社会基层自治的得与失——从湘粤村直选说开去，本文主要内容关键词为：开去论文,基层论文,得与失论文,社会论文,湘粤村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1008-7575(2004)006-04
湘粤村成功地海选出3名村官，居委会也会这样直接海选吗(我们通常把直接选举简称 直选)?全国的社会基层民主果真能够顺利实现吗?本人结合实际尝试探讨之。
一、村民自治的内涵辨析
村民自治是社会基层自治的重要组成部分，但是何谓村民自治?如何理解?在我国，宪 法和村民委员会组织法只有村民委员会的定义。学者对此有一定的分歧：一个或几个自 然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规，进行 自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情。[1]中国农 村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织法依法办理与村民利益相关 的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。[2]村民自治的含义，就是 自我管理、自我教育、自我服务，自治的方式就是民主选举、民主决策、民主管理、民 主监督。自治的主体是广大村民，而不是只占村民少数的村民委员会成员。[3]村民自 治就是农村特定社区的全体村民，根据国家法律法规的授权，依照民主的方式建立自治 机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业。[4]通过法理分析，其分 歧的主要之处在自治的主体和内容两方面。在主体上，有人认为是村民个人。[5]有人 认为是法人即村民委员会。[6]还有人认为是“村”即村民集体，他们通过村民会议、 村民委员会行使自治权。[7]相应地在村民自治内容方面，有人认为是村民自己的事情 ；[5]多数人认为是村务即村集体的公共事务和公益事业。[3]本人认为村民自治的主体 是全体村民、而非少数村民如村主任或村支书，也非村民会议(它仅是村民自治的权力 机关)、村民委员会(它是村民自治的常设执行机构)。本人同意以下观点：村民自治的 内容包括两方面——不光涉及集体事务、还应涉及个人事务，村民个人事务自主处理， 是村民自治的必要内容。因为这是村民自治的前提和基础，也是确保村民个人生活事务 和生产经营自主权的必然要求。[8]但是目前的村(居)民委员会组织法是“组织法”， 只涉及集体事务，还没有以《村(居)民委员会自治法》的身份出现，从而使不少学者误 解其主体和内容。
二、社会基层自治从农村开始的必要性
将1998年11月颁布的《村民委员会组织法》与1989年底制定的《城市居民委员会组织 法》进行比较明显发现：尽管村委会和居委会都是村(居)民自我管理、自我教育和自我 服务的群众性自治组织，但在立法层面上，后者的民主化和自治程度无疑要低得多。尽 管我国农村的村委会选举在过去或多或少存在问题——正因为如此，才有《村民委员会 组织法》的立法、修改以及海选的反复试点改革，但是绝大多数城市居民从来就没有过 选举居委会的经历，也没有选举代表去选举居委会的经历，甚至不知道居委会主任是谁 。城市居民的素质(尤其是文化素质)总体上显然比农村居民的素质要高一些，而作为社 会基层自治最重要一步的直选却首先是从农村、而非城市开始?这的确是一个有趣的问 题。
首先，从数量来看。我国作为人口最多的发展中国家，农民的数量最为庞大。中国历 代政权的更迭都是农村失控后流民起义所为。新中国的建立也是首先从农村开始，以农 村包围城市、最后夺取城市而获得成功的。(注：如果把十一届三中全会开始实施的农 村土地承包制看作是第二次农村包围城市，那么农村海选的实施、完善及其村民自治可 以说是第三次农村包围城市。)农业是国民经济发展的基础产业，农民是农业发展的主 要依靠力量，重视农民是中国的历史和国情决定了的，故有人说中国问题归根结底是农 民问题。邓小平说：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。