加入世界贸易组织与中国政府改革，本文主要内容关键词为：中国政府论文,加入世界贸易组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
对于刚过去的2001年来说，中国最大的事件就是正式加入世界贸易组织(英文简称WTO) ，它是继中国经济改革开放之后，又一个积极融入世界经济圈的重大战略步骤。正如邓 小平同志生前曾指出的：“现在的世界是开放的世界。中国在西方产业革命以后变得落 后了，一个重要的原因就是闭关自守。建国以后，人家封锁我们，在某种程度上也还是 我们闭关自守，这给我们带来了一些困难。三十几年的经验教训告诉我们，关起门来搞 建设是不行的，也发展不起来。”(注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版， 第64页。)毕竟小农经济的时代业已过去，高科技和信息化的现代环境已经将各国的经 济发展紧密地联系在一起。哲学上的系统论告诉我们，整个世界是由从大到小的各个层 次系统组成的，任何一个子系统，只有在开放的环境中，不断与外界交换能量、物质和 信息，才能较快地发展壮大；相反，一个封闭的子系统，只会使自己走向无序和衰落。 古往今来，包括中国在内的许多国家的无数的历史事实证明：它们的发展壮大都离不开 相互之间的交流。这种交流已经经历了一个从无到有、从单一到全面、从不发达到发达 、从慢到快的漫长的发展历程，如今它已演变为人类发展史上最伟大、最深刻的世界性 变革——世界经济全球化。尤其是进入21世纪以来，经济全球化愈来愈表现为一种必然 的、现实的趋势，愈来愈成为任何一个谋求发展与进步的国家或地区必须要顺应的历史 潮流。因而，中国正式加入世界贸易组织，对于我国进一步搞好改革开放、发展社会经 济、建设社会主义法治国家具有至关重要的意义；同时，中国是一个经济大国，具有广 阔的市场和发展前景，中国加盟世界贸易组织构成世界经济全球化的必不可少的重要环 节，它标志着经济全球化进程的一大进展。从这个意义上来说，中国加入世贸组织，其 影响不可估量。
然而在我们为成功“入世”这一举世瞩目的胜利欢欣鼓舞的同时，还不能忘记中国古 代大哲学家老子的一句话：“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”。经济全球化是一柄双刃 剑，对任何卷入全球化的国家和地区来说都是机遇与挑战并存、发展与危机同在，中国 也不例外。“入世”后的中国固然有着前所未有的机遇和发展前景，但是所面临的严峻 挑战也同样是旷古未见的。一方面，中国的市场、中国的企业需要面对挑战。因为加入 WTO以后，中国的市场将要对世界全面开放，中国的企业将在将要在同等的外部条件下 与外国企业进行竞争，而中国企业在经济实力、技术水平和管理水平总体上相对落后， 这就决定了这场挑战对中国企业来说是极其严峻的，中国企业必须严阵以待，奋发图强 ；另一方面，也是更为急迫的方面，中国的政府也将面对这场挑战，而且是首当其冲， 这是由中国的国情、市场经济的复杂性以及世贸组织规则严格要求等多方面因素决定的 ：
第一，中国的历史背景是行政权历来异常地强大，有着全面地主观地控制经济运行的 传统。建国后计划经济体制下形成的政府的管理观念和管理模式尽管已明显落后而不能 适应现代经济发展的需求，但它却具有相当大的惯性，诸如对不同性质的经济组织区别 对待、地方保护主义、行业保护主义、执法不公等等现象在市场中造成人为的障碍，极 大地限制了企业的正常发展和国内统一大市场的形成，不利于增强企业的自身生命力和 竞争力，从而使企业在“入世”后的国际大市场中处于极为不利的地位。要改善这种不 利状况，只有首先要求政府转变观念，转换职能，让企业能够获得足够的自主权和良好 的外部条件，进而才可能在世界经济大潮中乘风破浪，有所作为。
第二，无数经济发展和衰退的事实反复证明：发展经济首先要依靠市场，市场是必需 的；但仅仅依靠市场或只靠放开市场还是不够的，甚至危险的。市场也可能失灵。美国 经济学家萨缪尔森(Paul Samuelson)说过：“市场不是万能的上帝，它既没有心脏，也 没有大脑；既没有理智，也没有良心。”市场的本质是追求效益、利润，却难以解决诸 如社会公正、社会保障、环境保护等问题，难以保证社会、经济的可持续发展；另外， 中国是一个发展中的经济大国，总体经济水平还比较低，东西部发展很不平衡，产业和 企业的总体竞争力还不够，在国际经济大潮中存在风险。因此加入世贸组织并不意味着 政府完全对市场放任自由，政府必须面向世界大市场主动采取积极、有效的措施从整体 上调控经济发展，解决和克服市场所产生的不良影响以及在运行中存在的自身所难以解 决的问题，保证中国经济的良性运行和发展，只有这样，才能确保中国在世界经济竞争 中立于不败之地，这是经济全球化对中国政府提出的更高层次的要求。所以，对中国政 府来说，加入世界贸易组织，融入经济全球化大潮，是一个改造自己、锻炼自己、提高 自己的过程，是一个提高通过市场有效配置本国资源和营造良好市场环境的能力和水平 的过程，也是一个适应经济全球化、同时提高经济管理能力、提高应对国际经济大潮能 力的过程。中国政府的角色正在不断地丰富并发生着根本的转换。
