中国城乡公共资源均衡配置的制度探析，本文主要内容关键词为：探析论文,中国论文,城乡论文,制度论文,公共资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] F123 [文献标识码] A [文章编号] 1000-3541(2014)02-0143-05 长期以来，我国公共资源的配置和分配一直重视城市忽略农村，导致了城乡居民在公共资源享用上的不公平，广大农村居民不能公平地享受到基本的公共资源，尤其是落后的农村地区。享有公共资源的基本权益无法得到保障，致使城乡差距进一步扩大，社会矛盾及不稳定因素突显。2013年1月31日，中共中央、国务院正式发布2013年一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，把推进城乡公共资源均衡配置作为我国农村改革发展基本目标和任务之一。实现城乡公共资源均衡配置的制度建设是指为实现城乡居民公平的使用社会公共资源，通过废除和改变现有不合理的公共资源配置的各项制度和政策，建立起公平合理的公共资源配置制度，为实现城乡公共资源的均衡配置提供有效合理的制度基础和政策支持。这种制度的变革和重构有利于实现城乡公共资源均衡配置，使全体国民能够共享公共资源；也为缩小城乡差距、解决“三农”问题及实现城乡一体化提供路径选择。 一、中国公共资源城乡配置的失衡状况 近些年来，政府加大了对三农的投资力度，在公共资源的配置上也进行了适当的调整，加大了对农村的倾斜力度，城乡公共资源的配置失衡有了明显的改观，但我国农村居民对公共资源的享有仍远远落后于城镇，与构建和谐社会的要求还有很大的距离。主要表现在教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面。具体看，在义务教育方面，城市人均义务教育经费为1300元，农村同类经费仅为450元左右。在高等教育方面，2010年全国各类高等教育总规模达到3105万人，全国研究生招生53.82万人；随着近几年高等教育规模和招生总量的扩大，农村居民接受高等教育的机会显著增加，但农村居民在国家重点大学的生源相对偏低，特别是某些211、985院校农村与城市生源比例出现2∶8的现象，因此，许多农村学子放弃高考，其他的向上通道也越来越窄[1](p.69)。享有教育的机会和权利关系到人民的基本发展权利，发展权是宪法赋予人民的基本权利，在发展权面前城乡居民应该是平等的。同时，教育公平是社会公平的底线，而目前教育发展的二元结构将会导致底层上升通道受阻，作为弱势群体的农民子女，改变命运的机会减少，社会阶层固化趋势加剧，贫穷将会代际传递，一代穷世代穷，这无疑会加大城乡差距，不利于社会公平发展。在医疗卫生方面，我国八成的医疗卫生资源集中在城市，城市医疗卫生资源中的八成又集中在大医院及大型医疗集团，而农村医疗资源严重不足。截至2012年底，我国城市人均医疗卫生资源的占有是农村的3倍以上，严重影响着农村人口的生存质量。在社会保障方面，我国城市社会保障体系比较完善，而农村社会保障体系还没有建立起来。社会保障制度是人民生存权利的基本保障制度，在生存权利面前宪法又赋予了国民同等的权利。因而完善农村社会保障体系建设是国家维护农民生存权利的基本途径。尽管近几年在推动新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗等项目的建设，但其制度覆盖率还比较低，许多人还被排除在社会保障制度之外。在社会福利方面，我国社会福利制度是以单位和户籍制度为标准，住房、养老、退休金等制度都把农民排除在社会福利制度之外。其他公共资源的配置在制度设计上也存在很大的城乡二元性。 城乡公共资源均衡配置制度是缩小城乡差距的重要手段，失衡的城乡公共资源配置制度将会进一步拉大城乡居民的收入差距，导致城乡发展更加失衡，不利于国家提出的城乡一体的实现。