[9]同 样，没有农民的现代化就谈不上现代化，没有农村自治就谈不上社会基层自治。因此， 整个农民群体不能不成为执政党与政府优先考虑的问题，相比之下，城市居民自治就不 能不退居次要地位。像美国这样的大国，也是把乡镇的自由与自治视为民主国家的基石 ，“乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡 镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神，…… 潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于表面。”[10](P67)
其次，从组织化程度来看。在“三级所有，队为基础”的格局解体之后，广大农村居 民在较长一个时期内都处在各自为政的散漫状态，其组织化程度非常低，不少地方党的 组织软化甚至出现空壳化，在行政上宗族政治势力抬头、不少地方恶人治村甚至呈现黑 社会化。正是在这种情况下，中共中央和国务院试图通过村民自治将处于分散状态下的 农民重新整合纳入国家力量的范围，重建农村基层政权的合法性基础，保持社会稳定和 发展，相比之下，城市居民都是“单位人”(即使下岗职工和离退休人员也不例外)，组 织化程度明显高得多。就连城市个体劳动者也有个体劳动者协会。除工作单位外，其他 各种形式的社会组织，如各种名目的学会、协会、联谊会、俱乐部等等，在城市也都比较发达，它们都能以各种不同的途径或手段对城市居民实施不同程度的组织和控制。此外，从社会参与程度来看。由于组织化程度的不同，政府机构的畸形分布于城市与在农村的缺位(注：徐国栋先生认为除了农业部以外，我国政府的绝大多数部委基本不与农民发生关系，都是为城里人设计的。)，加上大众传媒分布的不合理，城市居民社会参与程度也有着明显的差别。城市居民对国家和社区公共事务相对享有较多的参与机会和较强的制约力度，它们的参政议政能力可以通过多种方式和途径得到外化。而农民对这些几乎无从谈起。它们对县、乡两级人大代表的法定选举权和被选举权也由于种种原因而大打折扣，少数地方甚至徒有虚名(各种违法贿选、代选、自选以及抗选案件媒体报道很多)(注：李昌平曾经为此上书总理，陈桂棣夫妇的《中国农民调查》一书对此问题也有所反映。)。因而除了参与村内事务以外，农民的社会参与意识和参与能力几乎无从体现。托克维尔早就发现了这一纰漏：“这些人从不使自己的注意力离开个人的事业而去操劳公事。他们的自然倾向，是把公事交给集体利益的惟一的大家都可以看得见的永久存在的代表去管理。这个代表就是国家。”“他们的确是自由了，但却面临着无数的意外威胁”。[10](P845)实现村民自治正可以弥补这些不足，整合农村资源，并可消除某些可能爆发的隐患。
三、村民自治的可能性
首先，村民自治不是近年才提出的，二十世纪二、三十年代梁簌溟等倡导过乡村自治 运动；新中国82年宪法的规定，加上1987年11月《村民委员会组织法(试行)》的出台及 1998年11月正式颁布《村民委员会组织法》，我国农村自治已经有法可依，关键是如何 落实完善。其次，我国广西农民率先开始实践，全国各地经过20余年的反复实践检验， 已取得丰硕的成果，完全有条件有可能全面推广村民自治。只要政府给予足够重视、还 权于民，他们是完全有能力搞好自治的。邓小平早就认识到：“把权力下放给基层和人 民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重 要内容。”[11](P252)当然不可否认，我国农村中的确有相当一部分农民可能还不善于 正确行使自己的自治权利。惟其如此，我们才大张旗鼓地宣传村民自治，引导和推进村 民自治。毛泽东曾倡导“在游泳中学会游泳”。虽然不能断言教育水平与村民的参与完 全没有关系，但在一个只有数百人到上千人组成的行政村内，农民参与村中公共事务并 不需要接受太多的教育。一个没受过正规学校教育的村民可能无法弄懂一个国家的内政 外交政策，但他却完全知道谁适合不适合担任他们的村干部，哪一个村干部是不是公正 的。