第三，世界贸易组织的主要约束对象是各成员方政府。世界贸易组织的宗旨是在全球 建立全面、彻底的市场机制，要求经济运行机制全面市场化。世贸组织管理的多边贸易 协定，无论在范围和程度上都大大超过过去的关贸总协定(GATT)，关贸总协定一般只涉 及政府的边境管制，而世界贸易组织规则不仅涉及市场开放和贸易问题，而且深入到成 员国单位内部市场管理政策和法律的制定与执行等方方面面。如果说联合国是“政治联 合国”，则世界贸易组织可以说是“经济联合国”，世贸组织规则被认为具有国际“公 法性”，有学者把它称之为“国际贸易行政法典”，因为其权利与义务的谈判者是政府 ，其义务的承担者是成员方政府，其约束的主要对象和被提出审议的主体也是政府。世 界贸易组织规则主要规范政府的行政行为，所有协议(23个)都规范政府行为，其中21个 协议直接与政府有关。根据国际法原则，地方政府的行为视为一国政府的行为，成员国 国内任何一个地方政府作出的违反世界贸易组织规则的事项一律视为中央政府的行为， 而且，世界贸易组织争端解决机制只解决一个成员方与另一个成员方之间的贸易纠纷， 不处理不同成员方企业与企业或企业与另一成员方政府之间的贸易争端，故其争端的原 告、被告都是政府，政府，特别是中央政府在履行世贸组织规则中负有特别重要的责任 。所以，入世固然是对企业、产业的约束和挑战，但首先却是对政府职能、政府管理和 行为方式的约束和挑战。甚至有学者认为：“WTO挑战国家主权，在经济上则是主要通 过跨国分工网改变私人和公共部门之间的关系，促使跨国公司融入国家市场，使得一个 政府在跨国公司经营的领土范围内，不再享有合法权利的垄断，从而挑战一个国家的主 权。……当全球化促进市场一体化时，民族国家的主权就变得不那么完善，世界贸易组 织将自己的规则延伸到国家主权范围中。(注：唐任：《论WTO的规则的片面性及其对中 国未来的挑战》，载于《北京师范大学学报》2000年第1期。)”情况虽然未必有这么严 重，但这种挑战却是无可回避的事实，如果中国政府不能对这种挑战作出正确有力的回 应，那么中国的政治、经济在世界政治经济大舞台上必将处于另一种被动的局面。
为了能够顺利地融入世界经济体系当中去，中国必须保证世贸组织规则在国内贯彻实 施，世贸组织规则将被转化为中国国内规则，使国际法律义务与国内法律效力有机衔接 起来，这是一场深刻的变革，而这场变革必须由政府率先推动，并且在推动过程中政府 自身必须首先改革。尽管这场改革早就开始，在实行改革开放以后，尤其在争取“复关 ”的过程中，中国政府已经采取了一系的改革措施，并且在反复的探索中获得许多的经 验教训，已取得了一定的成果，但这场改革的迫切性、必要性、深远性从来也没有像现 在这样明显，从来也没有像现在这样不容置疑，“入世”后的中国政府必须要进一步实 施力度空前、深度空前的改革。从积极的方面来看，中国政府将发生诸多方面的重要转 变。笔者以为，可以从以下八个方面，探讨在加入世界贸易组织之后，中国政府改革的 方向和主要思路。
一、要转变为高度民主的政府
民主是现代政府的特质，也是政府正当性的基础。然而，无论对民主如何定义，由人 民参与国家的管理则是民主的题中之义。美国学者墨菲指出，“民主理论的基础是对于 人类尊严的道德信念：人类由其本性而理应受到尊重，个人必须享有高度的自治。…… 民主理论认为，人们享有一定程度的政治自治的主要方式是参与对他们自己的管理。” (注：(美)沃尔特·E·莫菲：《宪法、宪政与民主》，信春鹰译，载宪法比较研究课题 组编译：《宪法比较研究文集》(3)，山东人民出版社1993年版，第1页。)而这一理论 在我国宪法中已经得到了明确的肯定。宪法第2条明确规定：“中华人民共和国的一切 权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表 大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事 业，管理社会事务。”在这里，既确认了人民间接管理国家的权力(通过人民代表大会 来进行)，也赋予了人民依法直接进行国家管理的权利。然而，民主的意蕴并不在于它 是法律上的一种规定或者观念上的一种确认，更为关键的还在于，必须通过具体的制度 来实施民主的要求与民主的准则。实际上，从新中国建立时毛泽东同志在天安门城楼上 宣告“中国人民从此站起来了”那天起，政权就属于人民的了，但是无论就民主的深度 和广度来说，都是非常欠缺的。特别是在缺乏市场经济基础与法律制度保障的情况下， 民主机制曾经十分脆弱，“文革”的发生就是明证：成文的宪法可以成为一张废纸，法 定的机关可以随意砸烂，国家主席可以被剥夺人身自由……等等现象，都说明在中国这 样一个有着几千年封建传统的国家，民主并非是一种可以一蹴而就的事业。十一届三中 全会以来，我们党把建设社会主义高度民主作为奋斗目标，并且把法制建设提到空前重 要的地位。但应该说我们目前仍处在社会主义最初阶段，我们的民主还只是初步民主， 其政府运作方式等都体现了它还是一个初步民主的政府。
