农村土地市场发育滞缓的原因与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,土地市场论文,原因论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国农村普遍实行以家庭经营为基础的双层经营体制，赋予农民相对独立的经营自主权，并确立了他们的市场主体地位。随着农村商品经济的发展和土地使用制度改革的深化，农民竞价承包集体土地和自发进行的土地流转行为日渐发生和增多；农村工业化和城镇化的发展，又使大量的农用土地转为非农用途，土地买卖、租赁经营和入股经营日益活跃，从而推动了集体土地经济的繁荣发展。但从总体上看，当前农村土地市场发育相对滞缓，存在着流转规模小、交易不规范、配置效率低等诸多缺点，直接制约着稀缺土地资源的合理流动和优化配置，影响着农业和农村经济的持续发展。
一、当前农村土地市场发育滞缓的原因分析
（一）市场主体之间的产权关系模糊不清。产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地市场健康运行的前提和基础。当前我国市场主体之间的产权关系模糊不清已成为农村土地市场发育的重要制度障碍。主要表现在：
1、集体土地所有权主体代表多元化。按照我国现行的有关法规，农村土地归劳动群众集体所有，并由集体经济组织、村民委员会、乡（镇）政府或村小组负责经营管理。但到底哪个组织是集体土地所有权主体代表呢？有关法规并没有明确规定。多元的所有权代表对土地事权、财权模糊不清，致使在土地产权市场流转中演化出多元主体之间的权利之争或讨价还价，人为地加大交易成本，影响了农村土地产权市场配置的效率。同时，农村集体土地所有权多元所有在实际中经常变成无主所有，造成土地集体所有权的虚置；由于缺乏所有者对土地实际利用的有效监督，土地粗放经营、抛荒、撂荒乃至私下流转的现象时有发生，造成土地资源的浪费和集体资产的流失。
2、土地所有权主体与使用权主体之间“权、责、利”界定不清。在以家庭经营为基础的双层经营体制下，集体土地按照国家政策实行人均承包，这种“两权分离”不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系，而是所有权主体凌架于使用权主体之上而形成的行政配给关系，从而造成土地所有权主体与使用权主体之间的“责、权、利”界定不清。土地使用权主体在名义上拥有了相对独立的经营自主权，但仍无法拒绝各级“不在所有者”对其土地使用权的盲目干预，也无法拒绝他们对其土地收益权利的随意分享，各种名目的乱摊派、乱收费，极大地侵蚀了土地使用权主体的承包经营收益，弱化了他们进行农业生产和参与土地使用权流转的积极性。
3、土地使用权主体之间的产权关系模糊不清。我国现有的法规原则上允许农村集体土地的流转，但对集体土地流转的运作程序、管理体制、流转收益分配等未作明确规定。农户之间私下流转土地使用权的行为，既模糊了土地使用者之间的产权关系，也模糊了土地所有者与使用者之间的产权关系。
（二）集体土地使用权流转机制不完善。
1、土地价格被扭曲，价值无法实现。当前农村土地尚未开展定级估价工作，缺乏科学合理的土地价格体系。这样，土地价格的形成和确定就有很大的主观性和随意性。当国家因建设需要征购集体土地时，许多地方政府经常利用行使权力，实行无偿征用、划拔或低偿购置，严重侵犯集体和农民的经济利益。农户向集体经济组织承包土地，地租量并非由农地供求的方式调定，而是土地所有者一方以垄断的方式决定（规定交付一定量的集体公积金、公益金）。一些经济落后地区，地租量已远远超出了按照马克思地租理论所计算的地租界限。即超过社会平均利润的剩余部分，严重侵蚀了农业经营者的社会平均利润。农户之间相互流转土地使用权，其价格也未能科学确定，大多数偏低，有的甚至出现补偿和倒挂的奇特现象，集体经济组织和原承包者对土地的投入都无法得到相应的补偿。
