论公务员制度竞争机制的创新，本文主要内容关键词为：竞争机制论文,公务员制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3文献标识码：A文章编号：1671-6881(2004)01-0070-04
一
竞争机制是我国公务员制度的核心内在机制，它贯穿公务员制度的始终，并主要体现在公务员的考试录用、晋升与降职、职务任免，以及辞退制度上。目前，公务员竞争机制的各项管理规定逐步落实，竞争择优的用人机制基本确立，比较显著地表现在以下方面：
(一)普遍实行公开招考
西方文官制度的建立是以考任制为基础的，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。无论是英国诺斯科特和杜威廉的《关于建立英国常任文官制度的报告》，还是美国的《彭德尔顿法》，其最重要的意义就表现在确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则，从而标志着现代文官制度在英美两国的形成。建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献同样也是确立了经过竞争性考试择优录用公务员的基本原则，从而为人才能够脱颖而出创造了制度条件。随着公务员制度的建立，考任制已在中国全面起步。截至到2002年，国务院各部门普遍坚持“凡进必考”，连续9年面向社会招考中央国家机关公务员。31个省、自治区、直辖市也普遍实行了公开招考，其中吉林、辽宁、甘肃、云南等18个省举行了省、地、县、乡四级统考，广东、上海、海南等省市则打破身份、地域限制，面向全国招考公务员。国家公务员考试录用制度的普遍实行，公开、平等、竞争、择优原则的真正贯彻，使国家机关打开了面向社会的“大门”，逐渐消除了身份、地域这些曾经让许多优秀人才无法跨越的限制。据不完全统计，仅自1996年以来，我国共有17188位农民(含转制)从公开选拔考试中脱颖而出，走进地方国家机关的大门，成为国家公务员。[1]
(二)竞争上岗蔚然成风
《国家公务员暂行条例》颁布实施以后，各地即结合职位分类和人员过渡，在公务员中层领导职务和非领导职务晋升和任职中，引入了竞争上岗的概念和做法，在一定范围内公布职位空缺和任职条件，通过公开报名、公平竞争、群众评议、组织考察，产生拟晋升人选，然后按照干部管理权限决定任命干部。竞争上岗打破了职务晋升中的“论资排辈”现象，为优秀人才创造了脱颖而出的良好环境，给干部任用制度注入活力，成为有中国特色公务员制度的重要特点。据不完全统计，截至2000年底，全国已有29个省、自治区、直辖市5万个机关单位实行了竞争上岗，用于竞争上岗的职位近35万个，其中县处级和科级领导职位近18万个，报名参与竞争上岗的各级机关干部达80多万人。[2]
(三)考核制度日趋完善
“干多干少一个样，干好干坏一个样”，这一弊病曾经制约许多机关干部积极性、创造性的发挥。近年来逐步完善的竞争激励机制在德、能、勤、绩等方面对公务员进行评价，考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，有效地激发了公务员的潜力。截至2000年底，全国各级行政机关98%的公务员参加了年度考核，208万人次公务员在考核中被评为优秀公务员，4000多名公务员因考核不称职受到降职等处理。
(四)辞职辞退制度逐步落实
1993年，《国家公务员暂行条例》出台，对公务员的辞职辞退做出了规定；1995年《国家公务员辞职辞退暂行规定》颁布后，各地先后转发这一规定，并制定了实施细则或办法。辞职辞退制度使国家机关实现了人员的优胜劣汰，从整体上提高了公务员队伍的素质，也促进了干部队伍的廉洁、高效。这一制度成功地将竞争机制引入国家机关人事管理，使人有进有出，能上能下，结果整个队伍就有了压力，也有了活力。据人事部统计，截至2001年，我国共有2.2万多人辞去公务员职位，1.73万名不合格公务员被辞退。辞职辞退制度的实行使近4万人自愿或不自愿地告别了机关“铁饭碗”。[3]