然而，中国加入世界贸易组织的现实，必然要对民主建设提出更高的要求。首先，市 场经济体制是保证中国经济与世界经济接轨的制度基础，而市场经济的核心即在于它是 一种民主、自由的经济形式，在这样一种体制之下，经济活动并不依靠由政府来决策和 决定，更主要的，它是由分散于市场中的千千万万个参与者根据自己的知识、经验来作 出独立的判断，从而发挥“看不见的手”对市场的调节作用；其次，即使就政府必须对 市场进行宏观调控的角度而言，同样也必须以民主原则作为政府活动的核心。“民主” 意味着任何一项重大的政府决策都不是领导者和掌权人随心所欲的产物，它必须在集中 众人的智慧和倾听人民的呼声下，通过法定的程序机制进行。同样，民主也意味着消除 歧视、差别，保证国家决策对各地区、各行业以及各种类型的经济组织的平等对待。再 者，“如果一种政治制度被认为是民主的，那么，这个制度就必须有思想和言论自由， 即有观念和符号的竞争。”(注：(美)詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政则》，陆震纶等 译，中国社会科学出版社1996年版，第464页。)由此而言，“入世”更深远更积极的意 义在于激发每个中国人的权利意识和竞争意识，激发他们的市场参与和政治参与意识， 这就真正有可能使中国政府成为一个“民有、民治、民享”的高度民主的政府，(注：1 945年9月毛泽东同志在回答路透社记者问：“中共对自由民主的中国的要领和界说如何 ”时说过：“它将实现孙中山先生的三民主义，林肯的民有、民治、民事的原则和罗斯 福的四大自由(信仰自由、言论自由、免于恐怖的自由、免于匾乏的自由)”。)从而真 正实现《共产党宣言》中马克思、恩格斯所憧憬的“每个人的发展是一切人自由发展的 条件”的崇高社会理想。
二、要转变为有限、控权的政府
可以说，“有限政府”是人类进入近代社会以来对政府角色的基本定位。正如美国学 者沃塞曼所言：“权力有限的政府原则意味着政府的权力要受被管理者的权利和自由所 限制。这一原则基于立宪政府的根本思想：人民把宪法列举的权力和职责授予政府，同 时把其余的权力留给自己。这项政治协定意味着政府的行动必须依据法律规定，而法律 是得到被管理者的同意(虽然是间接的)而批准的。”(注：(美)加里·沃塞曼：《美国 政治基础》，陆震纶等译，中国社会科学出版社1994年版，第26页。)也就是说，有限 政府的理论本身就是以承认人民的自主、自治地位为前提的，按照这种观念，政府在市 场经济体制运作之中，所扮演的主要角色是“守夜人”的角色，政府的功能即在于确保 市场的正常运作，并在“市场失灵”时加以调节。(注：当然，也有学者对这种制度设 计有着不同的看法。例如美国学者索乌坦认为，在宪法的遗产中，限制和自我约束是一 种理想和期望，而过去的200年中，有限政府一直是宪政主义者们最基本的要求。“这 肯定是一项有价值的事业，但它不足以激起人们作出巨大的牺牲。作为政治理想主义的 载体，宪法的遗产远比革命的遗产软弱。它没有与后者相比拟的普遍的和强烈的号召力 。”见(美)卡罗尔·爱德华·索乌坦：《一般的宪政论》，载(美)斯蒂芬·L·埃尔金 、卡罗尔·爱德华·索乌坦编：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，周叶谦 译，三联书店1997年版，第91-92页。但这只是从“有限政府”与“革命”之间的感召 力上所进行的对比，并不是根本上否定“有限政府”的设计。)总之，限权政府本身就 是宪政的本义，而当我们提出建立法治社会同时又强调“宪法至上”时，实际上已经蕴 涵着对“有限政府”的期待。严格说来，“宪政政体的主要问题就是如何创造和维持人 民主权，这种主权能够通过运用实践的、有条件的、规范性的理性来限制自身。建立一 个立宪政体必须力求保证人民通过他们的代表试图运用这种推理来划定和实行能够合法 地行使公众权力的领域。一个立宪政体乃是这样的政体，其中的私人领域得到保障，不 受行使政治权力的侵犯。这个领域可能随时有所变化，它的界线可能模糊不清，但缺少 它就是立宪主义的反面。”(注：(美)蒂芬·L·埃尔金：《宪政主义的继承者》，载( 美)斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编：《新宪政论——为美好的社会设 计政治制度》，周叶谦译，三联书店1997年版，第161页。)发达国家的宪政实践已经表 明，有限政府对于经济的发展、社会的稳定和人民的自由而言，有着非常重要的意义。
与宪政所要求的有限政府理念相反，高度集权则是中国封建社会的基本传统，“父母 官”的角色也随之成为清正廉洁官吏的典型形象。虽然在新中国成立后，法律地位上已 经明确了“官”、民之间的平等关系，并且将“为人民服务”作为国家机关及其工作人 员的活动准则。然而，在传统计划经济条件下，中国政府曾长期扮演着“全能的父爱主 义的”角色，企业和普通老百姓都把生产经营活动乃至生存、生活的希望都寄予政府身 上，遇到问题不是找市场，而是找“市长”。特别是地方政府，其行政职能、经济职能 和社会职能往往重复交叉，集各种功能于一身，成为一个目标多元、功能繁杂的“全能 政府”。而这种“全能”的基础并不在于政府能力的突出以及民众能力的匮乏，个中的 关键是由于政府全面控制着资源和生产经营乃至生活资料，政府把原本应属于市场、企 业、公民的财产权、经营权、决策权通通控制在自己的手中，所以无论企业或者是公民 个人，他们无法不依赖于政府的“恩赐”，而政府也竭力地扮演着一个无所不能的角色 ，管了许多本不该管也管不好的事情，而一些该管的事情却没有管或没有管好。(注： 有关“全能政府”的产主原因及具体表现，可参看董炯：《国家、公民与行政法——一 个国家—社会的视角》，北京大学出版社2002年版，第158页以下。)政府虽然在不断“ 恩赐”的过程中成功地扮演了一个严厉而又似乎无私的家长角色，但在这样一个全面包 办代替不允许自主权的“家庭”中成长起来的“孩子”是没有多少自力能力和创新能力 可言的。这种现象不仅极大地侵害了企业或公民的生产经营自主权，阻碍了中国经济自 身生命力的增强，也为腐败、堕落的滋生和蔓延提供了“温床”，对中国经济的长远发 展来说，弊远大于利。改革开放以后这种情况逐步得到了改善，但远没有得到根本性解 决。
