施的。经济状况、管理技术以及经济行为假定都已经发生了很大的变化。而且在过去的70多年里，主要社会保险几乎一成不变地在扩展。在考察一些具体的社会保险项目的改革之前，我想先探讨一下设计保险项目应具备的原则：三条政治原则和四条经济原则。
（一）政治原则
1.选择自由
人们的偏好各不相同，风险厌恶程度不同，对时间、商品和闲暇的偏好也不同。让人们自己作出反映他们个人偏好的选择，应是社会保险设计中需要考虑的重要一环。在弗里德曼看来，这些选择自由是极其重要的。于我而言，选择自由同样重要但不是决定性的。我更希望有尽可能多的选择机会。我认为确实应该让人们自主决策，而且这样通常能增进个人、进而整个社会的福利。但是选择自由就意味着保险项目的设计应该使得选择提高经济效率而非招致福利损失。
2.政策透明
社会保险项目对税收的缴纳、应享有的福利，以及二者之间的关系规定得太过复杂。而过于复杂的规则使我们不甚清楚交纳的工资税与日后福利之间的关系。很多雇员或许简单地认为他们缴纳的社会保险税与所得税相似，因此使人们感觉边际税率和税收损失都上升了。
政策不透明可以说是政策制定者的主观故意，如果制度更明朗些，那么某些政策结果可能是政治上无法接受的。例如，一些当前社会保险制度的辩护者就认为，现行保险制度默许了更多的再分配，尽管当前的社会保障制度实际上并没有上述的再分配功能。社会保障缺少透明度，因为它是固定收益(defined benefit)的福利制度而不是多数私人养老保险的固定缴费(defined contribution)计划。将社会保障制度转变为固定缴费计划——甚至是像瑞典和意大利现在实行的那样非基金式的“名义上”的缴费计划，也将使人们清楚他们纳的税与日后的福利之间的关系。国会可以明明白白地给低收入者补贴保险费，从而实现收入的再分配而又不会让公众觉得政策不透明。
3.政治动力
当我们这些经济学家在讨论政策设计时，我们通常想到的是持久性的改革。但是事实证明，法律规则会变，而且初始条件会影响到日后变革的轨迹。当设计某一项目或倡导某一制度时，经济学家应该认识到有些制度会更具持续性，而且还应预期到某些项目将如何演变。
2003年实施的医疗保健药物法，就是一个很好的例证。对医保受益人，其每年度250美元以内的药费由自己负担，超过250美元的只负担25%直到规定的最大额度，在此额度以上、3600美元以内的药费由病人自己全部负担，超过3600美元的，医保将报销95%。这个相当怪异的保险制度被接受，以便控制医保的总成本，这实际上是向广大老年选民的福利转移。与此预算成本相同的经济上更合理的计划可以为当前一部分没有被保险覆盖到的人提供医保，而且能使总成本大大降低。然而给一小部分人提供福利在政治上没有什么好处。似乎未来的政策改革会扩大保险的覆盖范围，不过项目的总成本也会上升。
（二）经济原则
1.应认识到社会保险及其税收的经济影响
在过去的1/4世纪里，很多研究都显示社会保险的确影响个人行为和整体经济。这些影响包括减少国民储蓄、诱使提前退休、提高失业率、提高医保成本、排挤私人健康保险等。无论是对社会保险项目进行评估还是改革，都必须考虑到这些不利影响。
社会保险不仅直接扭曲人们的经济行为而造成损失，而且还因征税带来福利损失。我认为社会保险税的福利损失比通常所认识到的还要大。税收增加所带来的福利损失一方面减少了劳动力供给——工作时间、人力资本积累、职业选择等；另一方面也导致补偿形式的变化——更少的附加福利。
尽管抑制未来福利的上升也会抑制损失的增加，但是它也会减少社会保障为未来退休者提供的保护。可以考虑改革保险项目，使得为老年人提供福利的融资较少依赖税收。
可以将现行的复杂的固定收益福利制度转变为固定缴费制度（哪怕是名义上的缴费制度），以增进纳税人对纳税与未来福利之间关系的认识。尽管名义上的固定缴费计划可能依然保留现收现付制度的性质，但是它可以明确地将每个人缴纳的社会保险税同他们未来的福利相挂钩。然而，对那些工龄未满35年的职工，以及依赖丈夫收入获取福利的女职工来说，社会保险工资税是类似所得税的纯粹的税收。
2.社会保障改革应注重平衡其保障功能和扭曲影响