与公共资源配置制度设计较好的国家相比，我国公共资源配置制度在缩小城乡发展差距和推进社会公平方面上的作用还不明显。在我国，城市特别是大城市，是一个地方的政治、经济和文化中心，在公共资源配置政策的设计和制定过程中，将首先考虑城市特别是大城市的利益，导致我国公共资源配置长期向城市倾斜，忽视了农村政治、经济、文化的建设和发展，这种以城市为中心的城乡公共资源配置制度进一步加剧了城乡发展不平衡，制约了城乡一体化的实现及社会的稳定发展。 二、推进城乡公共资源均衡配置的必要性 公共资源作为一种全民共享的社会资源，在公共资源的分配和使用上应保证其公平性和公正性。“社会公正反映人们所追求的社会利益关系，是社会的基本价值和准则，社会公正在公共资源配置领域中的实践内容就是均衡化；社会公正是一种涉及经济、政治、社会和文化各个领域的良好社会秩序，其实质是各社会主体在享用公共资源中的地位与占有比例的公平性和平等性。”[2](p.130)随着我国改革开放的深入，我国经济的规模和经济的发展程度都有很大提升。在经济提升的同时，我国城乡发展差距和收入差距也越来越大。城乡收入和发展差距的扩大原因很多，但最直观的原因就是城乡公共资源配置处于失衡的状态，公共资源配置制度设计缺乏公正性。2012年我国国内生产总值519322亿元，中国公共财政收入117210亿元，我国已经具备实现城乡公共资源均衡配置的经济实力，依据社会公平和公正理念设计城乡公共资源配置制度已迫在眉睫。正如吴忠民教授所说：“依据社会公正理念设计的基本制度对于处在弱势地位的社会成员能够予以必要的帮助，尤其是对于在改革开放与发展过程中付出代价过大一方的社会成员，应当予以相应的补偿，使之不仅能够保证其人的尊严，而且能够共享社会发展所带来的益处；这样的制度有助于减少社会成员、社会群体之间的隔阂，最大限度地消除社会的离心因素，增强人们对社会的普遍认同，形成社会群体之间、社会成员之间的相互信任感，进而提升社会成员之间相互合作与相互依赖的程度，增大社会的整合性。”[3](p.37)我国公共资源配置制度设计从一开始就以城市为中心，公共资源配置向城市倾斜，从而使制度从设计之初就体现出了人为的倾向性，缺乏公平性和公正性。“世界上不可能有绝对的公平，但国家和社会应实现社会成员的相对公平，或尽可能地减少不公平。”[4](p.37)“在平等中注入一些合理性”[5](p.116)。因此，实现城乡公共资源均衡配置的制度是对以往公共资源配置制度设计中存在问题的一种修正，使公共资源配置制度在整体上更具有公正、公平性，从而促进整个社会的和谐发展。 城乡公共资源均衡配置作为我国改革与发展的一个全局性问题，中共中央、国务院正式发布2013年一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，把推进城乡公共资源均衡配置作为我国农村改革发展基本目标和任务之一，通过建立和完善城乡公共资源均衡配置制度逐步改变城乡二元结构，进而加快推进城乡一体化建设。由于中国长期推行重城市轻农村的发展战略，导致城乡经济、社会、文化等发展的严重失衡，并呈现继续扩大趋势，这已经成为当前我国政治、经济生活中最突出的矛盾之一。根据《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》发布的数据，2011年城镇居民人均可支配收入为21810元，农民人均纯收入为6977元，城乡居民收入差距达到3.13倍。因此，缩小城乡差距、推动城乡一体化发展就成为国家和政府的重要任务之一，实现城乡公共资源均衡配置是实现这一战略的重要手段。 三、实现城乡公共资源均衡配置的制度性障碍 新中国建立初期，由于国家经济发展水平较低、经济基础薄弱，政治制度得不到西方国家的承认等原因的存在，我国在发展路径上选择了城乡“二元结构”的战略格局，在公共资源配置上选择了重城市轻农村的发展战略。改革开放以后，虽然经济迅猛发展，但相对于经济的快速发展，城乡公共资源均衡配置制度建设却相对滞后，农村享有公共资源的水平较低。