2、土地交易的中介组织匮乏。与普通商品交换相比，土地流转的运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体（所有者、经营者和使用者）的经济利益，这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地融资公司和土地保险公司等。当前我国尚未设立农村土地流转的中介服务组织。土地所有权由集体向国家的单向纵向流动，实际上是政府主导的交易行为，土地资产价值评估等中介服务工作由政府越俎代疱。土地使用权在农户之间的相互流转，在大多数情况下是集体经济组织充当中介机构。表面上看，集体经济组织作为中介机构，在交易中，便于操作。但实际上集体经济组织既当“裁判员”，又当“运动员”，不可避免地会干涉其它产权主体的权益，从而使这种中介服务失去应有的效率和媒介功能，影响了土地使用权流转的公平性，制约着土地使用权配置市场化的进程。
3、土地市场交易组织发育滞后。土地市场交易组织包括交易载体和交易规则。交易载体是指交易的场所和监督管理机构，交易规则是指必须遵循的各项法律、制度和条例等。当前我国农村土地市场基础设施建设少，场所、机构等都相当缺乏，市场信息无稳定的传递渠道，土地金融信用未能发展，市场资金紧缺。农户之间私下流转土地使用权的交易行为，既没有任何权威性的法规可遵循，又缺乏相应的市场规则、监督机构保证规范运作，结果造成交易成本高，交易缺乏透明度与公平性，而且使交易只能局限在本村、本小组狭小范围内，无法在更大范围内实现土地资源的合理流动和优化配置。
（三）土地市场发育缺乏良好的外在环境。
1、农业比较利益偏低。近年来由于农业生产资料价格增长过快，远远超过了农产品价格的增幅，“剪刀差”再度扩大。加上土地零散、分割、机械耕作和其它先进技术无法普及推广，难以发挥规模效益，造成农业经营成本居高不下。在这种情况下，农民很难获得社会平均利润，更谈不上超额利润，致使农民对土地需求缺乏利益驱使机制。
2、农业剩余劳动力转移缓慢。目前我国正处于经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的扩张能力十分有限。而且，随着买方市场的到来和市场竞争日趋激烈，企业经营环境有所恶化，兼业农民非农产业收入的不稳定性使他们难以彻底离开土地，真正走进城镇，他们仍然视土地为“避风港”，“保命田”，一旦经济波动，非农收入下降，大量的兼业农民便回流到农业部门。广大农民在没有寻找到稳定、安全的生存替代来源之前，他们决不可能轻易放弃土地的使用权，因而土地使用权流转将难以实行。
3、农村土地租税制度不完善。当前我国农村土地租税制度极不规范，存在着租、税、费界限不清的问题，特别是租费不分，都被冠之以集体提留的名义，而且税费的收取具有很大的随意性和不确定性，农民耕种土地所缴纳的“明税”不高，但通过农产品低价收购所缴纳的“暗税”并不低。沉重的社会负担过多地剥夺了农户生产经营收入，弱化了农民进行农业生产和参与土地流转的积极性。因此，不解决农民负担问题，土地流转也就失去了微观经济基础条件。
4、农业风险防范机制尚不健全。在市场经济条件下，农业是兼有自然风险和市场风险的弱质产业，特别在我国农业基础薄弱的情况下，表现特别明显。农田基础设施长年失修、自然灾害频繁发生及成灾率不断上升，大大加重了农业生产过程的风险成本；市场机制作用下的农产品价格无规则波动又使农民难以进行有效的微观决策以适应变化莫测的市场。这种小生产与大市场的矛盾使得农民无论在产品竞争还是资源配置竞争方面都处于不利地位。两种风险相互交织下，农民很难获得社会平均利润，有时甚至连成本也难以收回。因此，在没有完善的农业风险防范机制下，土地的有偿流转就会因巨大的经营风险而难以推行，即使推行也难以达到预期的目的。