社会保险通常要在保障与扭曲之间作取舍。社会保险使人们在年迈或失业时不至于过于贫困，同时也减轻了巨额医药费的沉重负担。有了社会保障，人们不必再在身体健康不允许的情况下仍继续工作，也可以延长待业的时间，也不会因为无力支付医药费而放弃治疗。但是，社会保险项目也会引起资源的低效利用和扭曲激励：提前退休、低储蓄、无谓的工作寻找，以及医疗过度。
社会保险应该平衡其保障的职能和扭曲的负面作用。养老保险提高了对老年人的保障，但它也抑制了储蓄而且诱致人们过早退休。过高的失业保险福利帮助失业者维持生活，但也鼓励了长时间的失业和人们对工作的挑三拣四。医疗保险减少了人们放弃治疗或因病致贫的风险，但它也导致了对医疗需求的过度膨胀。社会保障提供的保障越全面，其项目成本和扭曲也越大。
随着社会保障提供的保护更为全面，保障的边际价值降低而扭曲的边际成本却上升了。社会保险的主要目标应是预防一些不幸：老年贫困、失业时的收入下降、沉重的医疗开支，等等。更广泛地讲，最理想的状态应是使保障的边际价值等于扭曲的边际成本。经济学家可以通过评估各种保险项目改革方案的保障收益和扭曲成本来帮助制定政策。
3.项目的变革应与时俱进
自上世纪社会保障实施以来，我们的经济、技术以及对社保对个人行为影响的理解都已发生了变化。
第一个变化是经济情况的改变。社会保障始于1930年代的大危机，那时居民储蓄因众多银行倒闭而遭受重大损失，而且很多人也因总需求不足而长期失业。1940年代，一些凯恩斯经济学家如哈里斯大为赞扬新社会保障项目非基金式的特点，因为它能抑制国民储蓄并刺激总需求。与大萧条时期相比，过去半个世纪的经济情况已大为不同，失业率相对较低，政府也设立了保护居民储蓄的存款保险。适用于大萧条时期的失业保险和社会保障项目已经不再适用于21世纪。
第二个重大变化是金融管理技术的进步，这得益于计算机的普及。在社会保障创建之初，罗斯福总统想要使其成为基金式而非现在的现收现付制度。为每个成年人建立个人投资账户在1930年代是不可能的，但现在却不是问题。今天，9000多万的美国人拥有共有基金(mutual funds)，如个人退休账户和401k计划账户。在没有计算机的1930年代，想要追踪每个人的社会保障账户是及其困难的，但现在就容易得多。
第三个变化则是对影响个人行为的财政激励的经济学解释。在1930年代，经济学家假定税收和福利不影响人们的经济行为，因此大多数经济学家一直忽略了保障对经济激励的不利影响，失业保险的高福利对工作搜寻和工作选择的影响也同样被忽略了。今天经济学家认识到高边际所得税率以及各种福利制度隐含的边际税率降低了应税收入、造成了巨大的福利损失。
4.将社会保险与收入分配区别开来
正如前文所指出的，社会保障项目提供的保险福利不取决于受益者的收入或财富，而是取决于其他一些条件，如年龄在65岁以上、失业或疾病。毫不奇怪，前文已清楚地表明社会保障项目不是对穷人的收入再分配。事实上，收入与寿命的正相关已使得社会保障和医疗保险福利更多地向高收入群体倾斜；失业保险也是如此。
正是对分配的忧虑刺激了社会保险的改革，其重点应是消除贫困而不是总的收入分配或者更广泛的不平等。我相信帕累托原理：在不使其他人受损的情况下增加一些人的收益，整体经济福利是改进的。即使受益者的收入已超出平均收入，导致基尼系数扩大，这一点也是正确的。尽管有一些反对帕累托原理的平均主义者，但我相信大多数经济学家和我的观点相同。
由此我再次想到了社会保险的四个经济原则。我将在下文中讨论三种主要的社会保险，通过将它们改革为政府保险与个人投资账户相结合的制度，这些保险项目会得到改善：政府信用支持的失业保险储蓄账户、与现收现付养老保险福利相结合的个人退休账户以及有更多选择的个人退休健康账户。
四、失业保险
尽管失业保险只是一个很小的保险项目（2003年联邦和州政府的此项支出加起来才390亿美元），但鉴于它对宏观经济的影响，其重要性仍不可低估。而且可以以此为例来阐述保险改革如何能在减少扭曲的同时为一些人提供保护。此外，作为社会保险中的一种，失业保险未来的投资账户改革会获得可观的经济收益。