二
竞争的实现是需要充分的条件的，无论是自然竞争，还是社会竞争，都同样存在竞争实现的外在环境，环境的好坏直接决定竞争实现的程度，有效性和有(无)性。以自然竞争为例，自然竞争需要完备的生物链，特别是食物链为条件，人们记忆犹新的澳州野兔泛滥现象就告诉我们，一旦自然竞争条件遭到破坏，竞争的实现就只能是一句空话。中国现代公务员制度作为一种竞争性招考和竞争性管理的科学人事管理制度，其实现条件(观念环境、制度环境等)的完备与否，同样直接关系到该制度的成败。由于中国计划经济的人事管理制度对现代公务员制度的竞争实现还有不少消极的影响，公平、公开、公正的竞争原则和观念还没有深入人心，中国公务员制度的实践中存在不少“不充分竞争”现象。
(一)政策偏好型人群
这种不充分竞争的产生原因是因为政府政策的偏好，这个问题在中国比较突出，还不仅仅体现在公务员制度上，伴随着中国公务员制度的推行的是旧有人事制度的残留制度或变生制度，如军转政策，无条件地要求政府部委接收军队转业干部，这在一定程度挤占了其他份额，留学生鼓励政策导致人员选择中较为重视留学生，而对国内的“土”学者则较为轻视。这些政策偏好的存在，造成了事实上的公务员制度入口的三六九等，违背了公平、公正的竞争原则。
(二)制度限制与发展偏好
中国的公务员制度强调“党管干部”的原则，这样非党员人才就在招考中相对处于次要地位，无论其水平和学识如何。这属于制度上的不正当竞争原则。其次，参考者自身发展的偏好和对各部门相关信息的了解情况，直接造成了报考中的热冷门现象。同时，各部门对年龄、学历、专业和地域的限制，也在一定程度上限制了报考人员的选择。因为有些是不让你报的，尽管你认为你可以。事实上，西方各国在招录公务员时也从工作需要、党派利益等方面考虑，对报考人员进行了一定限制。但是相对来讲，有些国家的条件较为宽松。如“美国及加拿大，对一般考试的应考人员年龄及学历，并无严格的限制。”[4]而且，为了广泛招揽人才，美国还特地规定：博士生要进入公务员系统可予以免试。具体到我国，政府部门对各种人才的需求很大的，但是社会发展的需要，特别是对政府职能发展的需要，在一定程度上影响了政府的选人方向和范围。这本身也造成一种不公平。
(三)竞争动员不足
竞争中，如果竞争者没有完全加入，这种竞争也不能属于完全竞争，在中国公务员制度推行过程中，要真正贯彻竞争机制，竞争动员同样十分必要。一是招考时间的限制。在一定时间内，只有部分社会人员能够参加考试，公务员制度招考的时间固定性，使得许多人因为时间不够、工作冲突等原因而只能弃考。二是地域不足。特别是中国的国土面积广大，招考的公告特别是中央政府的招考公告只能在一部分地区被得到充分的通知。事实上，几年的公务员制度招考实践表明，每年招入的公务员中以政府部门所在地的人员接受信息最多，录取比例较高。这一点上，中国古代的科举制以及现代的高考制度较之要公平得多，因为这是一种通过层层、块块的选拔考试最终在一次考试中全部决出的方式，至少在代表性上是十分公开的。三是观念上的变化程度。公务员招考动员的最好结果是所有的能满足基本条件的人都在充分了解情况的情况下，产生报考的动机和愿望，由此形成激烈的竞争。否则，会出现所谓的竞争博弈者过少，而出现“矮子中选拔将军”的现象。
(四)竞争适用范围受到限制