5、农村社会保障体系建设滞后。目前，在一些经济发达地区由集体承担其成员的就业安排、病残和养老保险，对土地资源的合理配置有明显的成效，但多数地方还没有这个条件。广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活资料，作为获取收入的主要来源。虽然有些农民已转移到二、三产业，但由于失业的风险和不确定性，他们仍然把土地作为“活命田”、“保险田”和农外就业的最后退路，因而宁肯种“粗放田”、“应敷田”，甚至不惜暂时抛荒，也不愿意转让和放弃土地。可见，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。
6、农村社会化服务不健全。当前我国农村生产力整体水平较低，除个别地区集体经济相对发达、社会化服务体系比较完善以外，大多数地方仅有农业生产资料的供应服务，而其他产前、产中、产后服务则相对缺乏。在缺少资金、技术、排灌、机耕、农产品加工及销售等配套服务的条件下，大多数农民无力经营较大面积的土地，从而造成了土地使用权的需求增长乏力。可见，在农业社会化服务体系不健全的条件下，农村土地使用权流转和集中的进程必将十分缓慢。
综上所述，农村土地市场发育面临着诸多因素的制约，土地市场发育进程的每一步都有赖于社会主义市场经济的发展和农村生产力水平的提高，有赖于经济体制改革的配套推进。但是，土地市场作为农村土地流转制度改革的目标是必须明确和坚持的。我们要针对存在的制约因素，采取相应的对策，加速其进程。
二、加快培育农村土地市场的基本思路与对策
（一）理顺市场主体之间的产权关系。
1、明确集体土地所有权主体代表，强化所有权职能。按照我国有关法规和农村实际情况，应当确立村民委员会作为集体土地所有权主体代表。理由是：(1)虽然目前我国农村土地的80%掌握在村民小组手里，但村民小组这个农村最基层经济组织存在着组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低等一系列问题，将我国农村土地所有权主体代表定位于村民小组，显然不利于农村土地市场的健康发展和规范管理。(2)农业集体经济组织范围广泛，既有农村政权组织管辖的比较稳定的集体经济组织，又有自由组合非稳定型组织；既有分属乡、村、村民小组的集体经济组织，又有超越社区范围的集体经济组织。因此，以追求利润最大化为目标的农村集体经济组织不能完全代表社区集体全体成员的整体和长远利益，不适合充当农村土地所有权主体代表。(3)村民委员会是农民民主选举产生的基层组织，在农民中间享有较高的威信，能够代表农民的共同意愿独立行使权利，承担民事责任。村民委员会作为具有独立完整财产权利的法人实体，可以在法律规定的范围内享有对土地的占有、使用、收益或处置权；可以通过对土地的发包、出让、出租、入股、抵押等实现其所有权。
2、合理界定土地使用权主体的权利范围。在成熟的市场条件下，土地使用权是一项相对独立和完整的财产权利，任何组织和个人不得以任何方式非法进行侵蚀或破坏。农户（或经济联合体）通过承包、受让等方式获得土地使用权后，就相应拥有对土地的占有、使用、收益和部分处置的权利；而且还可以依法从事有偿转让、转包、联营入股、贷款、抵押等活动，实现土地资源的合理流动和优化配置。同时，土地使用权又是一项受到严格限制的权能，土地使用权主体要按照土地利用规划及基本农田保护区规划的要求，不得任意抛荒、撂荒和改变农地用途，对荒芜耕地者，或因粗放经营难以完成国家订购合同者，村委会有权终止承包（租）合同，收回土地使用权；若经批准确实需要改变农地用途的，必须先重新评估土地价格，并向集体组织补交由于农地用途改变而产生的土地增值额，使用年限为原承包年限减去已承包（租）年限的剩余，若需延长使用期限，需重新鉴定土地使用合同。
（二）建立和完善土地流转机制。