“入世”以后，以削减和解除政府经济管制为特征的政府改革应成为我国体制改革的 重心，政府与市场的关系问题将构成中国履行世贸组织义务的中心问题，因此客观形势 迫切要求政府正确认识自身和市场之间的关系，进一步摆正自己的位置，该管的要管到 位，不该管的坚决放手，要改变过去指挥一切、照顾一切的家长形象，把工作重点放在 宏观调控以及为市场创造良好的可持续发展的外部条件方面。正如朱镕基总 理在全国人大九届五次会议《政府工作报告》中所讲的：政府主要职能用于经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务几个方面。就当前来说，政府精力应主要用于以下几个 方面：(1)加速国内行政规则立、改、废的工作，确保世贸组织规则在国内得到统一实施，扫除中国经济融入世纪经济体系道路上的人为障碍；(2)在不违背世贸组织规则的前提下进一步完善和创建宏观调控手段，监管市场运行，维护市场秩序合理调整产业结构。入世”后的中国政府所面对的不再是国内市场，而是世界大市场，经济关系空前复杂，所以对经济的宏观调控、对市场的监管不仅不能削弱，还要有所加强；(3)必须加强环境保护工作，加快社会保障体系的建立和完善，这是市场本身所难以解决但又是确保中国经济持续、稳定、快速发展所必不可少的外部条件；(4)大力完善和改革行政审批制度，还政于民”，进一步将权利归还企业，使企业真正拥有完整的独立的法律人格从而真正成为经济大潮中独立自主的市场主体等。总之，只有在政府权力自律、政府职能转变的情形之下，才能够真正使中国的经济发展与世贸组织的要求相符。
三、要转变为透明、阳光的政府
“人民政府”的基本含义，还包括政府必须受人民的监督，政府的活动必须公诸于众 。严格说来，当“政府”冠上“人民”的头衔时，并不仅仅是以整体的人民概念来取代 社会民众的独立判断，更在于它必须体现为任何一个国家权力的拥有者都有对政府活动 进行监督的权利。美国学者墨菲对于民主制度有着精深的研究，在他所列举的有关民主 制度的规范化、制度化条件中，其中第五个即为知情权的设置。在他看来，民主制度下 必须“使得公民个人、公共官员与候选人得以得到他们关心政治所需的信息，得以讨论 政治问题与政治人物，得以互相试图影响政治”。(注：(美)沃尔特·E·莫菲：《宪法 、宪政与民主》，信春鹰译，载宪法比较研究课题组编译：《宪法比较研究文集》(3) ，山东人民出版社1993年版，第2-3页。)实际上，宪法制度上经常强调的人民监督政府 的权利，本身就是以知情权作为先决条件的。正因如此，“阳光下的政府”成为现代政 府的基本要求，人们可以通过相关的政治信息，来行使监督国家机关活动的权力。同样 更为重要的是，政府的提供信息也有利于形成社会的凝聚力，使人民成为国家的一个成 员而不是臣民和局外人。反之，“当如此多的信息被封锁的时候，我们仿佛生活在—— 常常默认——他人的社会里。获得信息将促进一种意识的形成：社会就是构成它的人民 ，包括掌权者和公众。”(注：John S.Nelson Television and the People,A Program for Democratic Participation,p.96.转引自丛日云：《当代世界的民主化浪潮》， 天津人民出版社1999年版，第360页。)
中国传统的政府管理方式具有强烈的神秘性、任意性、粗暴性，很多原本应当公之于 众的信息却往往为少数人所“内部掌握”，这就为不民主和腐败的产生创造了有利条件 ，尤其是政府暗箱操作，随心所欲，甚至追求私利，是市场经济混乱之源，对经济、社 会的发展产生极为不利的消极影响，显然与世界贸易组织的要求格格不入。可预见性原 则和透明度原则是世贸组织的基本原则，世贸组织规则要求政府的政务活动要公开化， 除涉及国家安全、商业机密等不宜公开的信息外，政府的政务活动应向社会公开，充分 保障公民的知情权，这是入世对中国政府体制改革的迫切要求。信息公开是贯穿于世贸 组织规则中的一个最基本要求，因为世贸组织多边贸易规则要求各成员方政府必须通过 提供准确的信息资料、充分的法律法规和透明的规则程序以确保竞争的公开性、公平性 和公正性。政府须承担及时通知义务、及时公布相关法律、法规及司法判决、行政决定 的义务、建立信息咨询体系的义务等等，否则将会引起不必要的国际争端。毫无疑问， 中国政府必须从朦胧的“神坛”上走下来，逐渐向社会回归；必须要依据世贸组织规则 大力改革，使其行为进一步透明化，这是参与国际贸易自由化和公平竞争的必要条件。 21世纪中国政府将真正成为阳光政府。