由于党管干部原则的强大作用，无形中剥夺走了一部分原本属于政府人事部门的用人权，因此，“各级政府的人事部门往往只有权力任用最低几个层级的‘非领导职务’”。[5]机关人事部门由于管理权限受到了很大的限制，无法有效地推行竞争机制，从而使竞争的适用范围受到限制。主要表现为：一是考试录用的适用范围相对较窄。在许多国家，考试录用可以适用于大多数的公务员职位。如美国职位分类中共有18个职等，高级行政职务为16—18职等，其它一般行政职务都需经竞争考试录用，竞争考试适用于85%的公务员。而且，有些国家录用高级公务员也极力引进竞争考试，如英国行政见习官的初任考试，法国A类人员的初任考试等。而在我国，考试录用制只适用于主任科员以下的非领导职务，即从等级序列上考虑，十五级中只有六级允许公开竞争、考试录用，除此之外的政府组成人员由组织部门管理，非政府组成人员须经晋升来补充。由于公务员的晋升主要是以考核形式实现的，考核中人为因素影响和过多的人际关系的渗透，往往使这种竞争形式难以充分展现竞争的丰富内涵。二是公务员竞争上岗制度尚未得到全方位推行。目前，大部分省市的竞争上岗工作和试点，主要集中在本部门中层领导职位。显然，作为公务员管理的一项制度，竞争上岗应该以中层领导职位为基础，向全方位的公务员竞争上岗制度扩展，从部分职位实施竞争上岗逐步达到“逢升必竞争上岗”。
(五)竞争管理不力
公务员一旦通过激烈竞争考试进入公务员队伍后，就获得了终身任职的资格。“公务员终身制保证了公务员队伍的稳定、业务熟练、政务施行的连续性；但各国任免规范中规定的免职条件却难以有效淘汰不适应于担任公务员职务的人员。”[6]我国竞争管理也难以避免这种现象的发生，公务员在招录后管理中存在“竞争失灵”或“竞争失效”的现象。以考核为例，综观当代国际行政人事改革，重要的一条是对人才的评价和报酬实行“能力——业绩主义”。如日本，为了打破年功序列制，推行业绩主义的人事政策，即以业绩论功过，看绩效定薪资，淡化了考核中的年龄、工龄、学历等因素。澳大利亚为了确保个人与组织目标的结合，增进个人对组织效能的贡献，大力推行绩效管理。美国联邦政府为了对公务员实行绩效管理，1993年还专题发表了全国绩效评估报告。这对我国的公务员考核制度无疑将是一大挑战。虽然我们也对考核制度作了改革，但是在公务员的考评中，重视业绩不够，而学历、资历、职称等却成了重要因素。与此相关的是工资制度。国外实行的是“优质优价”，首先看创造的价值，作出的业绩，然后给你应有的工资，经济学上称为“分离均衡”。而我们则总是追求“价廉物美”，其实质是给高质量的人才支付低水平的工资，这种“混同均衡”工资给国外的企事业争夺我们的人才提供了一个最简单的办法：用高薪将高素质的人才吸引走，同时将低素质的人员留给我们。其结果是中国的人才局面出现了“优秀人才在外企、二流人才到国企、三流人才到政府”的人才资源配置格局。政府在公务员管理中推行优胜劣汰机制不力已是中国机构改革中精简—膨胀——精简的主要原因之一，竞争的缺乏造成人才素质下降、士气低落、效率低下的“毁人现象”，并且导致官僚主义盛行。
(六)竞争环境不完善
一方面，原有政治体制的弊端给公务员竞争机制的良性运转产生不良影响。党政职能相对分离还没有很好解决，某些职能仍然含糊不清，如党的组织部门和政府人事部门，因而干部的管理权、提名权、批准权和公务员的义务与权利等问题也就无法明确，如此，用人与治事必将继续脱节，扯皮现象将继续存在。我国政治的民主化和公开化还只是开始，政府公职人员任用上的神秘主义、主观主义、任人唯亲、缺乏法制的现象还未消除，这也阻碍了充分竞争的实现。此外，人员的合理流动是保证公务员竞争机制运行的必要条件，而人员的流动又需要有灵活、弹性的户籍制度作为保障。我国目前户籍管理僵硬，缺乏应有的灵活性，对人员形成了巨大的限制，打破这种不合理的僵硬化管理模式，将极大地提高竞争机制的效用。
从我国市场经济发展现状来看，能够带来充分竞争的市场经济体制还未能建立起来，各企业组织尤其是国有企业的经济实力，还不能提供真正富有吸引力优势的岗位来与公务员队伍展开平等竞争。公务员系统在一定程度上仍为择业首选，这就形成了公务员队伍的相对垄断高位。外部竞争环境配合上的弱势，对于公务员竞争机制作用的发挥极为不利。[7]