1、科学测算土地流转价格。合理的地价，是实现农村土地市场运行的必要前提。因此，要加强土地价格的评估工作，在充分考虑地价构成因素的基础上，对农村土地进行分等定级、科学评估、确定土地的基准价格。基准价格是土地流转价格的参照依据，也是政府加强农村土地价格管理的一种手段。它的主要作用是把农村地价的总水平和地价的差异反映出来，然后以基准地价确定具体地块的标定地价。同时，政府要加强对农村土地价格的调控管理和有效监督。对于集体土地流转可征收“土地流转税”和“土地增殖税”，以平抑地价。对于超过标定地价的交易价，实行按递增比例向出让方征税；对于地价明显低于标定地价的土地，实行政府或集体组织优先购买政策。
2、推行土地使用权证券化，加速土地流转和集中的进程。发达国家实施土地证券化已经有20～30年的历史，我们要借鉴它们的成功经验，并结合自己的国情走出一条中国式土地证券化的道路。具体做法是，以重新调整后的土地承包关系为依据，在地籍调查和土地评价的基础上，给农民颁发土地使用权证。使用权证在土地承包时一次性签发。其持有者可以将土地进行转让、租赁、抵押、入股等实现使用权的二次流转。土地使用权的流转要实行权属登记制度，对产权权属变更进行监督，并兼顾监察土地数量、质量的动态变化，按照“认地不认人”的原则，与最后登记在册的土地产权主体发生契约责任关系。这样，土地使用权流转以证券的方式来实现，大大增加土地使用权的流动性，从而能够在更大范围内实行土地与资金、技术、劳动力的合理配置。同时，也为社会闲置资金流向农业部门提供了简便易行的方式，有利于解决长期以来农业投入不足的问题。
3、积极探索和完善土地使用权流转形式。我国农村地域辽阔、自然条件千差万别，经济发展很不平衡，广大农民群众在实践中创造的土地使用权流转形式也很不相同，包括转让、转包、互换、抵押、委托代耕、反租倒包、折价入股等，这些形式各具特色、长短互补，有着不同的适用性。因此，我们探索、推广和完善土地使用权流转形式，要坚决避免“一刀切”或整齐划一的简单做法，而是要以实事求是的态度，在工作中遵循以下原则：(1)坚持群众自愿与适当引导相结合的原则。我国农村绝大多数地区，经济发展水平较低，社会保障体系尚未完善，土地特别是农用土地，仍然是广大农民安身立命的基本生活资料，是他们收入的重要来源，因而他们对土地怀有很强的依念观念。我们推进土地使用权流转，无论是采取哪种形式，都要充分尊重农民的意愿，维护他们的合法权益。在此前提下，对于农民群众自发创造的流转形式，集体组织要积极地加以引导和规范。现在的问题是，有的农村基层组织对这一工作漠不关心，任凭流转形式自生自灭；有的村、组搞“一刀切”，盲目赶进度，个别干部甚至利用调地之机，搞幕后交易，损公肥私，结果违背农民意愿，侵害农民利益，以致群众迁怨于农地流转。为此，必须提高农村基层干部的素质，增强他们执行政策的自觉性；广大农民群众也要提高自身民主意识，强化集体对基层干部的民主监督，以维护农民的共同利益。政府部门应当通过优惠政策和必要的扶助措施，促使流转形式不断发展和完善。(2)坚持效益和公平相结合的原则。以家庭联产承包为基础的双层经营体制按照社区人口或劳力均包土地，实行远近肥瘦搭配，造成土地零散分割，难以形成规模经营。所谓效益原则，就是力求最合理、最有效地利用土地，使有限的资源发挥最大的效益。通过多种形式的土地使用权流转，促进土地合理流动和相对集中，发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地产出率。所谓公平原则，就是要承认农民是集体土地权益的当然受益者，承认承包期内农民对土地的投入，保证在土地流转的过程中，不使失去土地的农民失去必要的生活保障，不使出让土地的农民失去应当属于他们的那部分土地增值益，从而保持农村社会的稳定，保证土地市场竞争的平等。任何违背农民意愿、随意剥夺农民的土地使用权和侵蚀农民合法土地收益的行为都是违背社会主义公平原则的。(3)坚持市场调节机制和行政干预机制相结合的原则。积极探索多样化的土地使用权流转形式，利用市场机制调节引导土地流动和集中是重要