当然，成熟的国际环境还只是外因，对于中国政府而言，还面临自觉遵守世贸组织规 则的问题，为此有必要制定政府信息公开法，政府至少应该在以下几个方面有所作为： (1)政府的重大决策必须向社会公开，一方面这是政府推行其决策的前提，另一方面也 有利于人民参政、议政，对保证决策的科学性、民主性也是有益的；(2)具有普遍约束 力的规范性文件必须公开，这些规范性文件尤其是政府规章往往直接关系到企业、公民 的切身利益，没有公开的规范性文件不应具有约束力；(注：在我国的《立法法》中， 第51条、第62条、第70条、第77条等几个条文，分别规定了法律、行政法规、地方性法 规、规章的公布问题，实际上已经确立了任何未经公布的规范性法律文件不具有法律效 力的原则。)(3)行政行为内容、结果以及行政程序必须公开，这既方便了企业和老百姓 办事，又有助于加强对行政机关的监督，减少乃至避免“暗箱操作”；(4)应该顺应信 息时代要求，积极推进电子政务。电子政务是政府民主化、科学化的产物，是政务公开 和政务效率相结合的产物，符合市场经济发展需要，符合世界发展潮流。
四、要转变为责任、服务的政府
国家机关是受人民委托行使国家权力的机关，在这里，权力也就同时意味着责任，它 表明，任何国家机关都必须忠诚地履行人民所赋予的职责，维护人民权利与社会秩序。 按照传统理论，我们把政府视为高高在上、发号施令的主体，“管理——服从”关系成 为政府活动的唯一形式，这样做，实际上背离了“人民政府”的性质，往往造成国家权 力行使中的恣意与专断，同时也使得政府的权力无限膨胀，不断蚕食人民自治的范围。 世贸组织的加入，至少在两个方面将进一步严格政府的责任：首先，世贸组织在多数重 要协议中特别强调成员方建立一个独立、客观、公正的裁判机构，以审查行政机关的行 政行为。也就是说，在相关的贸易领域，任何影响利害关系人权益的政府行为都必须纳 入法院的司法审查范围内，而司法审查具有全局性、普遍性和持久性，使政府感到责任 重大——要对自己的违法行为承担法律责任(包括赔偿责任)，这种影响是极其深刻的， 因为对政府行为的约束、评价和审查最终还可能触及宪法性问题；其次，世界贸易组织 有自己的争端解决机制，有统一的管理机构(DSB)具体负责处理争端，有统一的争端解 决程序，对于贸易争端的解决有三种方法：(1)由争端当事国自行执行争端解决机构的 建议或裁决；(2)赔偿损失；(3)交叉报复。这就是说一国政府的违法行为会导致国际争 端，会受到世贸组织的审查并要承担由此造成的后果。显然，这种外部环境的压力，有 利于促使政府转变观念，正确把握权力与责任之间的关系。
同时，现代政府的特征已经逐步从管理型政府向服务型政府过渡：“在当代社会体制 下，行政法主要承担福利行政机能，非权力作用的内容与形式日益扩大，形成有关行政 作用法的新的体系。……社会发展要求行政机关提高效率，增进整个社会福利，‘服务 行政’、‘给付行政’成为时髦的口号。”(注：参见杨海坤：《市场经济、民主政治 和法治政府》，中国人事出版社1997年版，第508-509页。)由此观念出发，行政机关所 发布的命令，不再以单方面的决定形式出现，而是更多地采取同相关个人或企业协商的 方式进行。(注：参见张正元、韩大钊主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社199 8年版，第387页。)典型的例子即行政指导可能成为一种重要的行政行为方式。按照日 本学者的归纳，行政指导具有四个方面的主要作用：一是抑制作用，即在事实上对于行 政相对人的行为具有抑制效果；二是协助作用，即通过行政指导的方式，保护相对人并 予以协助；三是调整作用，主要是对于相互利益冲突的行政相对人，通过政府出面来达 成相互间的互让和协作；四是引导作用，指的是为实施和实现一定的政策或计划，并依 据该政策和计划引导相对人行动的作用。(注：参见室井力主编：《日本现代行政法》 ，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第151-152页。)自然，这种作用的发挥，本 身就是以政府理念的转变为前提的。(注：据文献报道，日本的行政指导可以大别为六 类：第一种类型的行政指导是以培养新兴产业、促进产业结构转移为目的。这种类型的 行政指导一般是政府制定政策目标，利用各种奖励性措施促进新兴产业的出现及产业结 构的提高。第二种类型的行政指导是以协调供需平衡、保护经济活动、减少对外贸易磨 擦等为目的，这种行政指导以行政机构拥有的许可认可权限为依据，防止经过过度竞争 ，保护产业界的利益。第三种类型的行政指导是以维护市场秩序、调停纠纷为目的，这 种行政指导能够及时发挥行政机构的灵活性以及仲裁机构的作用。第四种类型的行政指 导是以促进社会福利为目的，这种行政指导根据生活保障法和儿童、老人、残疾人、精 神病患者等各种福利法，对福利设施和人员、健康保险甚至诊断费等均给予指导。第五 种类型的行政指导是以健全社会组织为目的，例如对地方政府有关组织机构、人员数额 、工资水准、承担的中央政府建设项目等方面的指导，以及对行业组织的建立及其运转 方式的指导等。实质上这种类型的行政指导的目的在于扩大行政渠道。第六种类型的行 政指导以贯彻中央政府的文化教育方针为目的，例如文部省在教科书审定时要求变更教 科书内容的“修改意见”，以及在《学习指导纲要》中要求唱国歌、升国旗等。见王新 生《现代日本政治》，经济日报出版社1997年版，第188-189页。)