其原因主要有以下几个方面： 第一，城乡分割的二元社会管理制度。我国实行城乡分割的二元经济结构，一直实行“以农补工，以农促工”的非均衡发展战略，在公共资源的享有和利用上进行了身份和制度上的限制。首先，户籍制度。户籍制度是造成城乡公共资源失衡配置的重要制度因素。为了降低农村人口对公共资源享有和利用的机会，通过建立户籍身份制度对农民进行制度约束，把户籍身份制度作为享受公共资源的前提条件，把享有国家教育资源、医疗卫生资源、社会福利、社会救济等资格与标准和户籍制度相挂钩，作为使用公共资源的基本条件。户籍制度在一定程度上具有世袭性的成分，后代的户籍身份性质往往取决于上一代的户籍身份性质，进一步固化了公共资源配置的不均衡性，于是形成了近乎延续至今的阻碍城乡公共资源均衡配置的制度框架。其次，经济制度。一方面，国家通过工农业产品的“剪刀差”，实现财富向城市转移，使农村的经济基础变得更差；另一方面，国家通过土地政策的推行，建立工业园区及变卖土地，获取了大量的财政收入，但也造成了许多失地农民的出现，使得农民的生存空间越来越小。同时，城市对农村人力资源的吸引也导致了城乡发展的不平衡，城市的优势使农村大量的优秀人力资源流向城市，农村失去了迅速发展的人力资源优势。最后，社会保障制度。社会保障制度是保障人民基本生存权利的制度。在我国，目前城市社会保障体系比较完善，而农村社会保障体系还没有建立起来，特别是作为解除人们生存后顾之忧的社会保险制度，大量农村人口基本被排除在制度之外，减少了农民享有和利用公共资源的机会。 中国城乡分割的二元社会管理制度的严重性和复杂性，决定了城乡公共资源均衡配置的内涵。城乡公共资源的均衡配置是在完善和推动城乡社会管理制度一体化过程中，通过调整公共资源的配置制度使其趋于均衡，使城乡居民公平的使用公共资源，共享公共资源发展成果。通过改变城乡二元的社会管理体制，逐步打破城乡之间的经济、政治、文化分割对立的状况，实现城乡在公共资源配置上的均衡发展，最终实现城乡一体化发展。 第二，有待完善的财政制度。根据财政分权理论，全国性公共资源的建设和发展由中央政府来提供财政支持，地方性公共资源的建设和发展是由地方财政来负责，对于跨区域性的公共资源的建设和发展由中央财政和地方财政共同来提供，或几个地方政府联合提供和建设。但在实践中，中央与地方政府在农村公共资源提供和建设上的责任划分不尽合理。一方面，表现为中央政府和地方政府在公共资源的提供和建设上的责任划分不清。在公共资源的提供和建设上责任的划分过于宽泛，中央政府与地方政府的责任不够具体清晰。对于中央和地方各级政府提供和建设公共资源的交叉责任划分上存在很大的模糊性，难以准确判断责任归属。一旦出现责任上的争议，只能依靠上级政府的决断或者在相关政府之间进行博弈来解决，解决方式缺乏科学依据；另一方面，中央与地方政府在提供和建设公共资源上责任错位，大部分公共资源的提供和建设由县级政府承担，如义务教育、社会福利、医疗卫生、社会保障等，增加了基层政府的财政负担。 现行“分税制”财政体制是制约城乡公共资源均衡配置的最大瓶颈。中央政府与地方政府之间的事权与财权的不协调，导致地方政府特别是县乡级地方政府的财政收入得不到有效保障，在推动农村公共资源的建设上常常力不从心。因此，事权下移、财权上移，导致政府间财权事权不对称，地方政府公共资源提供和建设资金不足。2011年，中央和地方财政支出共109247.79亿元；其中，中央政府支出16514.11亿元，地方政府支出92733.68亿元，地方政府占中央和地方支出总额的84.9％。如下图所示，大量的公共资源项目的提供和建设支出在地方政府财权和事权上的不对称，将会导致地方政府的财政压力越来越大，特别是县级政府的财政压力。这将制约城乡公共资源的均衡配置，严重影响到农村公共资源供给的数量和质量。
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