第三，农村自治是稳定发展的。政治体制改革只能是渐进的。中国传统文化缺少民主 的“基因”，跳不出历史的负担。今天的中国人是历史上所有中国人的承受者。在这种 文化背景下，一步跨入民主制是不可能的。但一味求稳，矛盾激化到一定程度是要爆炸 的，出路只能是改革。这种改革要从微观做起，微观的选择点只能是农村，突破口就是 村民自治。作出这样的判断是由中国国情决定的。农村与城市比较起来，人相对分散， 流动性差，人与人之间利害关系也不象城市那样错综复杂、牵一发而动全身。即使在农 村某一地区实验失败了，震荡面也不大，不会波及全局，所以采用村民自治形式，从农 村的低层进行民主政治的实践，是最佳的选择方案。农村自治试验的成功经验再辐射推 广到城市，必将对我国政治体制改革产生深远的影响，这同样又是一条农村包围城市的 道路。
四、村民自治需要解决的几个问题
“农村不稳定，整个政治局势就不稳定”[11](P237)。村民自治不仅意义重大、事关 全局，而且切实可行，但在初期效果不甚理想，争议较大。有人认为“中国农村选举活 动的全面展开，有可能长时间伴随出现强人政治、富人政治和宗族政治，而不是民主政 治”(党国英)。有人认为，会产生选民的政治冷漠而无法形成对村政精英的强有力的监 督，并最终影响到农村农民自治的效果(肖立辉)。还有不少人从实际的选举程度和投票 的纰漏上来揭示村民的素质和选举制度方面的缺陷，呼吁进一步加强立法和普法宣传， 许多研究者针对农村选举制度改革过程中出现的混乱现象进行了深刻地揭示，表达了深 化改革的强烈愿望，因此，要评价我国农村直选制度施行的效果，我们必须考察村民在 直选前后的福利得失，并且还要考察特定环境对直选制度的影响进而引起的福利变动。 从经济学角度来看，农村选举制度的改革涉及到集体选择和社会福利的双重问题。通过 研究可以发现，决定人们参加选举的主要动因是：第一，选举的机构是有作用的；第二 ，选举的程序民主公正，人们对选举达到预期公正的结果有信心；第三，也是关键的一 点，选举行为与选举者有利害关系。选举没有利益动机，再高素质的人也不会为纯粹的 政治概念去投票。“我们的农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动 了农民的积极性”，“调动农民的积极性是最大的民主”[11](P242)故利益动机是选民 选举的决定因素。如果一种选举制度缺少上述三种因素，那么这种选举就会失去对选民 的吸引力，变成一种负担，要靠行政强制或靠经济利诱才会去投票。公民是为了利益才 参加选举，他们参与愿望的强弱取决于利益的大小。如果民主与自己的利益相关，他们 就热心参与；如果民主只是一项在上级规定的时间内完成的任务，他们就不感兴趣。湘 粤村的直选使农民有机会参与表达自己的意志，但现行的选举制度和做法远远不能满足 他们的需要。湘粤村作为试点(无疑有政府推动的因素)是有原因的：该村是一个年轻的 行政村，从体制上讲没有半点束缚，从财政上讲也没有多重的负担，在建设上没有阻碍 可言。如果换在其他地方，可能要难得多，而且直选只是村民自治的第一步，关键是全 民一直全程参与并且全程监督村民自治。
选举制度实质是一个公共政策的供给和需求问题。私人提供公共政策供给的原因不仅 仅在于他本人需要的这种“逐利”动机，还可能有“逐权”的动机。这种分析对“全民 民主制”条件的个人参与竞选具有重要的意义。因为在自由谈判的条件下，集团、富有 者和权势者最有能力和可能性成为公共政策的提供者，而在直选这种“全民民主制”条 件下，也只有集团、富有者和权势者最有能力和可能性去参加竞选，进而成为公共政策 的提供者。因此，一些人认为我国的农村直选制度会产生强权政治、富人政治或宗族政 治，这是可能的，但这些情况的出现并不意味着村民社会福利的必然退步。关键是引导 和制约他们为公共福利做出贡献。过去村民选的其实是二把手，选出来的村长还得听支 书的；这次湘粤村选出来一肩挑的村支书和村主任将是真正的一把手，这才是真正意义 上的选举。当然选举后的监督制约机制还有待完善。
综上所述，村民自治主要存在以下问题：