五、要转变为高效、程序的政府
对于政府活动本身而言，效率是其生命所在。例如行政机关的首长负责制的设置就是 为提高行政效率而设。(注：汉密尔顿曾对此进行过解释，他指出：“政治家和国务活 动家们……都已十分正确地表示赞成行政首脑最必要的条件是强而有力，而且都认为为 此最立集权力于一个；他们还都同样正确地指出，集权力于一个最有利于明智审慎，最 足以取信于人民，最足以保障人民的权益。”见(美)汉密尔顿等：《联邦党人文集》， 程逢如等译，商务印书馆1980年版，第356-357页。)强调市场作用，并不否认政府的作 用，政府的有效性与市场的有效性紧密关联，政府的有效性将通过市场的有效性体现。 按照这一要求，行政机关的设置必须合理，行政职位的设置必须适当，行政管理的方式 应当科学，行政人员的素质状况与使用状况必须符合行政运作的要求。我国宪法第27条 也规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考 核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”虽然这是对所有的国家机关 的要求，但行政机关作为政府部门，更必须充分体现效率原则。
然而，效率不高却是我国行政权运行中长期存在的一大弊病，根本原因在于政府体制 和运行机制的不科学、不完善，诸如部门设置不科学、职责不明、职能交叉等等，行政 程序尤其是行政审批名目繁多、手续复杂，大量的人力、财力、物力被消耗在其中，对 经济建设的消极影响非常之大。在中国加入世贸组织以后，这种状况如不改变，不仅仅 会阻碍本国经济的健康、快速发展，更有可能引发国际贸易纠纷，对日益扩大的中外经 济交流与合作造成不必要的巨大损失。加入世贸组织后，中国政府面对的是高速发展、 瞬息万变的世界经济形势，要更好地履行其管理经济、服务市场的功能，必须使自身高 效运转。为此应进行以下改革：科学设定各级政府及其部门的职权，既要防止交叉重复 ，又要防止职权衔接不到位而出现真空地带；简化行政程序，大刀阔斧地改革行政审批 制度，与世贸组织规则接轨；改善管理手段，加快政府办公的电子化、自动化和网络化 建设，这对于扩大政府信息来源，提高政府行政效率意义重大。应该看到：目前中国电 子政务方面与发达国家相比，仍有很大差距，亟需努力。
人们常从实体规则的角度来认识世界贸易组织的规则，而实际上这一组织规则一开始 就注重从行政程序方面加以规定，正因为如此，在一定意义上说，它又带有国际行政程 序法典的色彩。如何使国内相关的行政程序与世界贸易组织的程序相对应、相配套，就 成为政府活动能否真正融入统一的国际规则的重要内容。这就对中国政府提出了更高的 依法行政要求，中国迫切需要加快制定一部统一的行政程序法典，用以规制我国行政行 为的方式、步骤，并通过设计相对公正的程序内容，为人们寻求法律救济提供路径。按 照人们的通常理解，行政程序的公正性主要体现在两个方面：一个人不能在自己的案件 中作法官；人们的抗辩必须公正地被听取。(注：参见(英)威廉·韦德：《行政法》， 徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第95页。)因而，在行政程序中设置一定 程度的职能分离(例如调查人员与作出处罚的人员分离、罚款单位与缴款单位分离等就 是如此)，并完全取消行政执法机关在行政救济中的终局裁决权力，就成为行政程序合 理性的重要标志。同样，程序的公正性不仅符合行政活动合法性的基本要求，也是提高 行政效率目标的重要步骤。(注：之所以提出这一问题，是鉴于学界有所谓“对行政效 率不负责任的行政程序”的提法，认为行政程序有碍于提高行政效率。但这种说法似乎 存在问题。程序公正并不必然以损失行政效率为代价，甚至在某种程度上而言，不公正 的程序使得行政机关不可避免地涉讼，或者需要重新制作行政行为，这在更深层次意义 上讲，实在是最不经济的。)
六、要转变为中立、公正的政府
非歧视原则是世贸组织最基本的原则，它包括最惠国待遇原则和国民待遇原则。根据 这些原则，加入世贸组织后我国将在进口货物的关税、国内税等方面，给予外国产品不 低于给予国内同类产品的待遇。加入世界贸易组织必须保证非歧视原则精神在国内得到 更广泛、更深刻意义的实施，既包括国内所有企业、产品、服务之间以及它们与涉外企 业产品、服务之间待遇上的平等，也包括市场收入的平等、税费负担平等以及其他权利 与义务的平等等方面。然而，我国长时期以来，在这一方面也存在不少问题，主要表现 在：(1)长期以来由于意识形态方面的原因，中国对不同所有制经济采取差别对待，更 由于缺少制度制约，有些地方政府与政府部门与地方利益、部门利益捆在一起，与某些 企业、经济集团直接联系在一起，引起政策的倾斜；(2)政企不分造成政府既当“运动 员”，又当“裁判员”，无法公正执法，甚至利用特权，攫取政府自身的特殊利益；(3 )对外资企业采取特殊的优惠措施，造成实际上的不公平竞争。加入世贸组织之前，这 些问题所带来的不良后果在一国范围内还不是那么明显，而加入世贸组织之后，中国的 经济要想在世界经济体系中立于不败之地，必须要打整体战，要依靠各地区、各行业、 各种经济成分的共同发展。所以，政府必须在市场主体中间保持公平和中立，对所有市 场主体一视同仁，为它们的发展提供和创造公正、平等的条件。公平竞争是市场经济的 基本准则之一，厚此薄彼的做法也许会带来一些眼前的或部分人的利益，但它从根本上 是违背市场经济规律的，是不利于中国经济的发展壮大的。