美国的失业保险创建于1930年代的大危机时期。这个保险是由联邦政府制定规则，各州具体实施的，联邦政府的规定在很大程度上限制了州政府的行为。一个失业者获得的救济金通常是其失业前收入的一半，救济金领取的时间最多为6个月。
过去传统的观点认为失业救济金太低而不足以影响经济，这主要是因为人们对平均周失业救济金与平均周薪作了错误的比较。尽管平均救济金只是所有工人平均工资的30%，但是失业者在职时的工资也低于全国平均工资水平。实际上，失业救济金只是那些领取救济金的失业者在职工资的一半，在一些州可能会更高，因为有些州政府会给其配偶和子女也提供基本的补贴。但是即使如此，仍可能大大低估了失业者享受的福利，因为失业救济金与一个人缴纳的所得税和工资税没有关系。对一个高收入者的配偶而言，其所得税与工资税的边际税率之和很容易超过50%，因此其免税的失业救济金会大于税后收入。对这些人而言，他们失业比再就业的净收入更高。
失业救济金会销蚀人们找工作的积极性，但长时间失业并不是失业保险的惟一不利影响。高失业救济金鼓励了暂时性失业，由于有了失业保险，雇员可以忍受一时的失业，而后再回到原来的单位(Feldstein,1976；1978a)。高失业救济金也使人们更易接受季节性和周期性强的工作。失业救济金减少了这些公司的工资支出，却增加了这些高失业行业的失业率。
高失业救济金的弊端已是一目了然，所以很显然，改革首先应该将失业救济金纳入应税收入，尽管这一提法遭到了强烈反对。那种认为征收失业救济金税会增加穷人负担的观点与事实相悖，因为在征收所得税时，起征点还是很高的，穷人根本不用纳税。
立法上作的最初让步是对一半的失业救济金征税，而且只适用于高收入的纳税人。这为Gray Solon提供了很好的试验研究案例，Gray Solon(1985)据此所作的研究表明，那些缴纳失业救济金税的人，他们的失业时间缩短了。此后，在1986年的税收改革法案中，失业救济金和其他形式的劳动收入一样纳入了所得税征收范围。
开征失业救济金税排除了如下可能：一个人的失业救济金收入比工作收入还高。我们很难知道这项税金对失业的总体影响，但是我个人的估计是失业率大概降低了0.5个百分点，即500,000多个工作岗位。
失业救济金导致巨大扭曲的事实使众多学者对平衡扭曲与保障的最佳救济金水平展开了研究。Martin Baley(1978)建立了一个分析模型，其中最优救济金水平取决于个人风险厌恶系数，以及失业时间对失业救济金替代率（失业救济金占失业前收入的百分比）的弹性。John Gruber(1997)在此框架下，根据失业对家庭食品消费的影响计算出了确切的最优救济金水平，其结论为失业救济金替代率应远远小于当前法律规定的50%。但是这些最优救济金水平的测算都假定个人没有金融资产。相反，如果个人能够理性储蓄，那么失业救济金的最优价值——尤其是中短期价值，将会小很多。尽管证据表明，收入不确定性高的人有更高的储蓄率，但是假定在没有失业救济时每个人都会存够钱以便用于失业时的消费，显然是错误的。有些人就是短视的，他们就是不为将来可能的失业做准备。
解决这类问题的最佳途径是什么呢？第一种可能是延续当前的失业保险制度，但是对救济金的水平和时间要重新确定，从而平衡保障的收益和扭曲的损失。第二种可能是实行家计调查福利项目，但该制度可能会诱使一些人不做储蓄，从而使自己在失业时有资格领取救济。我在上文提到的信息不对称问题再次出现了，政府无法辨别哪些人是短视的，哪些人又是行为故意。出于对效率的考虑，对上述两种制度究竟作何选择，取决于失业救济金对失业的影响，取决于有多少人会自觉储蓄，有多少人会因短视而不储蓄，又有多少人不储蓄就等着领取救济。
第三种可能是要求每个人都建立失业保险储蓄账户，专门用于失业时的福利支出。Dan Altman和我(1998)研究了很多这样可能的计划。一个典型的计划是，要求每个人在他的失业保险储蓄账户里存款，直到账户余额足以支付大约为当前收入一半、长达6个月的失业救济金。这些资金将用于投资并获得市场收益。在过渡阶段后，根据现行的失业保险规定，每个有资格享受失业救济的人都能从其失业保险储蓄账户中支取同样的数额。当然，当事人到退休时，他可以取出账户里的余额用于消费。如果一个人在退休前不幸亡故了，那他可以把他账户里的余额转让给他人。简言之，人们可以把失业保险储蓄账户里的钱完全视为自己的钱。对那些在退休时账户仍留有余钱的人，失业保险储蓄账户计划可以给他们提供和当前制度同样的保障，但是不会带来任何扭曲。不过对那些在退休时账户余额可能为负的人，这个计划对他们来讲和现在没什么区别，有着同样的保障和扭曲。