1.选举失败怎么办?宣传发动农民很难，在中国农村不少地方换届选举，参加者寥寥无 几，当问及他们的要求时，他们反辱相讥：“我们才不为你们选呢!”此外，落选者不 下台怎么办?部分村干部拒绝交出公章、帐薄，甚至带领亲属围攻、恐吓新的村干部。 由于过去一直认为行政村是基层政权伸进农村的一条腿，原村干部与上面关系密切，乡 镇会积极支持他们的工作；一旦新的村干部当选自然面临“下”顶“上”压的尴尬局面 ，造成农村的不稳定。
2.村委会不称职怎么办?在不少地方恶人、强人违法治村，由于查处不力，农民群众敢 怒不敢言，那么村委会不称职就更没有好的办法来监督，群众利益也很难得到保障。
3.村委、党支部与乡镇关系不和怎么办?一方面村民自治组织强烈要求独立，另一方面 乡镇等又不愿放权、还权，必然发生冲突，冲突的裁判最终还是乡镇等说了算。合法的 干部开展不了工作，非法的干部又得不到群众支持，这样不少农村工作就瘫痪了。
4.村委会面临农民减负老大难怎么办?“中央政策很好，地方政策好狠”，“三农”问 题本质上是一个体制问题。“几十顶大盖帽管一顶破草帽”，政府机关太多，税费太多 。农民不堪重负，纷纷流向城市，农村留下的是“3860部队”(妇女和老人)。靠童子军 、老爷军与娘子军来建设农村是会大打折扣的，农民工涌向城市还加剧了城乡的矛盾。
5.宗族干预自治怎么办?历来我国农民长期固着在土地上，在像某自然村这么小的一地 ，人口很少与外部对流迁徙产生真正多元化的姓氏人口，加上传统的家族观念，大姓村 是非常普遍的，即使所谓的“多姓村”，也是几姓把持，其他所谓“多姓”不过是点缀 而已。目前农村家族组织化比较明显，即使有典型的“多姓村”，宗族政治出现的零和 博弈也可能折腾得不可收拾。
因此，在对待村民自治得问题上，我们不光要加强形而上的理论研究，还必须在形而 下的制度完善方面下工夫。
1.正确处理“乡政”与“村治”的指导关系，否则不是架空就是断层。政府只能尊重 社会基层自治，而不能越俎代庖，不然“乡政”就会架空“村治”；“乡政”必须依法 指导社会基层自治，通过体制内和体制外两种途径来实现政府指导的目的，否则就会出 现“乡政”与“村治”的断层。
2.自治法缺少罚则。村民自治法目前仅仅是组织法，缺少程序法，也缺少救济法，尤 其是缺少违法者法律责任的有关规定。如果村民自治法对此规定比较具体、完整，操作 起来就比较方便，对政府、村民、村委会、村主任等都能起到规制作用。
3.政府只有首先减肥，农村才能减负。政府除了充分尊重村民自治外，还必须从体制 上改革。现在的农村不仅仅是“乡政”和“村治”的紧张关系，也不仅仅是城乡紧张关 系(表面上暴露出乡镇与农村直接交火及农民工与城市居民的摩擦)，但是问题在下面， 根子却在上面。上面千条线，下面一根针，每一“针”都落在乡镇基层，“针针”再转 嫁到农村。所以，农村自治制度的深入是一个政治制度的系统改革、创新问题——“下 ”动“上”不动，动了也没用；谁动谁被动。
3.加强监督，保障村民自治利益。大多数政府依法指导和监督太少，而干预太多。政 府在监督村民自治尤其是对违法行为的制裁时不能缺位，要动用一切政治资源(如人大 、司法机关与行政机关等)和社会资源(如电视电台等媒体)为农村服务，保护落实村民 的自治利益；政府也不能越位干预村民自治的个人事务与集体事务，在当前尤其要加强 对监督者的监督。
4.对宗族及强人政治的引导和打击。宗族政治与强人政治一定程度上是中国的特色， 具有双重性，如何将劣势转化为优势，政府必须发挥体制内外的功能：一方面利用传统 宗族兴办公益事业，引导到合法的道路上来，发挥地方能人和强人带头守法、带领群众 奔小康的功用；另一方面要坚决打击地方政治、家族政治与恶人政治抬头，防止其干扰 村民自治。
结语
中国选举制度改革目前最主要的问题是否能保证成功以及能进一步扩大直选的范围和 层次。湘粤村的实践制度变革意义不是很大，最多可以说是对民主思想的一次全民学习 和民主生活程序的演练，即使是这样，它对游戏规则的认可以及相应规则意识的培养， 仍然有利于稳定而有序地推进中国的政治体制改革，同时也有利于法治国家的建设。当 然，社会基层自治真正制度性的变革还要靠宪法和两个自治法的修改、完善。
收稿日期：2004-07-30
标签：农村改革论文; 农民论文; 村民自治论文; 基层群众自治组织论文; 社会改革论文; 三农论文; 农村论文; 民主制度论文; 时政论文;