政府作为一种国家机构，似乎言及“中立、公正”即有违于国家的阶级本质，但实质 上却不是如此。政府部门是公益机构，公务员是公益岗位，政府和公务员的活动是一种 公共性的活动，追求公共利益以及维护公共秩序，是政府活动的基本目的。(注：例如 我国的《行政处罚法》就明确言及了其涉及公共利益和社会秩序的立法目的。该法第1 条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理， 维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本 法。”同时，该法第4条第1款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”，此例足以说 明我国政府的活动应以公正、中立作为基本价值准则。另外，关于行政活动的“公共性 ”问题，还可参看杨海坤：《现代行政的公共性理论初探》，载《法学论坛》2001年第 2期。)特别在中国进入以经济建设为中心的新时期后，政府的职能已从过去以阶级专政 为主转变为维护公益为主，尤其是在市场经济体系的运作以及加入世贸组织的今天，政 府的活动主要是围绕着发展经济、提高人民生活水平这一方面来展开的，这就要求政府 在依法行政过程中，在调整各社会主体和市场主体利益关系过程中确立中立、公正的理 念，只有这样，才能够使政府的决策、决定为全体民众所拥护，也才能够使政府按照市 场经济体制要求，平等地对待各社会主体和市场主体(包括国内企业与国外企业)。
七、要转变为廉洁、诚信的政府
“廉价政府”是马克思主义所追求的国家目标之一。在总结巴黎公社的历史经验时， 马克思就指出：“公社能使农民免除血税，能给他们一个廉价政府，能把现今吸吮着他 们鲜血的公证人、律师、法警和其他法庭吸血鬼，换成由他们自己选出并对他们负责的 领工资的公社勤务员。”(注：马克思：《法兰西内战》，《马克思恩格斯选集》第3卷 ，人民出版社1995年第二版，第62页。)然而，由于缺乏法治基础，我国政府在计划经 济转入市场经济的过程中又出现了政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化 等新问题，权钱交易等腐败现象一度泛滥，因此克服政府腐败现象称为中国改革成功的 瓶颈问题。今年春天九届三次人大会议上，朱镕基总理所作的政府工作报告在谈到如何适应加入世界贸易组织新形势，全面提高对外开放水平时，就着重提到切实加强政风建设，坚决反对奢侈浪费的问题，要求坚决纠正虚假浮夸、欺上瞒下、滥用权 力、强迫命令的恶劣作风，坚决刹住耗费巨额资财的奢侈浪费之风，要使政府从奢侈之 风、浮夸之风中摆脱出来，真正走上廉洁政府之途。
特别要看到，近几年来，社会各界对建立诚信政府的呼声越来越高，从金融市场、商 业贸易到文化教育，人们被诈骗、黑幕交易、伪劣产品、假文凭、“黑哨”等现象所激 怒和震惊，以致使一部分人开始怀疑市场经济的功能，他们把目前社会普遍信用缺失的 现象归咎于市场经济。其实，成熟的市场经济应该是信用经济，诚信恰恰是维系市场经 济运行的内在需求。问题的严重性不仅是造假、失信的现象泛滥于经济领域，更为严重 的是蔓延到行政领域和政治领域，政府统计的失实、政随人出、政随人变、朝令夕改的 现象触目惊心。凡此种种，都在降低政府的威信。行政法上有一条著名的信赖保护原则 ，是指当行政相对方对行政机关作出的行政行为已产生信赖利益，并且这种信赖利益因 其具有正当性而应受到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，或者如果撤销必须补 偿其信赖损失。也就是说，政府不能言而无信，不能出尔反尔，不能朝令夕改。要想建 立诚信社会，政府必须首先要言必信，行必果，取信于民。只有诚信政府才是一个负责 任的政府。
八、要转变为理性、法治的政府
“理性”是个常用的哲学观念，虽然其意义因学者的理解不同而存在差异，但“理性 ”最基本的内涵，可以借助于德国法兰克福学派的观点表述为：理性不应该仅仅体现在 人们对目的与实现这一目的之间关系的调节上，还应该体现在对目的的正确理解和把握 上，体现在对有目的之行为的后果的预见和权衡上。一句话，理性是一种人类选择与调 节自我行为的能力，其中包括对目的之选择和确认。它是人类超出动物而独具的一种认 识和思维能力，正是这种能力的存在，不仅使我们能够调整达到目的之手段，而且使我 们能够建立价值体系，对目的本身作出判断和取舍。因此，完整意义的“行为中的理性 是阐述行为的理由并依此行动的能力及其运用”。(注：转引自杨春学：《经济人与社 会秩序分析》，上海三联书店·上海人民出版社1998年版，第228页。)以这个标准来衡 量，所谓理性的政府，也就是能够确知社会发展的方向，根据社会的实际情形进行决策 、规划并行动的政府。加入世界贸易组织，本身就是个在多变的国际经济环境中不断决 策的过程，这就要求政府的决策必须建立在科学的事实分析与对策研究之上。