三
之所以出现这些不正常的竞争现象和竞争不到位的现象，一方面与我国人事制度的革新不彻底有关，另一方面也与政府部门推行公务员制度的行为有关。为此，我们应该坚持解放思想、实事求是的思想路线，在继承优良传统的基础上进行竞争机制的创新，进一步完善公务员竞争机制。从目前来说，创新竞争机制，难点在于要解决“把坚持党管干部原则、组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来”，从而实现用人机制的一系列突破。同时要制定一套竞争的规则，使竞争公正、有序地进行。
(一)环境创新
我国特定的政治、经济、社会环境是我国公务员制度生存与发展的“土壤”，它决定着我国公务员制度的性质、发展水平和状况。因此，营造一个良好的行政环境是完善我国公务员竞争机制的前提。
首先，必须进行经济环境创新，加快市场经济体制建设的步伐。市场经济的发展与完善有利于竞争意识对社会生活各个领域的积极渗透。完善的市场经济条件下，各经济组织之间的竞争是充分的，表现在人才的争夺上，就是企业之间为实现竞争优势，采取各自的有效措施展开人才的激烈争夺，推动人才的积极配置。在这一人才配置过程中，各经济组织对人才的争夺，无疑形成公务员系统人才战略上的重大竞争压力，从而迫使公务员系统加强竞争意识，提高竞争能力，调整竞争态度，积极地投入到竞争中去，用自身的实力说服人才，得到人才。此外，经济发展也为公务员竞争机制的创新奠定了坚实的物质基础。
其次，必须进行政治环境创新，深化政治体制改革。深化政治体制改革，应主要从以下几方面入手：其一，理顺党政关系，切实做到党政职能分开，在坚持党管干部原则的前提下，转变党管干部的方式方法，党的组织部门和政府人事部门实现科学分工，各级党委在管好党的人事工作以外，对公务员的管理应由微观管理转为宏观管理，由直接管理转为间接管理，为公务员竞争机制的创新提供一个良好的政治条件。其二，改革户籍制度，打破旧的户籍制度的限制，实现人口的合理流动。对户籍制度的改革方向是：有利于外部人员进入公务员系统，即通过无地区性限制的公开竞争考试，实现人才的合理流动与配置；有利于系统内部人员之间的流动，即机关人员凭个人能力，通过相应的竞争，可在系统内实现自由流动，并且能排除家庭成员人口流动上的困难。
再次，必须进行文化环境创新，大力加强思想文化建设，树立全社会的竞争意识。在全社会形成干部能上能下的良好氛围，从根本上解决干部能上能下的问题，这是干部管理制度的一次革命，也是我们思想观念上的一次新的解放。必须加强对广大干部、群众的思想教育，加大竞争的宣传，充分利用各种有效的媒介，教育、影响公众，使大家充分认识公务员竞争机制作用发挥的重大意义，从根本上破除各种陈旧的传统观念，代之以科学、民主、平等、竞争的全新观念。在公务员层面，要根据公务员职业发展加强培训，为他们的职业发展明确阶梯和目标，并针对个人情况，有针对性地进行培养，缺什么补什么，需要什么学什么，从而增强他们的竞争实力。特别要加强依法行政培训，增强公务员法律意识，提高依法行政水平。要根据加入世贸组织对行政管理提出的新要求进行培训。
(二)观念创新
我国公务员系统的运作以官僚制模型为基础，强调命令服从，忽视竞争，这在一定程度上不利于竞争机制作用的发挥，使得一部分公务员竞争意识不强。反映在实践中，有一部分年轻干部在竞争上岗时连名都不敢报，唯恐竞争失败，给人笑话。还有的公务员在一般岗位上表现不错，但一旦进入后备干部或领导干部队伍便不思进取，有了等、靠、看的想法，工作怕苦怕累。观念的革新对于转轨时期公务员竞争机制的效用有重大作用。只有实现了新的竞争观念在公务员系统中的主导地位，才能以观念为指导，使公务员自觉接受竞争，积极地面对竞争。