五、养老保险
当前的养老保险是固定收益的现收现付制，而大多数私人养老保险都是投资式的固定缴费制。在固定收益的养老保险制度下，一个人的退休金取决于他工作期间的收入而不是在此期间的资产价格的高低。之所以说它是现收现付的，是因为每年的养老金都是由当年征收的工资税支付的，没有像私人养老保险那样的资产积累和金融投资。目前的税率为10.6%，由雇主和雇员均摊。养老金已经根据CPI指数化，从而使得其在个人退休年份里保值。一个人的退休金取决于他35年（及以上）工作期间的平均指数化收入。如果一个人在正常退休年份（正从65岁升至67岁）前退休，他领取的养老金就相对要少，而推迟退休则可以领取更高的养老金。
对一对夫妇而言，他们既可以根据他们各自的收入领取养老金，也可以根据两人中收入高的那个人收入的150%来领取他们的养老金。如果夫妻二人中有一人亡故，那么其遗属可以选择领取二人中高收入者的养老金。这些规定对妇女就业产生了很大影响，它使得很多缴纳社会保险税的妇女几乎没享受到他们纳税的福利，因为他们的福利是建立在丈夫收入的基础上。不仅对已婚妇女和将要成家的年轻妇女如此，对那些离异妇女或者寡妇也是如此。
现行的现收现付的养老保险制度对经济造成的扭曲主要体现在三个方面：1.降低了储蓄和消费的现值；2.扭曲了劳动力供给；3.诱使人们过早退休。因此，即便是“名义上”的固定缴费制度也将有助于降低现行制度的这些不利影响。然而，成功的转制取决于以下四个方面：1.转制进程和成本；2.转制的管理成本：3.转制中的金融投资风险；4.转制的收入分配效应，尤其是对穷人收入分配的影响。
转制进程和成本 人们通常认为，从纯粹的现收现付制度转向混合制度需要过渡的一代承受“双重负担”——既要为他们自己退休而储蓄，还要负担目前退休人员的退休金，这种观点是错误的。转制的关键是用个人退休账户的资金作为现收现付制度的补充。随着人口的老龄化，在税率没有提高的情况下，现收现付的养老金趋于下降，而个人退休账户的退休金可以抵补前者的减少。当然，没有免费的午餐。关键是过渡时期增加的储蓄能降低长期成本。
甚至在过渡期间个人退休账户的最初存款全部来源于政府借款，转制也能提高国民储蓄和未来消费的现值。由政府借款向个人退休账户注资，对国民储蓄没有直接影响，因为政府的借款会引起预算赤字增加。但随着时间流逝，个人退休账户积累的资金可以减少现收现付养老金的支付，却又不会减少总的退休收入。现收现付养老金支付的下降意味着每年预算赤字的增加将少于转移至个人退休账户里的资金。这个差异即为国民储蓄的增加额。
管理成本一些对个人退休账户持批评意见的人指责该账户的管理成本会抵消掉它的高收益。尽管在一些国家出现成本过高的问题，但未必都是如此。瑞典最近的个人退休账户的管理成本大概是其资产的50-80个基点，这个数字随着总资产的增加还会下降，因为管理成本取决于该账户下的交易额而不是资产的价值。
金融风险 风险是现收现付和投资式养老保险都需要重点考虑的问题。尽管现收现付制中没有资产价格波动的风险，但却存在政治风险，即随着人口和经济状况的变化，未来的纳税人不愿意提高税率以兑现承诺的福利。美国在1983年就已经通过提高退休金领取的年龄来削减福利。很多拉丁美洲国家也在1980年代和1990年代削减了现金福利。最近，德国、意大利和日本也已宣布或实施政府退休金削减计划。
资产价格风险这个问题更复杂些。根据大量的研究，我认为将依靠税收融资的现收现付制度和投资性的个人退休账户相结合的混合制度能够实现三个目标：1.退休金融资的长期成本更低；2.更高的预期收益；3.混合制度下的收益高于现行制度下的收益。