依法治国是我国政治体制改革的基本方向，任何人、任何机构，包括政府都必须受到 法律的约束，由此，才能够形成一个透明的、稳定的、可预见的市场环境和社会环境。 我们常常说市场经济是法治经济，这意味着市场的主体资格、行为规则等必须纳入法制 的轨道，在法律的保障下使市场经济能够得以平稳的运作。但是，由于传统的负面积淀 ，中国长期以来“人治”占统治地位，权力意识极强而法治意识极弱，无法可依或有法 不依、以权压法的现象非常普遍，个人意志、领导意志往往能决定一切，政府的决策者 有着过大的任意裁量权，这些都与市场经济的要求背道而驰。十一届三中全会以后，中 国已逐步由人治走向法治，而加入世贸组织正是中国大力推进社会主义法治国家建设的 一个契机。世贸组织一个重要的原则是要求以立法形式落实的事项不得以具体措施代替 ；成员国履行对世贸组织的义务，首先是履行它的普遍性或立法性措施。中国政府加入 世贸组织协议书中明确规定，中国以修改现行法律和制定新的法律的方式全面履行世贸 组织协定的义务，其中许多义务带有明确的强制性。另外，中国“入世”后的8年内， 世贸组织每年要对中国进行过渡性贸易政策审议。有关法律的完善和对政策的审议对政 府的行为则意味着更为全面更为严格的约束，行政权的运行不仅要严格依据实体法的授 权，还要严格遵循程序法的规定，使行政权由一种专断的、任意的、压迫的力量转变为 一种民主的、规范的、合作的力量。从这个意义上说，“入世”对中国政府的最深刻影 响乃是促使它更快地走向法治化，包括政府机构、组织、编制的法定化，行政程序的法 定化，行政审批、行政处罚、行政强制等行为的法定化，政府采购行为、政府投资行为 的法定化，政府内部管理、政府外部监督以及执法责任的法定化等等。(注：最近，中 国政府在这方面作了大量工作，成绩显著。例如国家正在起草制定《国家公务员法》、 《行政程序法》、《行政许可法》、《行政强制法》，已经颁布了《政府采购法》，最 高人民法院公布了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》等，都表明中国政府 正在作出努力。世贸组织新任总干事素帕差认为，中国为遵守“入世”承诺，已付出了 很大努力，他认为：“加入世贸组织对中国有利，是因为中国可以借此推动国内经济的 发展；对世界有利，是因为各国能从中国的开放中得到回报。”(引自2002年10月10日 《参考消息》第16版)。)
应该看到，“入世”使中国从一个相对封闭的经济体系中走出来融入世界经济大潮， 各种生产要素的国际流动、世界政治经济形势的各种变化对中国的影响空前增加，这使 得难以预测和不能控制的因素大大增加；市场主体进一步多元化，各种利益关系更趋向 于复杂化，宏观调控难度加大。从某种意义上说市场经济又是知识经济，笔者认为，这 种对新知识的要求不仅是对市场主体而言的，而且首先是针对作为市场的管理者、服务 者的政府而言的。在这个所谓“知识爆炸”、“信息爆炸”的时代，依靠个人智慧就能 正确解决问题的时代已一去不复返，人治传统中形成的决策机制显然已经难以应付这日 新月异的现实。“入世”后，政府一个失误的决策造成的损失会更大，甚至无法估量， 所以决策机制的改革步伐必须要跟上中国经济的发展步伐，必须建立健全理性的、民主 的决策体制，制定科学的决策程序。除了政府决策机制的科学化以外，理性政府的特色 还表现在公务员队伍的素质方面，为适应“入世”的需要，必须把社会最优秀分子吸引 到政府，政府必须拥有一支高素质、高水平、专业化的公务员队伍。国家公务员必须在 思想观念上更新，知识结构方面进行调整，具有极强的宏观决策能力、依法行政能力、 社会服务能力和开拓创新能力等。无怪乎，有人说：“中国入世，首先是公务员观念、 素质和能力的入世。”没有高素质的公务员队伍，理性政府、法治政府都是一句空话。
由于“入世”不久，当前人们对入世的深远影响可能还认识不足。一种倾向认为入世 是一个极大的危险，他们忧心忡忡，认为入世可能是一个陷阱，中国的利益将严重受损 ，前途不堪设想；另一种倾向则盲目乐观，认为“入世”前后没有任何不同感觉，高枕 无忧，认为当前研究加入世贸组织问题已经过热，可以“降温”，无须杞人忧天。笔者 认为：我们必须看到加入世贸组织对中国社会将产生的各方面深层次影响，用积极、谨 慎、乐观的态度去迎接挑战，并且善于把握和获取利益机遇，从而使加入世界贸易组织 真正成为在新的世纪实现中华民族伟大复兴的一个重要契机。
人类历史是一部不断从必然王国走向自由王国的历史，我们有理由相信：“入世”后 的中国政府必将依据世贸组织规则的要求大力推进自身的改革，不遗余力地履行中国对 世贸组织作出的庄严承诺，并充分运用世贸组织规则维护自身的权利和利益；同时，中 国加入世贸组织后，将以“加强国际合作，促进共同发展”为主轴，促进中国自身经济 的开放与发展，融入经济全球化潮流，中国政府将同各国政府一起，共同创造一个和平 、稳定、繁荣、进步的国际社会，共同推动全球经济增长和多边贸易体制的发展。可以 肯定：21世纪中国将为世界经济发展和社会进步作出独特的、积极的、巨大的贡献。
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