为此需要积极创新和强化竞争观念。一是竞争出人才。要认识到，在激烈的竞争中涌现出来的人才才是有潜能的人才，在激烈的竞争中能够立于不败之地的人才才是可造之材。组织部门要深化竞争观念，树立风险意识，敢于破台阶之格，破部门之格，在优化竞争机制中不拘一格选人才。二是竞争出活力。优胜劣汰、不进则退是竞争中的铁的规律，要培养公务员的竞争成才意识，鼓励他们迎接各种形式的挑战，积极主动地参与竞争，在竞争中充分发挥个人的能动性，认识到得靠素质、靠本事去竞争，每时每刻都有危机感。三是竞争出威信。在封闭化、神秘化状况下选出来的领导干部，往往缺乏群众的信任感，认为是吃照顾、拼结构而降格以求的。只有通过大张旗鼓地采取公开平等、竞争择优的形式，让真正有才能、有本领的公务员登上领导工作舞台，才能得到群众公认，社会信任基础才会牢固。
(三)管理创新
首先，要实现管理理念和原则的创新。要保证公务员竞争状况的公开，这方面西方发达国家在公务员竞争机制的探索中有着许多成功经验，对于我国公务员竞争机制的完善有着极大的借鉴价值。如美国各部门高级行政职务有空缺时，首先在整个联邦政府部门内发招聘通知，有的还将招聘通知发至非政府部门，如大学、研究单位等。在澳大利亚，晋升渠道有内部晋升与外部招聘两种，两种都须通过报纸和政府公告等媒介将职位空缺情况和任职条件公布于众，未经广告招聘的晋升是无效的。为完善我国公务员竞争机制，在公开问题上应明确两个方向：积极向社会公开，让人们真正拥有知情权，从而有机会参与并进行有效的监督；切实对系统内公开，让系统内的竞争参与者有机会了解竞争运作的情况，通晓竞争操作过程，实现公平竞争。
其次，要实现管理方式和内容的创新。比如，在群众路线的基础上创新民主制度，用市场机制来创新工资福利制度，积极推进机关事业单位工资福利制度改革，将目前高度集中的工资管理体制逐步调整为统分结合、调控有力的工资管理体制，从制度上保证各类人才得到与劳动和贡献相适应的报酬；在原来干部审查的基础上创建新的考评制度，在考核中，要改进公务员实绩考核方法，增加考核的透明度和群众的参与程度，做到定量考察与定性考察相结合，增加考核量化指标，建立考核责任制；在过去的组织任命制度的基础上建立新的选拔任命制度；此外还要改革创新人才柔性流动制度、干部分类管理制度、奖惩制度；建立新的竞争规则等等。
再次，要实现管理监督的创新，完善对公务员竞争的监督体制。由于我国目前许多公务员对竞争采取消极排斥态度，因此，竞争中的监督强制绝对不能少。要实现内部监督和外部监督相结合，重点对公务员录用及考核实施监督。修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》就从严密程序上强化了监督，对干部的推荐，提名，考察，酝酿，讨论决定，交流、回避，免职、辞职、降职，纪律和监督等各个环节，都作出了实体性和程序性规定。特别是在一些关键环节上，体现最为突出。如民主推荐，不仅把民主推荐确定为干部选拔任用工作的必须程序和基础性环节，而且对民主推荐的范围、程序、组织实施等作出了规定，从制度上保证了民主推荐能够真正反映人民群众的意愿；对干部的考察，不仅对考察内容和基本程序作出规定，而且对考察的方法、考察谈话范围、考察材料的撰写要求、考察组成员的素质和资格要求等，都作了详细规定，为考察的全面准确起到了保证作用。
党的十六大提出，要努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。在人才竞争日益激烈，国内竞争国际化、国际竞争国内化态势日趋明显的情形下，公务员制度的竞争机制的创新有着重要的现实意义，而这一过程从根本上来说取决于成熟市场经济体制的充分建立和民主政治改革的深入。惟其如此，才能建成一支强大的人才队伍，为全面建设小康社会提供强有力的人才保证。
收稿日期：2003-09-26