分配效应 我在前文中已经提过，当前的社保制度几乎没有对穷人的再分配，而且使得10%的老年人生活在贫困线以下。根据当前的社会保障规定，那些单身女性、寡妇，尤其是那些年纪轻轻就守寡或离异的妇女，他们能享受的福利很低，而混合制度下他们的日子就好过得多。尽管个人退休账户本身不会引起收入上的再分配，但是原则上，可以改革当前的现收现付制度，以使混合福利制度下的总福利实现任一程度的再分配。
总之，从已有的研究中可以清楚地看到，当前的现收现付制度将逐渐被现收现付与投资制相结合的混合制度所取代，其福利相当于或超过当前的福利，但是福利提供的长期成本却会大大降低。混合制度也无需提高社会保险工资税以维持福利水平，从而避免未来纳税人不愿增加税收以兑现曾承诺的福利。
六、老年医疗保障
老年医疗保障是65岁以上老人所享受的联邦健康保险项目，是比失业保险和养老保险更难改革的一个险种。该制度更加复杂，而且对提议的改革的反应也更加情绪化。然而，随着人口的老龄化和医疗水平的不断进步，如果不进行改革，医保成本将会快速上升，超过社会保险退休成本。
在实践中，雇主购买医疗保险的费用可以从雇员的应税收入中扣除，从而大大增加了对医疗保险的需求。允许雇员用税前收入购买医保扭曲了对健康保险的需求。对一个人而言，如果其所应交税的边际税率为40%，那么他购买一美元的保险实际上只支付了60美分，这增加了对健康保险的需求和由此引起的福利损失。
想要消除或是减少这种税收补贴在政治上是行不通的。当年，里根政府提议减少雇主的健康保险抵扣额，这项提议连总统自己党派内的人都反对。然而，最近国会颁布立法，要扭转医疗过度。新的健康储蓄账户制度，作为2003年医疗保健法的一部分，允许个人或雇主将他们用于购买医疗保险的这部分税前收入存入健康储蓄账户，数额最高可达5,000美元。如果个人放弃雇主为其购买医疗保险的福利，那么他可以向健康储蓄账户存入更多的钱。这些类似个人退休账户的资产可以获得免税投资收入。如果一个人在某一年度里没有支出该账户里的钱，这部分钱将自动结转到下一年，并用于下年度的医保支出而无需纳税。账户的资金也可在交税后随时提取、随意支出。
将当前的低自负金额、低自负率的医保制度改革为高自负金额的健康储蓄账户给投保人提供了强大的政策选择激励。在个人医药费达到规定的报销额度之前，所有的费用都由个人而非保险公司来承担，这部分高自负费用将不会引起任何类似现行制度造成的扭曲。当然，一个人如果再住个几天院，医药费很容易超过自负金额。按照当前的医保制度，保险公司将承担大部分自负额度以上的医药费，病人和医生都不会在意医药费的多少。但是健康保险账户计划以50%的报销比例取代固定的自负额度，可报销数额为该账户存款余额的两倍。比如，如果一个人的健康储蓄账户的余额是5000美元，那么他可以报销其一万美元以内医药费的50%。
健康储蓄账户不但是限制医疗过度的一种方法，还能使医药费开支反映每个人的偏好。尽管我们都希望身体健康，但是每个人不同的生活方式也表明我们有些人比另一些人更重视健康。因此，正如每个人对健康的重视程度不同一样，一些人也愿意牺牲更多的消费来增加他们的医疗保健开支。健康储蓄账户能反映人们对健康保健支出的不同偏好，而不是诱使每个人都去消费昂贵的医疗保健。
健康储蓄账户或许是医疗改革的一个模版。如果再不改革，那么联邦政府的医疗成本将从现在GDP的2.4%上升到2030年的6%，和2050年的8%。解决此问题的方法在于：改变支出的激励以降低医疗费用的增长；以混合融资制度而非大幅度提高税率来满足医保资金需求。
七、结语
美国和其他国家都正着手进行社会保险改革。政策制定者希望改进主要的社会保险项目来为失业者、老年人和病人提供保障。经济学家在这方面贡献良多，他们增进了人们对社会保险效果的认识，并提出新的改革计划。在这些提议中，我本人强调由政府创建和管理个人投资账户，以用于失业、退休和退休后的医疗保健。这些账户可以在增加保障的同时减少扭曲。
我对经济政策改革是很乐观的。我相信我们的政策是与时俱进的，经济学家也为此出谋划策。过去20年里发生的一些重大改革已说明了这一点。但是我们这些经济学家还要继续思考，以便为未来设计更好的政策，并使公众和政治制定者明白这些变革的重要性。
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