、基本的手段。但是，在我国这样一个既有东方社会传统的人文历史，又有小农经济的长期历史，而且受到资源约束的国家，单靠市场机制是无法完全解决小规模分散经营和资源有效配置，必要的组织调节和行政干预是不可少的。一方面要加强对土地使用权流转的宏观调控，运用政策、经济杠杆和法律引导干预土地流动；另一方面又要利用社区的管理和经营职能贯彻政府的意图，在遵循市场规律上实施有效的行政干预，以推行土地的流动和集中。
4、规范土地使用权流转行为。(1)加强地籍管理，建立土地档案。地籍管理包括社会管理和自然管理。前者是指对各种具体的土地所有权进行登记、造册、权契，对所有权的转换给予公证和换契，对使用权的转让过程给予备案、公证等，后者是指对土地数量进行统计丈量，对土地质量进行记载，对地貌进行记录，对土地肥力予以确认，对土地使用方向进行登记等。因此，地籍管理对土地所有权的界定、使用权证交易、土地价格的测定、土地质量的监测等，都具有重要的科学依据和基础性资料作用。(2)构建适应产权市场化的土地管理体制。加强对农村土地的宏观管理，特别是要搞好规划，严格控制土地“农转非”，保护农地的数量和质量，实现土地的可持续利用。(3)缔造交易中介服务组织。土地使用权交易是一项比较复杂的交易过程，涉及到交易主体各方，这就要求建立相应的地产市场信息、咨询、预测、评估等服务系统，成立多种形式的服务机构，如土地经营公司、土地评估事务所、土地银行、土地保险公司等，并且使服务专业化、社会化、企业化。(4)加强地权交易立法，建立土地使用权流转规则。国家亟需制定《集体土地流转管理办法》，明确规定集体土地使用权流转的原则、范围、条件和形式及宏观调控措施和具体操作程序，把土地使用权流转纳入依法、公开、健康运行轨道。(5)合理分配土地使用权流转收益。对于农地使用权不改变用途流转产生的地租收益主要归农户所有，集体组织仍按承包合同享有所有者权益不变。对于农地使用权“农转非”流转产生的土地增值，要在国家、集体、农户间合理分配。首先征用集体为国家所有，征用费在集体组织与被占土地农户间合理分配，并要与失去耕地农户的社会保险相结合，然后国家按现行的城镇土地流转办法，将土地使用权出让给从事非农业者使用，出让金归国家所有。这些举措，将有利于建立交易主体的自我约束机制，促进土地使用权的规范流转。
（三）改善土地市场发育的外在环境。
1、调整农产品的价格剪刀差，提高农业比较利益。要继续深化价格体制改革，缩小工农产品的价格差距。尤其是要对粮食、棉花等大宗农产品实行保护价格，提高农业比较利益。
2、大力发展非农产业，加快农业剩余劳动力转移。当前要切实加快乡镇企业的制度创新和经营方式的转变，依靠科技进步，提高企业的整体素质，积极主动地以国内外市场需求为导向加快产品结构的调整。同时，要加快乡镇企业的相对集中和新型小城镇的发展，促进农业剩余劳动力的更大规模转移。
3、改革农村土地租税制度。针对现行土地租税制度中租税费不分、随意性大且明税减暗税增的现状，尽快进行明租、正税、除费的综合配套改革，用规范的地租制取代非规范的集体提留制，理顺国家与农民的税收关系，将暗税转为明税，以此规范税收的征收行为，切实减轻农民负担。
4、建立多层次的农村社会保障体系。包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、以及发展和完善农村合作医疗制度等等。逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。
5、完善农村社会化服务体系。其重点是：搞好规划，继续加强农田基础设施建设和生态环境建设，加快农业技术的攻关和成熟技术的推广，引导农民建立合作经济组织，加强集体层次的服务功能。从生产到销售的环节上，帮助转入土地的农民克服分散经营带来的困难，从而为农村土地市场发育提供良好的外在环境。
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